二、制度治党是全面从严治党的关键

制度治党首先在“治”。改革开放以来，党建的重要教训之一就是，在党内制约权力的法规制度建设严重滞后的背景下，即使党内思想教育活动不断，制约党内权力腐败的成效依然不大。主要表现在：一是党内法规制度建设的理论研究明显不足，党纪国法不分，管党是以“国法”的相关法律为依据，“党规”与“国法”不分，两者混用，党规、党纪套用“法言法语”，错把国家法律当成党内的纪律底线。二是对党的制度建设缺乏正确认识，以上为法、以言代法、以权压法，存在个人凌驾于法规制度之上的思维方式和行为习惯。三是党的制度不够健全，存在制度缺失问题和制度盲区。四是党的制度执行和监督不力，制度的权威性和严肃性维护不够，存在制度虚设问题，制度变成“橡皮筋”和“稻草人”。党的十八大以来，随着党内法规制度建设的不断深入，制约权力的笼子日益完善，补齐党建方面的法规制度短板取得了前所未有的巨大成果，党的执政能力和领导水平显著提高。

制度治党关系到从严治党的全局。制度治党实质上就是构建科学合理的制度体系，建立强有力的贯彻执行体系，以此保障政党的奋斗目标的实现。一般而言，制度治党是指用包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等在内的党内法规制度对全体党员干部及其各级党组织进行管理和治理，使其行为规范有序。制度治党具有两层含义：一是制度的建设层面，这是制度治党的基本前提。推进制度治党必须遵循党的指导思想，将其作为制度建设的灵魂和价值指向，要结合新形势管党治党的重点任务和实践中的新举措，把制度“落细、落小、落实”，提升制度的针对性、现实性和可操作性，使制定的制度精准、务实、管用；同时，还要注意制度之间的配套衔接，规避制度间相互冲突、彼此矛盾，增强制度体系的整体功效。二是制度的贯彻执行层面，这是制度治党的关键所在。要坚持党的各项制度的刚性原则，完善制度的执行体系，增强制度的执行力和监督检查，把制度的实施落到实处，管党、治党才能管到位，避免管党、治党失之于“宽、松、软”。

制度治党是党长期以来加强自身建设的基本经验。早在民主革命时期，党就不断加强制度建设。1921 年，党的一大提出把民主集中制作为党的根本组织原则；1922 年，党的二大制定了《中国共产党章程》；1938 年，党的六届六中全会制定了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》等党内生活一系列法规；1945 年，党的七大把“四大纪律”作为民主集中制的基本条件写进党章；1948 年，中共中央发布《关于健全党委制》确保党的集中统一领导。中华人民共和国成立以后，毛泽东认识到制度建设的重要性，他提出：“解决制度问题比解决思想问题更重要，更带有根本性质”“光从思想上解决问题不行，还要研究解决制度问题”。党的八大修改了《党章》，强调要坚持民主集中制和集体领导制度，加强党和群众的联系。党的十一届三中全会以后，党总结了长期建设的实践经验和教训，充分认识到科学有效的制度体系是增强党的执政能力和巩固党的执政地位的重要保障。邓小平强调：“党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”1980 年 8 月，邓小平在中共中央政治局扩大会议上发表了著名的《党和国家领导制度的改革》重要讲话，他指出：“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”。1982 年，党的十二大提出了必须大力改革领导机构和干部制度等问题。1987 年，党的十三大首次把党的制度建设与党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设相提并论。党的十三届四中全会以后，以江泽民为核心的第三代中央领导集体，结合面临的新挑战和新要求，深化对于马克思主义执政党自身建设的规律认识。1997 年，《中国共产党纪律处分条例（试行）》的颁布，确立了处分违纪党员的统一标准。2000 年，中央颁发《深化干部人事制度改革纲要》，使干部人事制度改革进入新阶段。2002 年，中央修订《党政领导干部选拔任用工作条例》，标志着领导干部选拔工作逐步制度化、程序化。以胡锦涛为核心的第四代中央领导集体，不断提升党的制度建设科学化水平，用制度来保障党的先进性的实现。2004 年，中央修订印发了《中国共产党党员权利保障条例》。2005 年，中共中央修订印发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施刚要》。2007 年，中共中央纪委常委会讨论通过了《关于纪委协助党委组织协助反腐败工作的规定（试行）》。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央充分认识到，全面从严治党必须要有坚强的制度做保证，将强化制度治党作为党建创新的重要着力点，坚持依规治党，立柱架梁、全面发力、多点突破，以党章为根本遵循，前后出台了一系列具有里程碑意义的法规制度，共修订、颁布了 90 余部党内法规，制度的笼子越扎越牢，管党、治党的制度化建设更为完善，全面从严治党取得重大成效。出台的“八项规定”以及《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》等，为全面规范党内政治生活提供了强有力的制度支撑。表 1 是中国共产党 1980—2017 年的党内法规制度。