一、孙中山与五权宪法思想

五院制的政府模式是国民党政权在1927—1949年所采用的最主要的中央政府组织形式，其理论来源是孙中山的五权宪法思想。而五权宪法思想的产生和近代中国社会的特征则与孙中山的革命生涯密不可分。

孙中山（1866—1925年），名文，字逸仙，广东省香山县（今中山县）翠亨村人。“中山樵”是其在日本曾用的化名，故后被称为孙中山。这位近代民族民主革命的领袖，被后世称为中国近代伟大的革命先行者，他的一生充满着崇高的斗争精神和革命英雄气概。他在生命的最后一刻还念念不忘“革命尚未成功”，劝勉“同志仍须努力”，此言亦成为代代相传之名言，勉励后人为昌盛中华而奋斗不息。作为革命派“首席代表”的孙中山 ，他的一生不论是在同盟会时期还是在辛亥革命时期，都无人可与之媲美。“爱国如命”乃是孙中山“一生之写照”。

孙中山幼年家境贫寒，少年时仰慕太平天国英雄，崇尚“天下为公”，心怀远大抱负。他于1886年赴香港学习医学，并曾短暂行医。他亲睹晚清破败与没落，伤感于中华之备受凌辱，旋即弃医，立志不做仅能“治人”的大夫，而要成为能“治世”的革命者。1894年孙中山于檀香山组织中国最早的近代民族民主革命团体“兴中会”，首倡“驱除鞑虏，恢复中国，创立合众政府”。他在《檀香山兴中会章程》中指出：“方今强邻环列，虎视鹰瞵，久垂涎于中华五金之富、物产之饶。蚕食鲸吞，已效尤于接踵；瓜分豆剖，实堪虚于目前。” 同年，孙中山曾上书晚清重臣李鸿章，提出“人能尽其才，地能尽其利，物能尽其用，货能畅其流”的变法改良思想，足见其与国分忧之心。其后，孙中山放弃改良，领导了一系列旨在推翻清朝的武装起义。1895年孙中山领导广州起义失败后流亡欧美，蒙难于伦敦。滞欧期间，他考察欧洲社会风土人情与政治法律制度，渐萌发后闻名于世之“三民主义”学说思想。1905年孙中山等人在日本组织兴中会、华兴会与光复会等革命团体，联合成中国同盟会，众推其为总理，孙中山将前之“驱除鞑虏”思想升华为“驱除鞑虏，恢复中华，创立民国，平均地权”，使其成为同盟会之政治纲领。在中国同盟会会刊《民报》的发刊词中，孙中山明确提出三民主义理论，此即中国近代民族民主革命之理论基础。中国同盟会之《民报》和康有为、梁启超之《新民丛报》就中国究竟“保皇”还是“革命”等问题展开激烈论战，互不相让，争论炙热。论战之后，孙中山等人的革命思想得以广泛传播。在此期间，同盟会发动和领导了一系列反清武装起义，历经“十次之失败” 。

1911年10月10日，武昌地区革命党人爆发起义，很快得到全国响应。以孙中山为代表的革命党人积数年之“爆发力”，终于修得“正果”——辛亥革命推翻了清朝统治，在中国延续两千多年的专制统治终告结束。1912年元旦，中华民国临时政府成立，孙中山就任临时大总统。同年4月，孙中山让位于袁世凯，辞去临时大总统职位。袁世凯当权后，日趋专制独裁统治。孙中山领导了“二次革命”，反对袁氏独裁。其间，孙中山改组中国同盟会为中国国民党，任理事长。袁世凯倒行逆施，悍然称帝，遭到举国反对，终至抑郁而终。此后，中国仍是在北洋派系统治之下，军人专制之本质未变，派系林立，相互争权，中国之命运亦未扭转，民不聊生。孙中山不断在南方联合其他力量，对抗北洋派系，但结果是屡起屡仆，其活动多以失败而告终。

