二、大部门制改革

改革开放以来，国务院机构于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年集中进行了七次改革 ，每一次都提出了改革的指导思想和原则。2013年，国务院机构改革的主要思路是“以职能转变为核心，重点围绕转变职能和理顺关系，稳步推进大部门制改革”。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。积极稳妥实施大部门制。优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。

大部门制改革，即为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

大部门制度有利于减少职能交叉，完善行政运行机制。我国目前政府组织机构设置存在的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节。职能交叉还损害了国家整体利益的实现，严重影响了经济社会统筹发展。实行大部门制，能适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府，有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务。有利于落实问责制，建设责任政府。部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实问责制和建设责任政府。大部门制强调的是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节。大部门制将是未来行政管理体制改革的重点和亮点，应当将大部门制改革放到整个行政管理体制改革的全局来定位和设计，综合考虑政府改革的系统配套问题，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来，全方位推进我国政府组织变革。因此，要从整体推进行政管理体制改革，实现政府治理创新和现代化的高度，充分认识推进大部门制改革的重大意义，将其作为加快行政管理改革的关键环节，按照深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。

但这并不意味着要一味推行大部门制，要具体问题具体分析。习近平总书记在党的十八届二中全会第二次全体会议上强调：“大部门制要稳步推进，但也不是所有职能部门都要大，有些部门是专项职能部门，有些部门是综合部门。综合部门需要的可以搞大部门制，但不是所有综合部门都要搞大部门制，不是所有相关职能都要往一个筐里装，关键要看怎样摆布符合实际、科学合理、更有效率。”

（一）深圳大部门制改革历程

2009年以来，深圳市大部门制改革主要历经了2009年的“全面铺开”以及2009年后的“深化完善”两个阶段。

第一阶段：2009年9月8日，深圳机构改革方案出台，标志着深圳大部门制改革启动。深圳的政府部门从此前的46个减少至31个，精简幅度达三分之一，机构个数在15个副省级城市中最少。同时，还减少内设、下设及派出机构151个，其中副局级减少5个、处级减少90个、科级减少56个；相应减少领导职数394名，其中局级减少56名、处级减少139名、科级减少199名；此外，减少事业单位60个。深圳机构改革在一定程度上解决了政府内部职能和机构重叠的问题，把原来部门、处室之间的外部协调变成其内部的职责分工，促进了部门职能的有机融合，优化了内部工作流程，完善了符合大城市管理特点和现代公共管理要求的政府架构。

同时，通过委、局、办的划分，部分实现了决策权、执行权与监督权的适度分离，加强了决策的统筹性，提高决策执行的高效性，加强决策与执行之间的制约与协调。

第二阶段：在2009年大部门体制改革后，深圳根据经济社会发展的实际需要，一方面不断改革完善大部门制，优化调整政府组织机构，完善职能配置；另一方面，以“放管服”改革为主要抓手，不断加大简政放权力度，进一步理顺政府与市场、社会的关系，推动政府职能转变。

（二）深圳大部门制改革亮点

深圳大部门制改革经过不断完善，行政管理体制呈现如下亮点：

1. 突出政府职能转变，充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用

深圳2009年的大部门制改革重点对市场监管、产业发展等方面的管理体制进行了大胆突破和创新，果断“退”出政府越位的领域，放手让市场机制和社会组织发挥作用。

职能改革始终是机构改革的先导，深圳大部门制改革最关键的是突出政府职能的转变。转型意味着政府职能的精简优化，这就要求大力推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介分开，向市场和社会放权，努力做到凡是公民、法人和其他组织能够自主解决、市场机制能够自行调节、行业组织能够自律管理的事项，政府主动放权放手。深圳市机构编制委员会办公室统计，2009年大部门制改革全面铺开期间，共取消、调整、转移284项职责和行政审批事项，其中“净”减少的行政审批事项194项，精简幅度接近三分之一；取消、调整和转移部门承担的评比表彰、统计考核、宣传培训、办展办会等事务性职责87项（其中69项转移给社会组织，有利于社会组织发展壮大）。

党的十八大以来，深圳更是以“放管服”为抓手，进一步简政放权，推进政府职能“瘦身”。深圳积极精简行政职权事项，按照能简尽简原则，先后进行4次大的清理，共调整市级部门行政职权事项1080项，市级行政许可事项从2012年的391项减至2017年9月的216项，减幅接近45%，与全国其他大城市相比较为精简。率先探索并不断深化商事登记制度改革。据统计，2013年至2017年8月，深圳商事登记前置审批事项从69项减至10项，后置审批事项也从117项减至114项；不断推进“多证合一”改革，2014年推行“四证合一”，2016年实现“六证合一”；大力推行工商登记电子化，办理时限由窗口办理的20天减至网上全流程办理的1至2天。

