三、公务员管理制度的改革

“尚贤者，政之本也。”党的干部是党的事业的骨干。实现伟大复兴，需要一流干部。在2013年6月全国组织工作会议上，习近平总书记指出：“实现党的十八大确定的各项目标任务，进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，关键在党，关键在人。关键在党，就要确保党在发展中国特色社会主义历史进程中始终成为坚强领导核心。关键在人，就要建设一支宏大的高素质干部队伍。”

习近平总书记在全国组织工作会议上还强调，我们党历来高度重视选贤任能，始终把选人用人作为关系党和人民事业的关键性、根本性问题来抓。好干部要做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。党的干部必须坚定共产主义远大理想、真诚信仰马克思主义、矢志不渝为中国特色社会主义而奋斗，全心全意为人民服务，求真务实、真抓实干，坚持原则、认真负责，敬畏权力、慎用权力，保持拒腐蚀、永不沾的政治本色，创造出经得起实践、人民、历史检验的实绩。

（一）深圳公务员管理制度改革概况

自2006年以来，在国家部委和省厅的支持指导下，深圳市认真探索公务员分类管理、聘任制和机关事业单位养老保险改革，尝试对公务员管理的各个环节进行系统性改造。目前，全市行政执法类公务员接近24000人，约占全市行政机关公务员总数60%。

我国公务员长期实行“大一统”管理模式，没有职位分类，管理粗放，对职位的专业要求和人员的培养、使用均无法实现精细化管理，导致行政效率和服务质量不尽如人意。同时，在单一的行政职务序列中，公务员的薪酬福利待遇只能与行政级别挂钩，职业发展导向极为单一，大量公务员都去争挤“官道”，基层公务员队伍难以留住人才；各类单位为增加领导职数而谋求机构升格或以各种理由分拆、增设机构的博弈行为已成为常态。此外，机关事业单位退休与社会养老完全不接轨的制度，强化了公务员“能上不能下、能进不能出”的诟病，严重阻滞了人员的社会交流，这些都给公务员管理带来不少难以破解的制度性困局。

作为全国最早建立公务员管理制度的地方政府，深圳对这些问题的研究思考比较活跃，也一直在积极寻求有效的解决路径。市委市政府于2006年启动公安系统专业化改革，将公安系统公务员划分为警官、警员、警务技术三大职组并实施差异化管理，对提升警察专业素质、规范警队日常管理、稳定警察队伍起到了积极作用。2006年《中华人民共和国公务员法》颁布实施，提出了职位分类和职位聘任的全新管理理念。经国家公务员局批准，深圳在总结以往经验的基础上开展了一系列相互关联的深层次改革，对公务员管理制度和机制进行整体性、系统性的改造。一是全面开展以职位分类为基础，以精细化管理为导向的公务员分类管理改革，打破“大一统”模式，探索建立一套符合不同类别公务员职位特点的分类管理制度体系；二是对新进人员实施以合同管理为核心的聘任制改革，打破公务员身份的“铁饭碗”，探索符合现代公共行政治理需要，更为灵活有效的机关用人新机制；三是对新进人员实施养老保险制度改革，破除养老“双轨制”，建立既符合公务员管理需要，又与社会接轨的养老保险制度。

以2010年出台的《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》为标志，全市行政机关全面启动分类管理改革，对公务员队伍实施职位分类和精细化管理，主要内容有：

一是实施全新职位分类。根据《中华人民共和国公务员法》规定，按照职位性质、特点和管理需要，从现行的综合管理类公务员职位类别中逐步划分出行政执法类和专业技术类职位，形成综合管理、行政执法、专业技术三类职位。为便于操作和管理，将改革试点单位和部门的所有非领导职位统一划入行政执法或专业技术类。

二是建立独立职务序列。在综合管理类职务序列之外，建立与行政级别脱钩的行政执法和专业技术职务序列，均属非领导职务。行政执法类包括警员和执法员两个职务序列，其中，在公安和监狱戒毒机关设置警员职务序列，其他试点单位则统一设置执法员职务序列。专业技术类的职务序列根据职位的专业特点分别确定。各职务序列均只在较高职级实行职数管理，其他职级主要依据个人年功积累和工作业绩晋升职务，并与年度考核结果挂钩；职级设置不受机构规格限制，同一职类的公务员无论在哪一层级的部门工作，都有均等发展机会；专业技术类职务序列各职级任职条件需与专业技术能力挂钩。

三是试行薪级工资制度。按照“职务与职级并行”的思路，建立行政执法类、专业技术类公务员薪级工资制度，保障两类人员职业发展通道的独立性。基本做法是根据与现行公务员工资水平的一定比照关系，简化工资构成，将工资总额整合为薪级工资，对应两类人员的每个职级设置若干个薪级，年度考核称职以上等次的可在其职级对应的薪级范围内晋升一个薪级，住房、保健等福利待遇也与薪级挂钩，既提高了工资透明度，又创新了工资增长机制，解决了长期困扰基层公务员的“级别不提、工资不涨”的问题，同时淡化了福利待遇制度的“官本位”色彩。

四是分类实施精细管理。根据各类别职位特点，逐步开展分类招考、分类培训、分类考核，不断提升管理针对性和精细化程度。在分类招考上，职位资格条件、笔试科目、面试方式和面试题目均依据不同类别来确定，在坚持招考公平性的前提下大大提高考试的科学性。在分类培训上，根据各职类对公务员能力素质的要求，明确各自培训内容的侧重点，提高针对性、实效性。在分类考核上，明确了“跟谁比”“比什么”，强化考核结果在行政执法类职务晋升中的作用，形成倒逼机制，促使各单位重视考核、科学考核。