俄国“十月革命”给困惑中的孙中山带来了一线曙光，他决心“以俄为师”。在共产国际的引导和中国共产党的协助之下，孙中山诚心接纳联合农工、改组国民党和创建革命军队之合理建议。1924年初，他在广州召开中国国民党第一次全国代表大会，确立联合俄国、联合共产党及新的农工政策，吸纳反帝、反封建之主张入三民主义。他还发表系列演说，具体阐述三民主义在新形势下的内容与目标，使其思想体系发展达到了高峰。当年10月，冯玉祥发动北京政变，电邀孙中山共商大局。然而壮志未酬的孙中山不幸于1925 年3月12日辞世，巨星陨落，举国皆哀。

综观孙中山一生，他为“振兴中华”，为国家富强所进行的艰苦卓绝的斗争有目共睹。他与时俱进，追求真理与光明，是中国近代历史上当之无愧的伟人。

孙中山思想的精华与核心是三民主义及五权宪法思想。时光流逝，其思想的光辉却愈加彰显。“从孔夫子到孙中山，我们应当给以总结，承继这一份珍贵的遗产。”孙中山在政治思想方面留给后人许多有益的东西。他在总结中外经验的基础上，为中国法律的本土化做出了杰出贡献。他提出的“以最适宜之法适于吾群，使吾群之进步适应于世界”的三民主义和五权宪法思想，扭转了清末民初以来中国在立法方面一味仿效西方的倾向。 孙中山认为：“物质里头有机器，人事里头，又何尝没有机器呢？法律就是人事里头的一种机器。” 构建现代化的法治中国是孙中山先生毕生追求的事业，而五权宪法则是孙中山实现这一蓝图的途径。孙中山提出的五权宪法思想，代表着近代中国对法制改革的追求，是当时人所能达到的最高水平。

如同其他伟大思想体系一样，五权宪法思想有一个酝酿、产生、发展到最后成熟的过程。孙中山最初提出五权宪法构想时，很多人并不理解和接受，包括像王宠惠这样毕业于耶鲁大学的法学博士。1901年孙中山就在日本与王宠惠讨论过五权宪法问题，王宠惠以为世界只有三权宪法，五权恐怕难以通行，“欧美所无，中国即不能损益” 。1902年，孙中山在日本对人谈起过五权分立的设想。 1904年，孙中山和王宠惠在纽约再次谈到他的五权宪法设想。 在这些讨论过程中，留洋学者或革命志士，多奉西方三权分立为神明，对之顶礼膜拜，不敢越雷池半步，更不曾想过对三权进行发挥创新。孙中山对西方的理论采取“在批判中吸收，在吸收中发展”的方针。 1905年8月20日，中国同盟会成立于日本东京，《同盟会章程》中在“宪法之自治”一项中，明列行政、议政、审判、考试及监察等五目，五权宪法轮廓初现。 此时，五权宪法思想尚处于孕育中，已初具雏形，需要时机方可成形。

1906年11月15日，孙中山在东京会见俄国社会革命党首领该鲁学尼等人时指出，“希望在中国实施的共和政治，是除立法、司法、行政三权外还有考选权和纠察权的五权分立的共和政治。……分立五权，创立各国至今所未有的政治学说，创建破天荒的政体” 。同年12月，孙中山在东京《民报》周年纪念会上发表了题为“三民主义与中国民族之前途”的演讲，首次将他的五权宪法思想公之于世。孙中山说，他考察了各国宪法，英美各国的制度或不能学或不必学，将来中华民国的宪法，要新创一种“五权分立”制度，即在西方通常的立法、行政、司法三权之外又加两权——考试权和纠察权（后改为监察权）。考试权是设立独立的机关，对大小官吏进行考试，考试合格，方可确定官吏的资格；纠察权是设立独立机关，负责监督弹劾国家官吏。其后，孙中山等人制定的《军政府宣言》规定，实现三民主义和五权宪法的措施及步骤应分为军法之治、约法之治、宪法之治三个时期。 此宣言还指出：“今者由平民革命以建国民政府，凡为国民皆平等以有参政权。大总统由国民公举。议会以国民公举之议员构成之。制定中华民国宪法，人人共守。敢有帝制自为者，天下共击之。” 1910年初，孙中山同旧金山致公堂《大同日报》主笔谈话，谈论中国古代的监察权和考试权的利弊，认为监察权为“此数千年制度可为世界进化之先觉”，考试权为“此予酌古酌今，为吾国独有，而世界所无也”，然而“祖宗养成之特权，子孙不能用，反醉心于欧美，吾甚耻之”。 孙明确提出，要将此二权加入宪法之中，以补西方制度之弊端，“吾今主张五权分立制以救三权鼎立之弊……异日吾国果能实行此制，当为世界各国所效法焉” 。

