二、五权宪法思想精义

（一）五权分立

孙中山在总结西方国家政治缺陷和中国历史经验的基础上，于1906年提出了“五权分立”的政治主张，发展了西方三权分立的学说，将中国近代国家政治制度设计推向了一个新的历史时期。

五权中立法、行政、司法三权之分立，源自洛克及孟德斯鸠。孙中山斟采西方三权分立的基础，吸收中国古代典章制度中的考选制度和监察制度，新创了五权宪法。“现今世界各文明国，大都三权鼎立。其实三权鼎立，虽有利益，亦有许多弊害，故鄙人于十年前即主张五权分立。何谓五权分立？盖除立法、司法、行政外，加入弹劾、考试二种是已。此二种制度，在我国并非新法，古时已有此制，良法美意，实足为近世各国模范。” 这样的五权分立“可救三权鼎立之弊”。在孙中山的理想中，要把考试权从行政权中分立出来，以防止选举和任免制度的流弊，使得德才兼备的人才得到任用；把监察权从立法权中分出来，官吏枉法可以弹劾，以保证官吏真正成为人民的公仆。

孙中山对将来的民国政府寄予厚望，提出将来中华民国的宪法是要创一种新“五权分立”主义。这是一种破天荒的政体，不但是各国制度上所未有，就是理论上也不多见。五权分立学说的创立，在世界宪政学术史上确立了独树一帜的地位。对权力的分权制衡，三权分立学说的开山祖师洛克和孟德斯鸠都进行过论述：只有分权才可以避免专制，“如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权，执行公共决议权或裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了” 。孙中山理想中的五权，并不只是权力数目的无意义的增加，它和三权分立原则一样，一定程度上体现了权力的制约与平衡之原则，两者有异曲同工之妙。虽然五权分立借鉴了孟德斯鸠“三权分立”说，但比三权分立要有些发展，要进步些，可以说是“青出于蓝而胜于蓝”。

孙中山的五权分立，即是政府的五个治权的分工负责，互相合作配合，行政权、立法权、司法权、考试权和监察权，各司其职，互相独立。如影相随的是五个享有这些权力的政府机关，即五院政体：行政院、立法院、司法院、考试院和监察院组成的中央政府。孙中山提出，政府替人民做事，具体要做五种工作，要分成五个部门去做。对这五个部门，孙中山是这样设计的：以县为自治单位，进行普通选举，由各县人民选举其县官，成为完全自治的国体。当各县达到完全自治时，再选举代表一人，组织国民大会，以制定五权宪法，以五院组成中央政府，即行政院、立法院、司法院、考试院、监察院。立法院由人民直接选举产生，各县人民选举代议士以组织立法院，负责制定和修改法律。行政院由选举产生的总统来组织，负责处理全国公共事务。司法院、考试院、监察院院长由总统征得立法院同意后加以委任，但三院院长不对总统、立法院负责。司法院执行法律，专门负责向国民大会弹劾各院失职人员。但如监察院人员失职，则由国民大会直接进行弹劾、罢黜。考试院行使考核权，国民大会和五院的职员，以及全国大小官吏，其资格皆由考试院决定。五院均对国民大会负责，国民大会的职责是专司宪法的修改以及裁判公仆的失职。有趣的是，孙中山把五个政府部门的分工合作比喻成蜂窝里的蜜蜂间的合作。他指出，建设一个国家好像是做成一个蜂窝，在窝内的蜜蜂，不许有损人利己的事，必要井井有条，彼此毫不冲突。

后来，孙中山又进一步明确五院的职权和相互关系，即中央统治权归国民大会行使，国民大会对中央政府官员有选举权、罢免权，对中央法律有创制权，有复决权。在行政方面，另外立一个执行政务的大总统，由全民选举产生。司法人员就是裁判官，司法、弹劾、考试三个机关都是独立的。此时孙中山的五权分立思想还未完全成熟，“权能区分”理论尚未发芽。这时的五权分立主要以三权分立为模型，以代议政治为根基，议会是国家权力机关，人民仅享有间接民权。“权能区分”理论成形后，孙中山以全民政治取代代议政治，五权成为政府的五大治权，要受人民的四大民权的制约。

孙中山并不主张如西方那样以制度的形式来限制国家机构的权力及其官吏的权力，“孙中山先生创立五权宪法的初衷——五权相推而不抗衡” 。他寄希望于官吏的政治道德来实现政府的完美。无论从理论上还是从实践上看，这只是一种美好的空想而已。它只是借鉴了西方三权的表现形式而没有采纳其间的分权制衡，虽然五权宪法思想也包含了一定的分权和相互制约的思想，但从实质上讲，五权分立的特质不是分权。

