三、孙中山未能落实五权宪法

孙中山生前一直积极宣传五权宪法，并力图实践。在他所参与的一些重要文件中，孙中山都试图增加相关内容。1912年3月21日颁布的《中华民国临时约法》规定，人民有任官考试之权，体现了孙中山的直接民权思想。1914年，《中华革命党总章》规定，除设立总理外，另成立由立法院、司法院、监督院、考试院组成的协赞会，以“使人人得以资其经验，备为五权宪法之张本”。成立政府时，“四院各成独立之机关，与行政部平行，成为五权并立” 。1920年1月制定的《中国国民党总章》明确规定，国民党是“以创立五权宪法为目的”的。 1924年1月，中国国民党第一次全国代表大会在广州召开，大会发表的《宣言》明确规定：“民权运动之方式规定于宪法，以孙先生所创立之五权分立为之原则，即立法、司法、行政、考试、监察五权分立是已。” 1924年1月通过的《国民政府建国大纲》第一条明确规定：“国民政府本革命之三民主义、五权宪法，以建设中华民国。”

然而，孙中山的上述主张，多停留在宣传上。在他生前，国民党并未成为国家的执政党，他本人也未成为统一国家的领袖，而是一直在为国家统一奋斗。他没有全国政权，也没有机会来制定他理想中的宪法，全面落实其五权宪法的思想。

不仅没有制定宪法，孙中山在用五权分立思想来规划政府结构方面也并不积极，甚至有个奇怪的现象：1917—1925年，孙中山曾先后三次在广东建立政权，分别是1917—1918年在广州建立的以孙中山为大元帅的中华民国军政府，简称“护法军政府”，1921—1922年在广州组建的以孙中山为非常大总统的中华民国政府，又称“广州正式政府”，1923—1925年在广州成立的以孙中山为大元帅的陆海军大元帅大本营政府，简称“大元帅政府”。这三个政府的组织构架，均没有采取“五权分立”原则，而多以军政府的方式行事，权力相当集中。这说明，可能孙中山本人也认为，落实五权宪法是需要一些前提条件的。

1924年8月，孙中山在广州以大元帅的身份颁布了《考试院组织条例》及《实施细则》，详细规定了考试院的组织体系和考试内容、方式等。此为孙中山生前对五权宪法最后的局部实践，为后来国民政府推行五院制提供了宝贵经验。

真正以五权思想指导政府设计与宪政的推行，是在南京国民政府成立之后。1928年，国民党完成国家统一后，建立了五院制的国民政府，并以此作为中央政府的基本构架。同时，当局与法律界部分人士也力图完成一部基于孙中山理想的“五权宪法”。只是因为时局动荡，国民党内部也有相当阻力，故直到1933年，才由孙科主持、吴经熊执笔起草完成了《中华民国宪法草案初稿》。虽然这个草案所受的非议颇多，但它还是在一定程度上贯彻了孙中山的权能区分理想。1936年国民党政府公布的“五五宪草”，取材于1933年宪法草案初稿的地方比较多。之后，在抗日战争胜利之后，在“五五宪草”的基础上，又通过了1946年宪法。

南京国民政府的五院制度，就是胡汉民、王宠惠等根据五权宪法思想设置的。谢瀛洲认为五院制国民政府的建立是“宪法史上的新纪元”。它“发扬五权宪法之蕴奥，树立宪政时代之楷模。……虽立法、司法、行政各院之组织，尚可因循旧制，只须于机构上略加变通。而考试监察院之设立，在历史上均为创作。故五院组织法中，尤以考试监察两院为难于配置与构造。然斯二者同为五院宪法之精华所凝聚也。”