2. 统筹“大产业”，在加强产业管理方面取得了突破

改革前，深圳涉及产业管理的部门较多，资源分散，多头管理，聚合度不高。为促进产业升级，以流通引导生产、以信息化带动工业化，减少企业办事环节，提升服务的效率与质量，深圳整合了贸易工业局、科技和信息局、高新技术产业园区领导小组办公室、保税区管理局、信息化领导小组办公室5个部门，组建了科技工贸和信息化委员会，对产业实施统一管理，并重在管规划、管政策、管标准，指导行业发展。

此后，深圳根据自身的产业发展特点，为更好地推动科技创新，与时俱进调整完善机构设置，针对推进自主创新主体不够突出、科技创新引领作用发挥不够充分等问题，于2011年又单设科技创新部门，进一步高举科技创新大旗，提升自主创新能力。同时，撤销农业和渔业局，将农业、渔业管理职能划入经贸信息部门，在全国率先实现了第一、第二、第三产业的统一管理，全面加强产业间的统筹协调发展。

3. 在谋求城市整体协调发展上取得了新的突破

改革前，深圳存在部门间分工不合理，职责交叉重叠，建设和管理缺乏整体性、协调性等问题，如城市总体规划和土地利用规划之间缺乏有机衔接，交通运输管理、园林绿化管理按传统的城乡分治模式实行特区内外分治等。大部门制改革后，新组建了规划和国土资源管理委员会，统一负责城市的总体规划与土地利用规划的编制，综合协调与平衡各职能部门编制的专业规划，强化政府对城市空间资源的有效掌控，推动重大项目落地实施和产业空间集约使用，实现与发展和改革委员会负责的国民经济和社会发展规划有机衔接等。组建了交通运输管理委员会，统筹负责特区交通规划（设计）、建设、管养、执法以及运输管理（原特区外的交通、公路也由原来的分级管理调整为市垂直管理），适应城市化发展的需要，提升城市化的内涵，加快实现特区一体化发展。

此外，按照城市化的总体要求，推进深圳园林城市、花园城市建设，实现林业和园林的统一管理，林业管理职能由农林渔业局划入城市管理局，由城市管理统管市容市貌、环境卫生和园林绿化工作。

4. 推行“大市场”，在加强市场监管方面进行了新探索

通过不断改革创新，探索组建了运行高效、监督有力的“大市场监管”体制，打造了市场监管领域大部门制改革的深圳样板。

改革前，深圳市市场监管部门按生产、流通、消费等环节进行分工，这与市场要素的流动性特点不符，导致市场监管职责不清，执法资源分散，影响了市场监管的整体性和统一性，降低了市场监管效能。如在食品安全监管方面，采取“分段监管为主、品种监管为辅”的方式，农业、质监、工商、卫生、药监等多个部门对食品链的不同环节或不同品种进行监管；在知识产权管理方面，商标和专利、版权管理职能分离，管理分散，分别由市工商局、市知识产权局承担，执法力量也不均衡。2009年“大部门制”改革中，组建了市市场监督管理局，统一承担原工商局、质量技术监督局、知识产权局的职责，以及卫生局餐饮环节的食品安全监管职责，切实加强对生产、流通领域的统一监管，强化食品安全执法监督，有力保护知识产权。调整后，食品安全监管由改革前卫生、农业、质监、工商、食品药品5个部门负责，减为卫生、农业、市场监管3个部门负责。

2014年，为更加突出市民关注的食品药品监管问题，对机构设置再次进行调整完善，深圳市市场和质量监督管理委员会应运而生，监管职能涵盖工商、质监、知识产权、食品药品监管等4大块20多个类别，最终形成了“大市场、大部门、大监管、大服务”格局，使深圳实现了食品药品从分段监管到全程监管，从分品种监管到综合监管，从外部协调到内部协调等质的转变，提高了管理效率。

5. 在加强社会管理和公共服务方面形成了新亮点

深圳将改善民生、加强社会管理和公共服务作为改革的一项重要任务。改革组建了人力资源和社会保障局，加强人力资源的统一管理，统筹就业和社会保障政策；组建了市住房和建设局，统筹负责住房保障建设和建筑市场管理；新组建文体旅游局，整合了文化、体育、旅游资源，促进文化、体育、旅游业的协调发展，发挥综合优势，有力提升城市文化内涵，增强文化软实力；组建应急管理办公室，探索构建大应急管理体系，统筹协调和指挥全市应急工作，提高政府处理突发应急事件的能力。