作为孙中山最富特色的宪政思想，五权分立的主张不仅影响了南京国民政府的立宪活动，同时对后来的南京国民政府的立宪活动产生了直接的影响。

（二）权能分治

五权宪法对于近代公法学的贡献，就是采用民权主义的权能分开说，“五权是属于政府的权，就它的作用来说，就是机器权。一个极大的机器发生了极大的马力，要这个机器所做的功夫，很有成绩，便要把它分成五个做工的门径。民权就是人民用来直接管理这个大马力机器之权。所以四个民权，就可以说是机器上的四个节制。五权工作，要分成五个门径去做……。有了这些门径，才是万能的政府，才可以发生无限的威力” 。作为公法学的最新原则，五权宪法对于公法学的第二个贡献，就是民权主义的均权制度。

民权政治兴起于欧美资本主义国家，初期在反对封建制度上是有积极意义的。到19世纪末20世纪初期，西方发达资本主义国家发展到帝国主义阶段，社会矛盾进一步激化，政治出现了很多弊端，“在民权发达的国家，多数的政府都是无能的；民权不发达的国家，政府多是有能的” 。这个时期欧洲各资本主义国家的阶级矛盾非常尖锐，垄断资产阶级运用国家机器暴力压迫国内各阶层人民，引起人民对政府的反抗和不信任，工会运动非常活跃。孙中山认为，这是因为欧美实行的民权，权和能没有分开，人民所持的态度总是反抗政府的。中国要不重蹈欧美的覆辙，就要把权和能划分清楚，这样，人民就不致反对政府，政府才可以发展。

孙中山将西方三权分立说和中国古代两权熔于一炉，形成了具有中国特色的五权宪法理论。孙中山提出要权能分治，“如果仿效欧美，一定是办不通的”，“我们自己应该想一种新方法来解决这个问题”，“治理国家，权和能一定是分开的”， 他认为这样的政府才能和谐发展。可以说，权能分治理论是孙中山五权宪法思想的内核。五权宪法也体现了孙中山三民主义思想的核心。权能分开的特色在于，把政权和治权分开，政权归人民大众，治权归政府，其核心在于维护“直接民权”，即宪法必须保障人民直接管理国家的权利。五权宪法的理论精粹是权能分开。

孙中山把政治权利一分为二成政权和治权两种。“政”是指众人之事，集合众人之事的大力量，便叫作政权；“治”是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫作治权。故在“政治”之中，包含两个力量，一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量。孙中山认为，要达到这两种力量的和谐，只有通过权能分开的途径，别无他法。他生动形象地将国家政权比喻为“一辆汽车”，政府中的官吏就是一些汽车司机，“人民是汽车的主人”，“只要用钱雇他们来，便可以替自己来驾驶，替自己来修理”。 因此他认为“民国的大事，也是一样道理，国民是主人就是有权的人，政府是专门家，就是有能的人” 。所以要权能分开，“讲到国家的政治，根本上要人民有权，至于管理政府的人，便要付之于有能的专门家” 。

所谓权能分治，即是把政权和治权分开。人民掌握“政权”，包括选举权、罢免权、创制权、复决权的四大直接民权；政府拥有“治权”，即通常所指的“五权”：行政权、立法权、司法权、考试权和监察权。与此相呼应，中央政府实行五院制。孙中山认为，唯有这样，人民和政府的力量才可以彼此平衡。权能区分的原则是“政治主权在于人民，或直接以行使之，或间接以行使之。其在间接行使之时，为人民之代表者或受人民之委托者，只尽其能，不窃其权。予夺之自由仍在人民”。孙中山想通过这样的权能分治，达到“人民有权，政府有能”的境地。中国若能够实行这种政权和治权，便可以成为一个民有、民治、民享的国家，破天荒地在地球上造成一个新世界。

五权宪法的核心是让人民大众享有“直接民权”的权利，这点区别于三权分立。三权分立的原则是制衡，五权宪法是权与能分立，前者是代议制的间接民主，后者是人民大众直接参政、议政，管理国家政府的“直接民主”。故孙中山理想中的五权宪法是资产阶级给民众极大权力的一种宪法，具有资产阶级领导的工农大众参加政治的联合政府的特色。

人民的四大直接民权，是孙中山吸收了瑞士宪法中规定人民选举权之外的创制权和复决权，以及美国西北地区宪法中人民的罢免权后创立的。孙中山认为，人民有了这四个权，才算是充分的民权；能够实行这四个权，才算是彻底的直接民权。若人民选举了官吏议员之后，便不再能够过问，这种民权是间接民权。间接民权就是代议政体，用代议士去管理政府，人民不能直接去管理政府。若要人民能够直接管理政府，便要人民能够实行这四个民权，才能叫作全民政治。

人民四大直接民权中，选举权与罢免权是人民管理政府官吏的权利。孙中山认为人民要有直接的选举权，选举官吏，选举代表参加国民大会，组成最高权力机关。同时，仅仅有选举权是不够的，人民不能够约束政府，还需要有罢免权，“选之在民，罢之亦在民”，“行政的官吏，人民固然要有权可以选举，如果不好的官吏，人民更要有权可以罢免”。