聘任制改革的核心内容是实行合同管理，自2010年1月1日起，深圳规定新进入深圳行政机关的公务员实行聘任制。在聘期方面，统一规定首次聘任一般为3年，续聘的聘期一般为5年，连续聘满10年的可以签订无固定期限合同。在聘用管理方面，一方面明确了用人单位应当解聘和可以解聘公务员的情形，增强了聘任制公务员的职业危机感，提高了单位的人事管理自主权，丰富了公务员管理手段；另一方面规定了对聘期内年度考核和聘期考核都称职以上的公务员，用人单位应予续聘，增强了对勤勉尽职公务员职业稳定性的保障，同时还完善了仲裁、诉讼等权利救济机制，强化对合同双方合法权益的保障。在实施合同管理的同时，聘任制公务员与委任制公务员完全是同身份同待遇，都使用行政编制、财政负担工资福利，都严格按照公开招考、调任等规定途径进入，都按职位分为综合管理、行政执法和专业技术三大职类并实行职位管理，在岗位职责、招考程序、工资福利、职务晋升、考核奖惩、发展空间等具体的管理制度上没有差别。

聘任制的另一特点，是探索机关与社会养老“双轨制”问题的解决路径。深圳从2007年开始，对聘任制公务员探索实行“社会养老保险+职业年金”的新型养老保险制度。即聘任制公务员直接参加社会养老保险，同时政府每月为其缴交具有补充养老性质的职业年金。聘任制公务员退休时，除按规定享受社会基本养老保险待遇外，还可一次性或分次领取职业年金。聘任制公务员中途离开机关到企事业单位工作的，其社会基本养老保险和职业年金均可随之转移。职业年金还兼具奖惩激励和廉政保障功能，工作期间表现优秀、受到奖励的人可以获得额外的职业年金奖励，而受到处分或刑事处罚的人则将予以减缴甚至全额收回职业年金。

（二）改革成效

1. 公务员管理制度改革，变“千军万马挤独木桥”为“条条大路通罗马”，实现了各类人员分途发展

公务员的职业发展空间从原来的综合管理类一条通道变为综合管理、行政执法、专业技术三条独立通道，公务员职业规划由“独木桥”变为“多车道”，各类人员分途发展，尤其缓解了基层机关压职压级问题。例如公安系统实施分类改革前，由于只有行政职务一条通道，主任科员以下层级的人员占所有非领导职务人员的比例超过96%，其中科员和办事员占了60%，而副调研员以上职务的不足4%，且基本上都集中在市局或分局机关。改革后，公安警员序列实施主要凭年功和业绩“小步快走”的职业发展通道，90%以上公务员的薪酬待遇都有望在退休前达到相当于副调研员的水平，大大拓展了发展空间，稳定了基层队伍。

2. 公务员管理制度改革，变“粗放式管理”为“精细化管理”，提高了公务员管理科学化水平

在职位分类的基础上，通过对不同类别公务员实行差异化招考、考核、培训政策，改变了“招考一张卷”“考核一把尺”“培训一堂课”“升迁一张梯”的大一统模式，提高了选人用人的针对性、实效性，加强了公务员队伍的专业化建设。

3. 公务员管理制度改革，变“谋官”为“做事”，提高了政府工作效率和质量

改革从制度上使不做“官”的公务员也有可预见的职业发展前景，打破了通过增加领导职数、提高机构规格来解决公务员晋升出路的路径依赖，促进单位“以事为本”科学设置机构和优化内部层级管理。改革过程中，许多单位主动削减领导职数或撤并机构，如市市场监管局主动申请取消了其分局所有副科级领导职数（100余个）。同时，分类管理明确划分指挥和执行体系，行政执法和专业技术职务各职级间没有上下级隶属关系，都不是“官”，没有指挥权，都要服从所在单位行政领导的指挥，从事具体工作，官、兵角色更明确、职权更清晰，减少了执行层级，释放了一线执行力量，提高了行政效能。

4. 公务员管理制度改革，变“铁饭碗”为“瓷饭碗”，提高了公务员队伍的生机与活力

合同管理在适度增加公务员职业危机感的同时也激发了其工作动力，提高了管理效能。聘任制体现了对个人就业选择权的尊重，与委任制公务员同工同酬并有均等的晋升机会，保障了聘任制公务员职业发展空间，有利于吸引和激励公务员长期、勤勉地为政府服务。“社会基本养老保险+职业年金”的养老保障制度对公务员相关权益的保障比较充分，降低了公务员“二次择业”成本，有利于促进人才在机关和企业、事业单位间流动。

5. 公务员管理制度改革，变“向上看”为“向下走”，稳定、充实和加强了基层公务员队伍

改革为基层公务员提供了与市直机关公务员大致相当的发展机会，使其出路不再限于“挤机关”和“争官做”，只要尽职尽责做好本职工作，在基层也有良好的职业发展，为基层真正吸引和留住人才提供了有力的制度保障。例如市公安机关实施改革后，基层和一线民警在全局警力中所占比例提高到93%，实现了“人往基层走，领导从基层出”的良好格局。