1912年南京临时政府成立，孙中山希望临时参议院在制定《中华民国临时约法》时能体现五权分立的原则，无奈多数议员并不理会，加之时间仓促，临时约法所确定的基本上是欧美的三权分立原则，以致孙中山日后颇为不满地评论说，在南京定出的临时约法中，只有“中华民国主权属于国民全体”那一条是他的主张，其余都不是他的意思。其后，在临时参议院制定《中华民国临时政府组织法案》时，孙中山建议要设典试院、察吏院、审计院、评政院等机构，但均未被接受。这说明此时的五权宪法思想尚难为世人所理解与接受。

1914年7月，避居日本的孙中山组织中华革命党，从事反袁斗争。他亲拟的《中华革命党总章》，首次以文件的形式切实体现了五权宪法思想。其第二十六条表述如下：“凡属党员，皆有赞助总理及所在地支部长进行党事之责，故统名之曰协赞会，分为四院，与本部并立为五；使人人得以资其经验，备为五权宪法之张本。其组织如左：一、立法院；二、司法院；三、监督院；四、考试院。” 该党章还规定了各院的具体职权范围。1916年7月15日，孙中山于在驻北京粤籍议员欢迎会上发表的《中华民国之意义》演讲中指出：“吾人今既易专制而成代议政体，然何可故步自封，始终落于人后。故今后国民，当奋振全神于世界，发现一光芒万丈之奇采，俾更进而底于直接民权之域。代议政体旗帜之下，吾民所享者只一种代议权耳。若底于直接民权，则有创制权，废制权，退官权。但此种民权，不宜以广漠之省境施行之，故当以县为单位……” 他在政府之五个治权外，又增加了人民行使民权的四权。虽然权能区分理论尚未提出，但于“政权”与“治权”并重的理念，已有初步轮廓。当月，孙中山在上海的一次茶话会上，向各社会名流、新闻记者等发表演说，首次提出了直接民权的主张，论及国民大会及其组织和职权等问题，“三千县者各举一代表，此代表完全为国民代表，即用以开国民大会，得选举大总统，其对于中央之立法，亦得行使其修改之权，即为全国之直接民权” 。1916年7月20日，孙中山在《在沪金星公司等欢送两院议员会上的演说》中表示：“当此新旧潮流相冲之日，为调和计，当平心静气博取兼收，以使国家发达。今以外国输入之三权，与本国固有之二权，一同采用，乃可与世竞争，不致追随人后，民国庶几驾于外国之上也。” 同年，孙中山在杭州陆军同袍社公宴上发表演说，明确指出弹劾、考试“二种制度，在我国并非新法，古时已有此制，良法美意，实足为近世各国模范” 。这一系列讲话表明，孙的五权宪法思想即是兼收并蓄、中外合璧，以使中国政制走在世界前列。

1917年，孙中山又继续完善其直接民权思想，提出了“民有选举官吏之权，民有罢免官吏之权，民有创制法案之权，民有复决法案之权，此之谓四大民权也” 。孙中山在1917—1919年制定的《建国方略》中，不仅详细阐明了五权要义，并进一步提出，要通过设立五院制（即行政院、立法院、司法院、考试院、监察院）的政府来行使五权。 孙中山在1919年的《孙文学说（卷一）行易知难》中，第一次完整地提出了五院的名称、性质及其职权。 伴随着革命斗争的发展，孙中山的五权宪法思想不断地得到丰富和完善。

