一、高校纪检监察廉政风险防控的必要性及理论溯源

廉政风险是指党员干部在执行公务和日常生活中发生腐败行为的可能性。廉政风险防范是把现代管理科学中的风险管理理论和质量管理方法应用于对因教育、制度、监督不到位和党员干部不能廉洁自律而产生的风险，以有效防范或及时化解为核心内容，通过采取前期预防、中期监控、后期处理等措施，对预防腐败工作实施科学管理的过程。

廉政风险防控是党风廉政建设工作的创新举措，具有比较强的可操作性，能够实现关口前移，把有效防范和化解廉政风险的责任落实到每个单位、每个岗位和每个人，为建立预防腐败的长效工作机制奠定基础，有利于掌握反腐倡廉建设主动权、增强预见性，真正把全面从严治党、党风廉政建设永远在路上落到实处，真正做到用制度管权、管人、管事。

（一）高校纪检监察廉政风险防控建设是党的建设和发展的组成部分

高校纪检监察机构作为党内自我管理的系统，是伴随着我党的不断壮大和发展、党建工作的正常化、规范化，以及我国高等教育事业的发展逐步建立和完善的。

从党的发展历史来看，自我完善、自我发展、自我净化是我党一贯重视的党内基本建设，也是党内管理的目标和手段。党的一大虽然没有形成正式的党章，但是在一大形成的党纲中，已有了关于党内纪律的明确规定。党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》，起到了临时党章的作用，规定了有关党员身份认定的组织纪律，特别是保密纪律和财务纪律，有效地防止了党务秘密的泄露和经费收支问题所发生的风险，使党组织有了生存、活动的保障。一大党纲条文虽然比较简单，却为党的管理、监督、巩固和发展发挥了作用，为党内自我控制和管理奠定了良好的基础。1922年在上海召开的党的第二次全国代表大会，通过了党的历史上的第一部党章，使党运行的内部机制、规制形成系统，党内的管理也更加完善。党的二大通过的《中国共产党章程》，明确规定了一系列政治纪律、经济纪律、组织纪律、人事纪律、保密纪律等，为党的早期发展提供了有力的纪律保证。特别强调了政治纪律，加强了对多重党籍、兼任政务官行为的约束监管。规定：组—地方支部—地方执行委员会—区执行委员会—中央执行委员会的党组织构架。明确了上级与下级及同级之间的关系、职权，突出了集体决策。在政治纪律方面，党章规定“凡党员若不经中央执行委员会之特许，不得为任何资本阶级的国家之政务官”。还规定：无故连续四个星期不为党服务，三个月不缴纳党费的，言论和行动有违背党的章程和各执行决议案的，无故两次不参加大会的，泄露党的机密等的党员都必须清除出党的队伍，并且确定了违纪处分的等级。这些规定，实现了党内管理和党务风险控制的具体化。同时，二大党章对党员的条件和入党程序也作了规定，这些规定成为党员的思想和行为准则，对保证党的纯洁、降低党员个体错误对组织造成的风险起到了有效的防范作用。随着党的发展壮大，党内出现了官僚作风、经济腐败的现象，因此，在1927年中国共产党召开的第五次全国代表大会上，党章第一次规定设立中央和省的监察委员会，并用一个专章加以规范。“为巩固党的一致及权威起见，在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会。”监委与中央和省的委员会之间是相互制约关系：“中央及省监察委员，不得以中央委员及省委员兼任。”“中央及省委员会，不得取消中央及省监察委员会之决议；但中央及省监察委员会之决议，必须得中央及省委员会之同意，方能生效与执行。” 大会选举产生了第一届中央监察委员会，对监察委的工作职责和行为、程序作出了规范。针对当时党内不正之风和贪污现象进行肃清，以实现党组织的纯洁，防止蜕化变质。中央及省监察委员会的成立及对监察委的工作职责和行为、程序的规定，也成为纪检监察内部控制的雏形。五大以后，党的六大撤销了监察委员会，新设了审查委员会和特别委员会，审查委员会不具有审查党员违纪的职能，这个职能就由特别委员会承担，实际是区分了党内执纪和审查监督的职能。之后，中央根据实际情况，在组织部内设了党务委员会，委员经选举产生，不得兼任他职，它的主要职能除监督之外，还承担党员教育工作。

