二、国民政府的地方政治制度

在地方政治制度方面，南京国民政府基本上将地方行政划为省、县两级。但在实际行政运行过程中出现过省、行政督察专员、县三级制度。在情况特殊的少数民族地区，地方行政也用不同的方法。

（一）省及院辖市

国民政府继承了原有的省制，并稍加改进。全国划分为辽宁、吉林、黑龙江、新疆、河北、河南、山东、山西、陕西、甘肃、江西、福建、浙江、江苏、安徽、湖北、湖南、广东、广西、四川、云南、贵州、察哈尔、绥远、热河、西康、宁夏、青海28省。其中察哈尔、绥远、热河、西康四省系由特别行政区改建而成，宁夏、青海两省为新设。

对省一级行政机构，1927年公布的《修正省政府组织法》规定，省政府由省主席、省政府委员会、秘书处、各厅组成。省政府主席从由省政府委员会或省政府党务委员会推选改为由南京中央政府“就省政府委员中指定”。省主席有下列职权：担任省政府委员会会议主席；代表省政府，监督全省行政机关职务之执行；处理省政府日常及紧急事务。

为避免地方军政势力专权的弊端，国民政府规定省政府采用合议制。但在实际运作中合议制并未完全落实，因为省主席往往由中央派下的大员或是地方实力派充任，他们后台很硬，权力扩大，时常独自决定省内重大事务。省政府的委员常由主席选择任用。省政府委员会由国民政府任命委员9~13人组成，负责审议省内重大问题，如地方行政区划的确定、全省预算决算、处理省属公财或筹划公营事业、监督地方自治、咨调省内军队、监督所属军警团防及任免省属官吏等重大省政。省政府设有秘书处、民政厅、财政厅、建设厅、教育厅，有的省还设了农矿厅与工商厅。 各厅设厅长1人，其人选的资格有一定规定，由各主管部院及委员会呈请国民政府任命，属简任职。

1934年各省政府机关实行省府“合署办公”制度。以往省政府各厅要接受中央相应主管部门的命令并付之实行，实行后再向主管部门报告，厅成为部的直属机关，县的局、科则成为厅的直属机关，失去了省、县两级制度的意义。实行省府合署办公后，则各厅直属于省政府，直接向省政府负责。实行合署办公一定程度上提高了国民政府机关的办事效率和扩大了省政府的职权，也节约了机关经费。

南京国民政府的市分为两种：一种是直属行政院的市，其地位相当于省一级；另一种是隶属于省政府的市，其地位相当于县。1928年公布的《特别市组织法》与《市组织法》，分别规定了特别市与普通市的组织形式。直属行政院的市初期称为特别市。1939年年底之前，先后有南京、上海、天津、青岛、武汉等城市被列为特别市。1930年2月，国民党中央政治会议通过《市组织法原则》，市分为直隶于行政院和隶属于省政府两种。行政院辖市取消“特别”二字，其设立条件为：首都所在地；人口在百万以上者；在政治上、经济上有特殊情形者；但具有上列二、三项条件之一者，非省政府所在地为限。 除前列特别市外，被改建为院辖市的还有西安、重庆、广州、沈阳、哈尔滨等。市的行政机构为市政府，设市长1人，下设秘书处和社会、公安、财政、工务等5局，必要时可增设教育、卫生、土地、公用、港务等局，市以下的基层组织分别为区、坊、闾、邻。

20世纪30年代，为了配合“剿共”，蒋介石在鄂豫皖“剿匪”总司令部颁行了《“剿匪”区内各省行政督察专员公署组织条例》，在省、县两级之间加入行政督察专员公署一级。行政督察专员由行政院或内政部提请国民政府简派。其职权包括推行辖区内的行政，对本区各县市长所发布之命令与处置有否决权，召集主持全区的行政会议，监督地方财政，兼任区保安司令，指挥区内各县市的保安队、水陆警察及自卫武装等。行政督察专员公署在“剿匪”区内拥有很大的权力，且行政措施多是针对“剿灭”共产党、镇压革命群众的。例如行政督察专员可利用兼任本区军事长官的职权，任意惩处犯有“反革命罪”的人。根据有关规定，行政督察专员公署只是省政府的辅助机关，而不是省、县之间的一级行政机构。