1922年，孙中山发表《中华民国建设之基础》一文，首次阐明了“权能分开”的设想，指出：“政治主权在于人民，或直接以行使之，或间接以行使之。其在间接行使之时，为人民之代表者或受人民之委托者，只尽其能，不窃其权。予夺之自由仍在人民。” 1923年“猪仔议员”事件发生，孙中山更看到现存政制的弊端，决心要用五权分立“来济代议政治之穷，亦以矫选举制度之弊” 。1924年，决心“以俄为师”的孙中山思想出现新的转变，五权宪法思想“也随之跃进到一个崭新阶段” 。1月27日他在广东高等师范学校做三民主义演讲，进一步阐发了“权能分治”理论，“把国家的政治大权分开成两个：一个是政权，要把这个大权完全交到人民的手内，要人民有充分的政权，可以直接去管理国事，这个政权便是民权；一个是治权，要把这个大权交到政府的机关之内，要政府有很大的力量，治理全国事务，这个治权，便是政府权” 。同年通过的《国民政府建国大纲》，开宗明义地表示，“国民政府本革命之三民主义、五权宪法，以建设中华民国” 。五权宪法思想体系如清秋之果树，终于成熟。1924年11月下旬，已是沉疴缠身的孙中山先生在接见日本长崎的记者时满怀信心地宣称：“中国将来是三民主义和五权宪法的制度。”

一些先前不理解和不接受五权宪法的人，后来逐渐了解孙中山的设想，成了其理论的鼓吹者和主要实践者，其中以王宠惠最为典型。南京国民政府的五院制度，就是胡汉民、王宠惠、吴经熊等人根据五权宪法思想设置构造的。

孙中山非常重视五权宪法，常常把它与三民主义并提，三民主义和五权宪法被他视为建国方略，是建设现代法治国家的基础。1925年孙中山在临终前，仍然念念不忘他的五权宪法，对汪精卫说：“死生常事，本无足虑，但数十年为国奔走，所抱主义终未完全实现，希望诸同志努力奋斗，使国民议会早日成立，达到三民、五权之主张，则本人死亦瞑目。”

五权宪法思想乃孙中山毕生坚持和追求之理想。细究其产生过程，既有其特定的历史背景，又显示出孙中山独特的见识与思考。五权宪法的孕育和产生，不是孙中山拾人牙慧、步人后尘的结果，乃是他独辟蹊径，融汇中西法律文化，大胆创新的成果。“余之谋中国革命，其所持主义，有因袭吾国固有之思想者，有规抚欧洲之学说事迹者，有吾所独见而创获者。” 他认为要集合中外的精华，防止一切的流弊，便要采取外国行政权、立法权、司法权，加入中国的考试权、监察权，造成五权分立的政府。

五权宪法的产生不是空穴来风，它有极其深刻的社会原因。五权宪法是19世纪末20世纪初期中国各种矛盾激化的产物，有深刻的政治和经济渊源，是思想领域内谋求中国生存发展的一块试金石。它借鉴了古今中外的优秀文化遗产，顺应了中国要求国家独立和富强的需要，逐步形成并不断完善、充实。

在1840年的鸦片战争中，英国凭借炮舰轰开了古老中国的大门。从此，西方列强闯入了中国这所曾经富丽堂皇但已衰败的老屋里，与晚清王朝签订了众多的不平等条约，攫取了诸如协定关税、领事裁判权、片面最惠国待遇等特权，严重破坏了中国的主权独立和领土完整。

伴随着政治侵略的是西方资本主义蚕食般的商品与资本的渗入，一方面破坏了中国原有的小农经济，另一方面催生了中国民族资本主义。甲午战争后中国民族危机加深，民族资本家也登上了政治舞台，涌现了一些革命家和思想家，如孙中山、宋教仁、章太炎等。他们为救亡图存展开了一系列革命斗争。孙中山的五权宪法思想正是对乱世中国做出的一种积极反应，“法律是一种政治措施，是一种政策” 。以孙中山为代表的革命党人在建设中华民国的过程中，提出了“首重法律”的建国方针，希望未来的国家要通过法律手段来重新整合晚清统治者留下的破败的社会局面，进行社会秩序的构建。

五权宪法思想虽涵盖古今中外，但其主要来源是欧美近代法律体系与思想。辛亥革命后自欧洲返回国内的孙中山发表演说称：“取欧美之民主以为模范，同时仍取数千年前旧有文化而融贯之。” 孙中山所受的教育多是西式教育，他阅读了大量西方典籍，西方的政治思想和文化对他影响至深。相比之下，中国古代政治制度对他的影响是微小的。孙中山自述称，他家境不富裕，没有学习八股文参加科举以博取功名的想法。广州起义失败后，孙中山在流亡各国的过程中，更加注意考究西方各国的政治制度，尤其是各国宪法，以改进自己的革命策略。建立资产阶级民主共和国是孙中山一生的追求，而民主共和国正是近代西方的产物，已有较完善的思想体系与正当架构。孙中山以西方为榜样，构建自己独特的理论形态。他自述通过在欧美各国的游历，经验与智识日进，了解了西方文明，且不论立宪主义还是自由主义，皆产生于英法意诸国，而中国国民的文明意识远落后于西方。