中华人民共和国成立以后，党更加认识到作为执政党在纪检监察工作内控上的重要性，于1949年通过了《中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》。1950年中央下发《中央纪律检查委员会工作细则的通知》，详细规定了中央纪律检查委员会的机构组成、办案程序、工作制度等各项制度。1955年，中央又颁发了《关于成立中央和各级地方监察委员会的决定》，把党内监督延伸到各级地方党组织。八大以后，中央出台了《党的监察工作人员守则》等一系列关于纪检监察工作的制度性文件，对纪检监察工作及人员的行为进行了规定，这些规定从财经纪律、案件审理、违纪处理、反对党员特殊化、对可能出现的腐败风险点进行了规范，特别是对工作及工作人员的工作规程等方面的规定，对纪检监察工作及纪检监察工作人员行为约束起到了很好的防控作用。

虽然纪检监察机构的设置几经波折，在八大、九大、十大期间曾一度被撤销，直至十一大，我党拨乱反正，及时恢复了纪检监察组织机构，在十二大对纪律检查体制机制作出了根本性的修改，建立了地方各级纪委受同级党委和上级纪委领导的“双重领导”体制，首次将纪检监察机关设置覆盖到基层，明确了党委和纪委的关系和职责，划分了纪委的主要任务和日常工作。其主要任务为三项，即维护党纪党规、协助党委整风、检查决议执行。日常工作为三项，即经常对党员进行守纪教育，作出维护党纪的决定；检查和处理党组织和党员违反党纪国法的“比较重要或复杂的案件”，“决定或取消对这些案件中的党员的处分”；“受理党员的控告和申诉”，并建立了派驻制度。十四大以后，纪检监察体制机制不断完善，纪检监察工作也不断强化，1996年中央纪委开始建立巡视巡查制度，十八大、十九大纪检监察的体制机制更加完善，在党组、党建中的地位也不断提高，所担负的任务也更加繁重，成为党的建设中重要的一部分。这表明，我党深刻认识到，作为执政党，必须时刻保持自身的纯洁性、先进性、代表性，强化自身的廉洁从政意识，才能领导全国人民，进行社会主义建设，实现中华民族伟大复兴。加强纪检监察工作，强化党员教育和腐败风险防控是党自我净化、自我管理，保证党的纯洁性和先进性的重要手段。

高校纪检监察机构的设置，是党的纪检监察体系完善、发展、向基层延伸的结果。高校纪检监察机构大部分是在20世纪80年代末90年代初设立的。“文革”结束后，全党、全国拨乱反正，把工作的中心转移到经济建设上来，为解放和发展生产力，打破计划经济的束缚，党中央提出了“改革开放”的基本国策。一方面，随着国门的打开，西方各种思潮涌入国内，冲击了人们固有的思想观念，使人们的观念发生了巨大的变化。人们的社会生活、生活方式也发生了深刻的变革；经济体制改革，破除了原有僵化的体制，社会秩序重新构建，但新的符合改革开放的社会主义核心价值观尚未确立，新旧的社会规制和市场经济秩序处于转换过程中，故而导致了经济领域腐败案的多发，作风问题凸显。另一方面，改革开放和社会经济建设的发展，诱发了对人才的需求，给高等教育事业的发展创造了良好的时机，高等教育进入了急速扩张的快车道。但同时受西方自由经济思想的影响，自由主义、个人主义流行起来，在思想意识形态、经济领域、学术领域和教学领域都有不同程度的渗透，社会经济领域的腐败现象、不良风气也不可避免地影响、渗透到高校中来，因此，在高校设置专门的纪检监察机构就成为必然。高校纪检监察部门的职能与地方纪检监察机关相同，主要是：①监督检查监察对象行政各部门及其工作人员、教师、教辅人员、工勤人员，贯彻执行国家法律、法规和政策的情况，以及遵守执行学校的决定决议和规章制度的情况，并依照国家法律、法规和政策保护监察对象依法行使职权。②受理违法失职行为的检举或控告、申诉，并根据相关法律法规进行立案调查和作出处理意见或建议。③定期或不定期地对有关单位及科、处级干部执行国家法律、法规、政策及学校规定的情况进行检和调查。④对教职工反映的关于自身权益和利益的热点问题，进行专项检查和调查。⑤对学校有关工作的考核、评议、评奖、评审工作进行监督。高校纪检监察机关的职能伴随着党和国家不同时期工作重点的变化以及高校教育事业的发展，也不断地赋予了新的内容，工作的方法、程序、要求也不断地更新和完善，工作规程也不断科学化，在高校的发展进程中起到了很好的保障作用。但是，随着高等教育事业的发展，高校纪检监察工作重要性增强，任务变得繁重，执纪、监督、问责逐步专业化，纪检监察人员的权力范围和权力执行力度也增大了，这就必然带来高校廉政风险的增加，防止和克服纪检监察组织和人员的腐败，也就尤为重要。