至于创制权和复决权，孙中山指出，人民要做一种事业，要有公意，可以创订一种法律，或者立法院立了一种法律，人民觉得不方便，也有公意可以废除，这个创法废法的权便是创制权。对于复决权，孙中山是这样阐述的：“若是大家看到了从前的旧法律，以为是很不利于人民的，便要有一种权，自己去修改。修改好了之后，便要政府执行修改的新法律，废止从前的旧法律，在立法院中大多数议员通不过，人民可以用公意赞成来通过。” 人民也可以控制政府，如果政府是不好的，四万万人民可以实行“皇帝”的职权，罢免他们，收回国家的大权。

在孙中山的理想中，中华民国必须保证人民这四个权，而且人民的四大直接民权也必须体现在中华民国的宪法中。民国元年制定的《中华民国临时约法》明确规定，“中华民国主权属于国民全体”，一定程度上体现了孙中山的民权主张。在孙中山看来，人民有了四大直接民权，就能“直接去管理国事”，“管理政治”，“管理政府”，真正成为政府的原动力，使政府的工作随时受人民指挥和监督。人民只有掌握和实行了管理官吏和法律的四大权利后，“才算是充分的民权”，“才算是彻底的直接民权”，才能称作“全民政治”和“人民有权”。

至于政府的治权，指的是国家机器的高效率性。孙中山认为，应当把国家政治大权中的治权完全交到政府的机关之内，要政府有很大的力量治理全国事务。治权就是指政府权，即立法、行政、司法、考试和监察五权。这五权分别由立法院、行政院、司法院、考试院和监察院来行使。孙中山在《五权宪法》一文中还绘制了一个“治国机关图”，来解释权能如何分开。

孙中山以为，只要政府真正落实上述五权，就可以产生无限的威力，做出伟大的事业，这样的政府才是“万能政府”。孙中山在主张人民有权、政府有能的同时，还寄望于“权”与“能”之间保持平衡，以保证民主之意，用人民的四个政权来管理政府的五个治权，那才算是一个完全的民权政治机关。有了这样的政治机关，人民和政府的力量才可以彼此平衡。只有做到彼此平衡，民权问题才算是真解决，政治才算是有轨道。孙中山的权能区分理论实际上是为“五权宪法”政体方案的合理性和可行性寻找根据。毛泽东高度评价五权宪法，认为它的权能分开理论突出了民权内容，“是和我们所说的人民民主主义或新民主主义相符合的” 。

“权能区分”具有鲜明的时代特色，它体现了孙中山在政体设计上不愿走西方的“老路子”，不落入窠臼，而是大胆创新，勇于开拓出一条新路来，抛弃陈旧的代议制，“造成一最新式的共和国”。从它的民主性来看，它达到了中国那个时代的顶峰，甚至类似于“无产阶级”的民主。 从思想源流来看，权能区分理论继承了卢梭“主权在民”和与之相关的人民与政府的开明关系等思想，以及孟德斯鸠的分权学说，是两者的“混合”。

由于时代的局限，权能区分不可避免地带上了那个时代的印痕，存在一定的缺陷。孙中山权能分治理论的局限性体现在它的矛盾性上：一方面，孙中山希望人民有权，来管理和约束政府；另一方面，他又有“人分三等”说，认为多数的中国人民是“不知不觉”的，还没有开化，需要政府来管理和教化。这种矛盾也决定了“权能分开”将来得不到彻底贯彻和施行的命运。孙中山把人民和政府的关系比作阿斗与诸葛亮、车主与车夫的关系。孙中山把人民比作阿斗，认为组成政府的官员要是诸葛亮般的能臣，而权力却要由阿斗来控制。人民大众虽无官员的能力，却控制着生死大权。人民要充分信任政府，支持政府工作。政府官员应当像诸葛亮效命阿斗一样为人民办事，不管他是大总统，是内阁总理，还是各部总长，人民都可以把他们当成汽车夫。在地位上，人民和政府是主从关系，但在能力上是无能与有能的关系。毫无疑问，孙中山并没有看到人民的伟大力量。他将人分为三种，第一种是先知先觉，第二种是后知后觉，第三种是不知不觉。前两种人是有能的，可以行使治权，后一种人是有权的，可以行使政权。孙中山这样的分析，实际上剥夺了广大人民参加政府的权利，预先设计的人民直接民权实际被架空。

尽管如此，权能区分理论仍然是五权宪法思想的重要部分，是孙中山的独创性理论，具有十分积极的意义。孙中山的权能区分理论中如何建设一个“有能”的政府部分，为近代国家如何既民主又能保证政府高效运作提供了科学思想，为世界各国在如何建设勤政、民主、高效的政府机构方面提供了新的思考。近世以来，世界各国都更加重视提高行政机构运转的效率，纷纷仿效“贤人政治”、“廉吏治国”、“专家治国”思想，政府机构不断迈向现代化。这种民主、科学、专业化、精英化的管理政府的思想，暗合了孙中山主张的由政治专门家来管理政治的“万能政府”思想。

列宁指出：“判断历史的功绩，不是根据历史活动家有没有提供现代所需求的东西，而是根据他们比他们的前辈提供了新的东西。” 对于孙中山及其五权宪法思想，我们应该本着这种精神来公正客观地评价。