孙中山首先接受了自法国大革命时倡，后来在西方国家广泛流传的“自由、平等、博爱”思想，并亲力提倡：“我等今日与前代殊，于驱除鞑虏、恢复中华之外，国体民生尚当与民变革，虽纬经万端，要其一贯之精神则为自由、平等、博爱。故前代为英雄革命，今日为国民革命。所谓国民革命者，一国之人皆有自由、平等、博爱之精神，即皆负革命之责任，军政府特为其枢机而已。” “自由、平等、博爱”是孙中山的一贯主张，也是其宪政思想的基本内容。南京临时政府成立后，孙中山以临时大总统的身份发布一系列以“自由、平等、博爱”为宗旨的法律、法令，废除各种封建专制的法律，确保人民的平等权利，推进法治建设，还提出了五族共和的平等思想。

欧美三权分立学说是孙中山五权宪法思想的“主要源头”。三权分立滥觞于洛克，明确于1748年法国孟德斯鸠发表的《论法的精神》，后来在美英等国付诸实践。三权分立学说被近现代资本主义国家奉为圭臬，它是指行政、立法、司法三权各自独立而又相互制衡。1787年美国采用三权分立原则，制定了世界上第一部资产阶级成文宪法。后来的发展历程也证明，美国是推行三权分立最完善的国家，因而美国的政治制度也备受孙中山的推崇，美国被他称为“世界共和的祖国” 。孙中山一生曾五次旅居美国，广泛而深入地考察了这个民主国家的政治制度。他非常羡慕这个“民有、民治、民享”的国家，对美国的共和制度更是情有独钟，表示未来革命成功之日，将效法美国选举总统，废除专制，实行共和。孙中山青睐美国的共和制度，决心按照美国的模式来“缔造我们的新政府” 。

但随着时代的前进，再美妙的制度也不能完全适应变化了的社会。最初的三权分立已不能适应经过一百年发展的新社会、新环境。美国和其他资本主义国家一样，政治制度上出现了很多明显滞后的弊端，需要输入新鲜血液，进行改良和完善。孙中山慧眼观察到了19世纪末20世纪初期美国政治的诸多缺陷。美国官吏有选举和委任两种，“就选举上说，那些略有口才的人，便去巴结国民，运动选举；那些学问思想高尚的人，反都因讷于口才，没有人去物色他。所以美国代表院中，往往有愚蠢无知的人夹杂在内，那历史实在可笑。……所以美国政治腐败散漫，是各国所没有的” 。而且选举还受家族、经济、财产状况等因素的影响，委任无法避免“盲从滥举，任用私人”的流弊。孙中山还提出美国没有独立的纠察权，这样容易形成议会专制的局面，“比方美国纠察权归议院掌握，往往擅用此权，挟制行政机关，使他不得不頫首总命，因此常常成为议院专制” 。“照正理上说，裁判人民的机关已经独立，裁判官吏的机关却仍在别的机关之下，这也是论理上说不过去的，故此这机关也要独立。”

怎么样解决美国等资本主义国家出现的这些弊端呢？孙中山将目光转向了中国古代的典章制度。虽然他青少年时期在海外学习与生活时间较长，所受的中国古典文化熏陶较少，但从海外回国的孙中山，花了不少时间熟悉与了解中国历史文化，学习中国古籍典章。经过学习与熏陶，他从中国古代的考试权和监察权的运用中得到很大启发。在孙看来，有了这两权，西方三权分立会如虎添翼，威猛无比。