（二）高校纪检监察廉政风险防控建设是现代大学治理的重要内容

我国《高等教育法》规定，国家举办的高等学校实行高等学校基层党委会领导下的校长负责制。这个领导体制，突出的特点就是：党委是高校的领导核心；校长在党委领导下主持行政工作。在实际中主要体现在四个方面：其一，高校党委全面领导学校工作，其职责主要是，保证高校的社会主义办学方向；负责师生的思想政治工作和德育工作；负责学校机构的设置和干部人事考核选拔工作，决定学校的改革与发展等重大事项。其二，校长是高校的法定代表人，又是大学的最高行政领导，在党委领导下主持行政工作。其职责是：执行党委的决策，组织完成学校教学、科研、服务社会等各项工作。其三，在教学、科研学术领域和专业事务中，教授（教学、科研的领军人物）起主导作用。教授治学是秉承学术传统与学术标准，以培育人才、促进学术发展为基本原则的治理方式。其四，充分发挥师生员工在学科建设、专业建设、人才培养和学校管理等方面的智囊团作用，畅通学校建设与发展的建议与意见的表达渠道，使各项合法权益得到切实维护，这样才能充分调动其参与学校改革与发展的主观能动性。这样在高校就形成了“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的构架。在运行过程中，形成了四个权力系统，即政治权、行政权、治学权、监督权。这四种权力分别构成了党委的领导系统、行政的决策系统、教学科研的管理系统、纪检监察和全员参与的监督系统，各司其职，综合作用，保障学校按照党和国家的要求，沿着正确的方向顺利前进。因此，大学的内部管理具有明显的学术管理的特点，在大学的内部治理结构中，既需要强有力的党的领导，又需要活跃的治学氛围，还需要有科层严格的行政决策，也需要有充分的民主监督。

这种状况使高校的纪检监察工作具有了不同于地方政府部门的特点，一是纪检监察工作涉及学术领域的问题，即学术腐败。二是我国大学是科层制组织机构，其管理运行机制具很强行政化特征，学术权力往往与行政权力、监督权交织渗透，既相互冲突又相互依靠，使执纪权依附于行政权，行政权依附于学术权。在纪检监察工作过程中，区别学术管理和行政管理的难度增加，纪检监察内部廉政风险点把握的准确度增加，为避免因此而造成工作失误，纪检监察部门必须加强内部的廉政风险排查和把关。三是高校纪检监察部门的工作人员，往往也是专业人员，有的是具有教授、专家头衔的学者，对于学术自由的追求和长期从事学术研究所形成的思维定式，在潜移默化中影响着他们的工作作风和对各项党纪法规的理解、执行，因此加强高校纪检监察人员自身的廉政风险防控意识尤为重要。因此，不断健全和完善高校纪检监察廉政防控的内部机制，才能使纪检监察工作符合现代大学发展的需要。

（三）高校纪检监察廉政风险防控的理论溯源

纪检监察机构是政府行使监察职能的专门机关，监察机构符合政府部门内部控制理论的应用范畴。而纪委部门是党的纪律监察机关，与监察部门性质类似，权力运作的方式也有相似之处，高校纪检监察部门也是如此，高校内部控制通过部门内部控制方式构建起对执纪监督权力行使的监督和规范，这不仅有利于从根源上控制和规范权力的运行，还可以将权力的行使过程限定在制度的笼子之中，暴露在阳光之下。

1．法治思维下制度约束理念

高校纪检监察工作具有法律属性，采取法治的运作方式，在学校党委和上级纪委的领导下开展工作，具有纠偏、惩处、教育错误和保护合法权益的职能，其工作的重点是预防腐败的发生，查处腐败行为和腐败分子，参与学校的人财物管理的审批、决定程序、履行责任、工作纪律、制度执行和办事效能等重点领域重点部门的活动，如干部任用考核、人事调整变动、招生录取、财务管理、基建工程招标、图书和大宗物资采购等。一方面，高校纪检监察部门对权力的监督、腐败的查处及对师生的廉洁教育是法律和党章所赋予的权力和责任，另一方面，高校纪检监察部门本身的行为也要符合法律法规，体现法律法规的要求。现代大学制度的宗旨是法治前提下的高校自主发展，也即“依法治校”，在现行的高校治理体制下，高校纪检监察人员要更好地执行执纪、监督、问责的职能，必须以法治的理念化解纪检监察工作中存在的廉政风险。

