二、高校纪检监察廉政风险及其成因

十一届三中全会以来，各级纪检机关由党代表大会产生，并由原来归同级党委一级领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，强化了纪检机关的相对独立性。十八大以来，随着全面从严治党的深入，纪检监察机构的地位越来越重要，为此中央不断强化了各级纪委和监察机关及职能，党的十九大更进一步加强了党内监督和公职人员的行为监督，成立了监察委员会体系，扩大了监察委员会的职权。高校纪检监察部门的地位也不例外，它对学校的发展发挥着越来越重要的作用。高校纪检监察部门作为纪检机关和监察机关的重要分支，是按照“条块分割、条专块统”的总体思路来设计的，从总体上看，它是一个横向封闭、纵向开放的双重领导体制。就广东而言，地方高校纪委受学校党委、广东省纪委、省纪委驻教育厅纪检组、高校属地市纪委、属地机关纪工委等领导。这种体制在实践上实现了同级党委对纪委的领导制度化，而上级纪委的领导则有些虚化，使得高校纪检监察机关的独立性有所欠缺。

（一）高校纪检监察部门设置及廉政风险防控措施

从对广东省高校纪检监察部门构架分析来看：大都采取纪委和监察处合署办公，由纪委副书记兼任监察处处长和纪委办公室主任，少数分别设立纪委办公室和监察处，由纪委副书记兼任监察处处长或纪委办公室主任。虽然各高校纪检监察部门的内设科室各有不同，但都承担纪检、监察工作职能，部分高校纪检监察部门还承担审计职能，与审计处合署办公。

纪检监察人员配置上，根据《中共广东省纪委、中共广东省委组织部、中共广东省委教育工委关于加强高校纪委建设的意见》（粤教工委〔2017〕1号）精神，各高校设纪委书记1人；设纪委副书记1～2人；设纪委委员7～11人；按学校教职工规模配备纪检监察工作人员5～11人不等。纪检监察部门是专职监督机构，承担党风廉政建设和反腐败两项基本职能，是全面从严治党、依规治校的重要力量，也是营造立德树人、风清气正的育人环境的重要保障。

高校纪检部门不仅存在与其他部门相同的思想道德、岗位职责、制度机制、外部环境等一般性廉政风险，而且面临着行使监督执纪问责权带来的特殊性风险。同时学校师生员工对纪检监察工作的关注也日趋强烈。加强内控防控体系的建设，严防“灯下黑”日趋必要。

目前，高校纪检监察部门加强内控和自我监督的主要做法有：

一是明确岗位职责。党章赋予纪律监察机关的职责有监督、执纪、问责；监察法赋予监察委员会的职责有监督、调查、处置。高校纪检监察部门根据党章和监察法赋予的职责，聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，紧紧围绕监督执纪问责，明确工作职责，合理设置科室、职位。按照确定的职责和程序工作，加强对重要岗位和关键环节监督，严格工作程序和业务流程，完善重大事项报告、回避、保密制度。对跑风漏气、瞒案抹案、以案谋私等违纪行为零容忍，从严惩处，坚决防止“灯下黑”。

二是进行风险点排查。主要是通过“找、防、控”三个环节，开展以个人为点、以程序为线、以制度为面环环相扣的廉政风险排查，查找风险点，分析风险等级，建立权责清晰、流程规范、风险明确的措施、制度，及时提示和预警纪检监察人员的行为，构建“分岗查险、分险设防、分权制衡、分级预警、分层追责”的预警防控模式，从源头上预防腐败的发生，健全拒腐防变教育机制、权力运行监控机制、纠风治乱长效机制、从严治腐惩戒机制四大机制。

三是加强制度建设。习近平总书记在中纪委十八届六次全会上指出：要完善监督制度，做好监督顶层体系设计，确保落到实处、见到实效。2017年1月8日中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议通过了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，明确了请示报告、线索处置、审查审理、涉案款物管理工作规程，目的是推动全面从严治党向纵深发展。纪检监察部门要以身作则，把监督执纪问责的权力关进制度笼子。纪检监察部门要把自我约束同接受党内监督、民主监督、群众监督和舆论监督结合起来，把制度的篱笆扎紧。通过制度管人、管权、管事，规范高校纪检监察机关及其工作人员办事规范化、程序化，防止以权谋私。

四是加强个人修养。高校纪检监察干部，担负着反腐倡廉的重要职责，必须时刻牢记自己的身份，时刻提醒自己，无论在工作中还是在日常生活中，都必须严格执行廉洁自律各项规定。通过集中学习和自学加强理论修养、党性修养、道德修养、法治修养等。严格遵守习近平总书记“明大德、守公德、严私德”的要求，通过加强个人修养，强化自我监督意识，杜绝特权思想和特权行为，做到淡泊名利，甘于奉献，守住清贫，耐住寂寞，抗住诱惑，管住小节。树立纪检监察工作队伍良好的形象，弘扬正气，形成权威。