中国古代两权，犹如两条涓涓小溪，汇入西方三权的这个源流，共同铸成了孙中山五权宪法思想。1906年，孙中山先生谈论五权时，自豪地说：“考选制和纠察制本是我中国固有的两大优良制度，但考选制度被恶劣政府所滥用，纠察制度又被长期埋没而不为所用，这是极可痛惜的……在我们的共和政治中复活这些优良制度……” 孙中山对中国古代的考选制度和监察制度的推崇溢于言表。他在论证中国古代监察制度时说，中国自唐虞起，就有左史记言、右史记事的传统，各朝的御史、大夫等官掌握监察权，他们官虽小而权重内外，认真负责，因而上自君相，下及微职，儆惕惶恐，不敢犯法。对于考选制度，孙中山认为，中国历代的考试制度保持了人才的流动，平民百姓通过公正的考试可以改变身份，这种方式就是平民政治。最重要的是这种考试制度使人才辈出，保持政权的流动性与活力。

进而，孙中山认为中国古代也存在“三权”：“一是君权，一是考试权，一是弹劾权。而君权则兼有立法、行政、司法之权。考试本是中国一个很好底（的）制度，亦是很严重底（的）一件事。从前各省举行考试底（的）时候，将门都关上，认真得很，关节通不来，人情讲不来，看看何等郑重。……说到弹劾，有专管弹劾底（的）官，如台谏、御史之类，虽君主有过，亦可冒死直谏，风骨凛然。” 虽然孙中山对中国古代历史的看法有点简单，没有认识到实质上还是一权，但却抓住了古代考选权和监察权的核心所在。所以孙中山主张将中国古代君权中所包括的三权即行政、立法、司法三权分别独立出来，与考试权和弹劾权同样是独立的。这是他的民权思想的重要表现。孙中山认为考试权、监察权独立，是中国固有的东西。由此可见，五权宪法思想并不是纯粹的舶来品，而是融汇古今中外优秀思想文化的结晶。五权宪法思想发轫于欧美资产阶级三权分立学说，参酌中国古代典章制度，切合近代中国国情，并伴随孙中山的革命实践斗争，不断趋于完善。

19世纪末20世纪初以来中国的具体国情和中国长期的政治传统，是孙中山五权宪法思想形成和完善的立足点。孙中山考察过英美等国宪法，认为各有其优点，各国国情不同，采取的政治策略也是不同的。中国与欧洲的社会不同，彼此的风土人情各不相同。中国人只能照自己的社会情形迎合世界的潮流去做，社会才可以改变，国家才可以进步。如果不照自己社会的情形而迎合世界的潮流去做，国家便要退化，民族便受危险。孙中山进一步解释说，宪法必须能适应中国风俗习惯，“三权为欧美所需要，故三权风行欧美；五权为中国所需要，故独有于中国。……中国人不能为欧美人，犹欧美人不能为中国人，宪法亦犹是也。适于民情国史，适于数千年之国与民，即一国千古不变之宪法” 。近两千年的封建专制统治在中国根深蒂固，中国没有民主政治的土壤，在中国推行民主政治无疑是异常艰难而痛苦的。他说，世界潮流的进化是由神权到君权，由君权到民权，近代世界的民主政治潮流不可逆转，中国只有顺应潮流，方能水载舟行，而不能逆流抵抗。

孙中山对自己所创造的五权宪法非常自豪，1921年4月他在广东省教育会发表演说时说：“五权宪法是兄弟所创造，古今中外各国从来没有的。……各国宪法只分三权，没有五权。五权宪法是兄弟所创。……以五权宪法为建设国家的基础。” 他还满怀信心地相信将来世界必将流行他的五权，“他日五权风靡世界，当改进而奉行之，亦孟德斯鸠不可改易之三权宪法也” 。豪迈、自信的伟大气魄，不拘泥成规、勇于创新的性格造就了孙中山这位历史伟人。

五权宪法是孙中山先生的独创，也是时势的产物。它顺应了当时的世界发展潮流和中国进步的社会思潮。仅从这点来看，它是具有极大进步意义的，体现了先进中国人救亡图存的愿望，是治疗千疮百孔的旧中国的一剂良药。虽然五权宪法在理论上存在不足，而且因中国复杂的社会历史状况在推行过程中有些变形，但它在中国历史上曾产生过一定的影响和进步的作用，我们应该公正地评价和肯定它。五权宪法具有重大的时代意义，它是民主主义革命的一座丰碑，是20世纪初期法制改革的高峰，代表了当时法制理念的最高水平。