我国《宪法》第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”高校纪检也要符合这一要求。《高等教育法》第十条规定“国家依法保障高等学校中的科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。在高等学校中从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动，应当遵守法律”。因此，高校的纪检监察工作及相关人员，其办事程序和行为必须是法治的践行，在工作、履职的过程中，严格执行各项规定，依法行事，对所存在的职位、职务、单位廉政风险进行制度的约束，查找风险所在，分析发生的原因，评判风险所带来的损失和危害，建立防控的制度体系和规制，对纪检监察单位与个人的权力和行为进行约束。

2．人本主义视角下角色冲突理论

马克思在《德意志意识形态》中指出：“他们的需要即他们的本性。”马克思认为：人从事一切活动最终动因是人的需要。就抽象的整体人来说，需要的满足是通过劳动来达成的，当社会的物质财富极大丰富，劳动就不再是人谋生的手段，而是人的第一需要。就个体人来说，人的需要的产生有赖于人的生理本能、社会状况以及人对这两者的认知。每个人都有欲望，而满足欲望的手段是多样的，在生产力不够充分发展的社会现阶段，物质还不充分，需要不能满足与缺乏监督的权力结合，就会引发非法的手段，就必然产生腐败。

人是社会构成的最重要的要素，个体是通过担任一定的社会角色来实现其在社会的存在的。然而，社会角色有着社会特定职位的权力、利益、行为的规范。社会期望的角色执行，表现在各种法律、规制和职责的限定中；但是作为执行社会角色的人，对角色的认识与社会的期望是有差别的；而且，在执行过程中还要受到各种社会、组织、家庭等外在因素的影响，会出现与自身认知角色内容不相同的现实差异，这是纪检监察廉政风险存在的个体内在因素。因此，在纪检监察人员履职过程中，角色风险也是客观存在的，作为组织必须要有充分的防范意识，以避免和尽可能减少因个人角色认识和角色执行偏差带来的行为失范，导致的廉政风险和损失，要时刻警示和提醒纪检监察人员。

3．民主监督视域下纪检监察行政自制理念

行政自制理论是一种针对传统行政法理论将对行政权控制局限于外部主体导致的控制力度不足的情况而提出的行政法理论，纪检监察的行政自制是纪检监察系统对自身违法或不当行为的自我控制，是纪检监察主体对监督权和执纪权的自我约束。我国《宪法》规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”民主监督作为“自下而上”的非权力性监督，主要是通过提出建议和批评协助党和国家机关改进工作，提高工作效率，克服官僚主义，它不具有法律的约束力和纪律的强制性。高校的内部治理的原则是“依法治校”，建立健全民主决策、民主管理与民主监督制度，重大事项公开听证、重大问题公开咨询、重大利益公开反馈，是民主监督的基本方法和途径。“权为民赋”，高校纪检监察部门在履职过程中具有独立的检查权、调查权、建议权、处分权，纪检监察的履职“特权”是法规和制度、职责所赋予的，也理应在民主的监督之下。但是，纪检监察履职的独立性、特殊性，使其行为对广大教职工来说有一定的“神秘感”。出于办案保密需求、当事人隐私保密等原因，外界对其权力的监督和约束，往往采取事后监督、追责的方式进行，很难有效保障外部主体对纪检监察系统部门工作过程和结果的全面认知、评判。而且，尽管从事纪检监察工作人员的政治和法治素质较高，荣誉感和自我约束力较强，他们中的大多数人有足够高的积极性去进行自我监督，也具备足够强的动机去维护纪检监察干部队伍的纯洁性，捍卫纪检监察干部的荣誉感和使命感，但是“信任不能代替监督”，由于其工作任务的特殊性质，对纪检监察工作人员进行外部的监督也缺乏切入点而难以实现。这就为民主监督纪检监察人员带来了一定的困难，增加了纪检监察廉政风险防控的外部制约难度，这样，纪检监察内部的自我监督、自我防控就尤为重要了。