五是加强自律教育。认真学习《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，通过纪检监察战线先进典型、纪检监察系统违纪违法典型案例等形式多样的正面教育和警示教育，形成震慑和触动，达到自重、自省、自警、自励的效果，最终达到自律。

六是严把用人关。由于纪检监察工作的特殊性，高校纪检监察部门较少通过招考录用新入职的人员进入纪检监察部门工作，更多采取从其他部门交流干部的形式充实纪检监察干部队伍。在选用纪检监察工作人员时，带着需求导向和问题导向，根据纪检监察部门的特点，选调干部，考察政治素质、党的品行、家教家风，按照“政治过硬”的要求，进行严格的资格审查，摸清本人经历、工作业绩、家庭情况、廉洁情况、缺点不足等，从源头上保证纪检监察干部的纯洁性。

七是信息公开。在不泄密的情况下，将纪检监察机关工作人员、工作流程和处理结果、监督方式等通过公告栏、网络、会议等形式进行公开，让师生员工拥有知情权，接受群众监督，倒逼纪检监察部门把工作做得更规范、更扎实。通过特邀监察员制度等，加强对纪检监察干部履职情况进行监督。

高校纪检监察机关现行的内控机制和做法，对高校纪检监察机关的良性运行起到了良好的作用，打造了一支忠诚、干净、担当的纪检监察队伍，对营造高校纪检监察部门风清气正的环境起到了积极的作用，但也存在一些的问题：

一是纪检监察干部监督制度不够完善，执行不够到位。高校纪检机关没有形成完备的内控和自我监督体系，现有的规定较为抽象、笼统，不够明确，缺乏可操作性。对工作程序的规范规定较多，但对易发问题的关键部位和环节制约较弱。内部监督的方式方法比较落后，自我监督制度执行不够到位，对“关键少数”在执纪监督问责的自由裁量空间监督较少，影响了内控效果。高校纪检监察系统内部，有的建立了内部控制机构，有的还没有建立内部监督机构。大部分高校只是把廉政风险点的排查作为日常事务的一项工作，没有把它提高到制度建设的高度，也没有作为一个体系来建设，这就不可避免地存在内部廉政风险防控弱化的问题以及权力行使过程中的“主观性”和“选择性”问题。一些高校已经成立了纪检监察内部监督机构的，却依旧缺少规范的程序和制度，导致执行情况也十分不平衡。

二是自我监督的意识不够。廉政风险防控管理是纪检监察干部防范“四个危险”的必然要求，但有些干部对风险防范管理存在认识上的误区，没有正确认识新形势下建立风险防控机制的重要性和必要性，有的认为对自己实施权力的制约，是一项务虚工作；有的则认为廉政风险应该是针对主要领导、关键科室、重要岗位的风险，对廉政风险防控的长效性、普遍性、动态性认识不足；还有的对职权清理不够到位，对廉政风险排查工作流程了解不透彻，对风险点查找不到位、不全面等。以上种种思想认识方面的不足，导致部分纪检监察干部廉政风险自我防控意识不强。有些纪检监察干部习惯于监督别人，忘记了自己也是被监督的对象，认为被监督削弱了威信，自我降低了监督工作的效果，对接受监督存在抵触情绪，甚至放松自我约束。

三是惩防体系不健全。惩治和预防腐败体系不够健全，导致廉政风险防控进程受阻。惩治和预防是惩防体系的两个有机组成部分，缺一不可，“制度权威不足也可能造成腐败”。缺少了惩治功能的制度，就像是“稻草人”“纸老虎”，不能体现制度的权威，反而会纵容腐败。纪检监察没有系统地研究自身工作的特点，形成针对性的内控体系和防腐反腐措施，只是在廉政风险防控推进的过程中，头痛医头、脚痛医脚式地对原有制度进行修补，没有做到统筹规划、整体推进。值得一提的是，在现有的体系中，教育、制度、监督、作风、惩治等方面的措施没有形成有效的合力，也导致风险防控无法实现标本兼治的功效。

四是自身监督力量不足。高校纪检监察部门本身人员不多，承担学校内部的党风廉政建设和反腐败的大部分工作。随着全面从严治党的不断深入，学校对纪检监察工作越发重视，越来越多的工作要求纪检监察部门参与，以致纪检监察部门疲于应付，无力加强自身建设和自我完善，存在信任代替监督的情况，导致内部的风险防控失之于宽、失之于软。