（二）县和省辖市

国民政府于1928年颁布了《县组织法》，1929年又加以重订。《县组织法》规定了县制的基本内容。县行政机关由县长、秘书及县政府总务科、县政会议、县行政会议组成。县长的资格为考试取得或由学历及经历取得，其任期分为试署期间及实授期间，试署期为1年，实授期为3年。县长在任期内拥有以下职权：负责综理全县行政事务，任命县政府职员，可兼任军事法官。县政会议由县长、秘书、科长和各局局长组成，主要负责审议县预算决算、县公债的发行、县公产的处理及县公共事业事项。县行政会议由县长及县长所聘请的各科科长、各局局长、各区区长、地方团体首领或地方士绅组成。县行政会议由县长主持，每半年召开一次，主要讨论县长交议的事务及出席会议会员、地方团体提交的议事。县政府设有若干下属机构，一般设立公安、财政、建设、教育4局，必要时可设立卫生局和土地局。

1932年，国民政府改进县级行政机构，实行裁局改科，规定将原有4局裁为3科，即将教育、建设两局合为一科，公安、财政两局改名为科。裁局改科后，县与省各厅的行文均以县政府名义对省政府进行，省各厅对县相关部门不再直接指挥监督。裁局改科的结果是大大提高了县长的地位，缩减了县行政机关，精减了办事人员，节省了一定的行政开支。据1932年统计，当时全国共设县1939个。

1933年后，全国范围内掀起了一场县政建设运动，国民政府为了推行地方自治，建立了县政建设实验区。实验区的地域范围一般以县为单位，有时也有几个县组成一个实验区。参与的各种团体与个人目的及理论不一，使得存在各种各样的县政实验区，其中以江苏省江宁县自治实验县，河北省定县实验县，山东省菏泽、邹平两实验县和浙江兰溪实验县，“各具有特点，最负时誉” 。

隶属于省政府的市在行政上与县同级。《市组织法》规定，凡具有下列情况之一者可成为省辖市：省政府所在地；人口在30万以上者；人口在20万以上而营业税、牌照费、土地税每年合占该地总收入二分之一的城镇。

对于县以下的行政机构，国民政府进行了若干次改动，逐步将县、区、乡（镇）、闾、邻的五级制度改为县、区、乡（镇）三级制。1934年，国民政府颁布《“剿匪”省份各县分区设署办法大纲》，实行分区设署。其内容为取消区公所名称，改名为区署，每县设3~6区。区署设区长1人，区员2~4人，秉承县长命令办理所谓管教养卫有关之行政。区以下基层组织为乡或镇，凡满100户以上的村庄为乡，满100户以上的集市称镇。乡设有乡公所，下辖民政、警卫、经济、文化4股以及国民兵队。乡（镇）长兼任中心学校校长与国民兵队队长。国民政府更推行保甲制度，强化对县以下的基层组织的控制。

在一段时期内，国民政府还实行过地方军政制度，以军事机关兼管地方政务。1932年，在“围剿”红军时先后成立了4个“剿匪”总司令部，即赣粤闽边区“剿匪”总司令部、鄂豫皖“剿匪”总司令部、西北“剿匪”总司令部、湘桂黔边区“剿匪”总司令部。“剿匪”总司令部有很大的权力，可以处理所在地区的党务和政务以及重大问题。此外，还设有3个绥靖督办公署、11个绥靖主任公署、10个绥靖公署。全面抗战爆发后，这些机构被撤销。

在一些偏僻边远省份的多民族聚居区，成立了设治局，其地位大约相当于县。设治局设局长1名，受省政府管辖，处理该辖区内的行政事务。设治局所需经费由省库支给或国库补给。

蒙、藏地区情形特殊，地方行政机构也不同于一般省份。南京国民政府在内蒙古仍采用盟旗两级制度，但废除了其首领的封爵世袭制度。各盟直接隶属于行政院，内蒙古地方的军事、外交及其他行政事务，由中央政府统一处理。地方事务则由各盟处理。各盟政府设盟长、副盟长，旗也设相应的行政机构。西藏仍实行“政教合一”制度，大权归于达赖喇嘛。达赖之下设伊库处理宗教事务，噶厦掌管政务。另外，班禅在后藏地区也相当有影响力。西藏的地方行政单位称为“宗”，其性质与内地的县大致相当。