五是学习培训不够深入。高校纪检监察机关受双重领导，而上级纪委离得较远，沟通交流不够紧密，造成接受上级培训、指导的机会不多，以致对内控的意识不足，效果不够明显，认为查办同事案件有碍情面，影响队伍形象。

（二）高校纪检监察廉政风险点分析

全面查找权力运行过程中的风险点，是有效防控风险发生的前提。从广东省高校纪检监察部门的职能梳理来看，各高校内设的科室存在差异，但大都承担着执纪、监督、问责、惩处的职能。纪检监察部门不仅存在与其他部门相同的思想道德、岗位职责、制度机制、外部环境等一般性的廉政风险，而且面临着特殊岗位的特殊风险，主要是信访举报承办权、案件检查权、案件定性量纪权、纠风执法权、干部选拔任用审查权、资金资产使用监督权六大权力风险点。

1．信访举报承办权

存在私自扣压、处理和存放信访举报材料，信访调查中隐瞒事实，篡改证据，包庇陷害当事人，擅自作“待查、暂存、转办”处理及向当事人泄露信访内容等廉政风险点。

2．案件检查权

存在挟嫌报复、以案谋私或向涉案人员泄露案件信息，“跑风漏气”，“权钱交易”，故意夸大或缩小违纪事实，发现涉案线索隐瞒不报，篡改、隐匿、丢弃、销毁有关证据等廉政风险点。

3．案件定性量纪权

存在不按已经查明的违纪事实和党纪政纪规定审理案件，擅自运用“从轻、从重”或“减轻、加重”情节，不按要求执纪到位等廉政风险点。

4．纠风执法权

存在不按上级部署和地方实际确定纠风、执法和专项清理项目，故意为责任单位或责任人开脱责任等廉政风险点。

5．干部选拔任用审查权

存在对不按规定的任职条件审查干部的选拔和任用，对不按民主集中制原则调整，对不按规定的编制、职数选配干部的行为“听之任之”，不按规定的要求和程序回复干部任职征求意见函等廉政风险点。

6．资金资产使用监督权

对有关财务和资金使用法律法规不熟、对国家有关资金管理和采购程序等规定不懂，导致对存在的不按规定管理资金、账户，不按要求实施政府采购，擅自将固定资产或罚没资金、暂扣涉嫌资金资产用于经营投资或改变其所有权等行为不查、不管、不制止，更有甚者，明知不对却认为少说为佳或借机谋取私利等，引发腐败风险点。

由于纪检监察是专职的监督部门，其特殊的职能定位，使其廉政风险也具有了相应的特殊性：一是纪检监察部门内部各科室均存在影响纪检监察职能行使的廉政风险点。纪检监察部门内部各科室的设置均依托单位的整体职能而存在，是纪检监察职能的细化分解和具体承担者，与监督执纪密切相关。在行使重点领域和关键环节监督权力过程中，可能出现监督人员不认真履职或者与权力行使部门、人员串通，损害高校利益的情况。二是纪检监察部门廉政风险防控外部监督较弱。纪检监察部门承担了党内纪律检查和行政监察工作，既是监管方，也应是被监管对象，但实际中缺乏能对其进行监督的部门，容易出现“灯下黑”的情况。

高校纪检监察廉政风险点的排查，按照“梳理履职用权业务流程—明确岗位职责—找准廉政风险点（重点环节或岗位）和风险表现形式—单位审定”的思路，紧密结合纪检监察职能和业务工作实际，查找岗位、科室和单位廉政风险。排查岗位风险要求广大纪检监察干部职工参与，明确各自岗位职责，查找个人在履职用权方面存在的廉政风险点及风险表现；排查科室风险要求各科室对照职责定位，梳理科室业务流程，查找出科室存在的廉政风险点及风险表现；排查单位风险要求领导班子结合纪检监察职能和业务工作，重点梳理在“三重一大”事项等方面的工作流程，查找出权力运行流程中可能产生腐败行为的风险点及风险表现。对权力风险点的查找应采取自己找、领导点、群众评、组织审等多种方式，围绕岗位职责、业务流程、制度机制和外部环境等方面存在的可能引发廉政风险的问题，全员参与、全面排查，并按照高、中、低三个等级进行风险评定，让廉政风险一个不漏。

（三）风险点形成的原因分析

1．制度设计不科学

制度设计就像开“药方”，须坚持问题导向，找准病源，对症下药，才能够“药到病除”。目前，大多高校制定的规章制度，大部分是针对与其他党政机关具有共性特点的廉政风险以及外部环境因素进行设计，如思想道德、贯彻民主集中制、规范集体决策、执行“三重一大”、规范日常监督行为等。对纪检监察部门权力相对集中的业务工作，如因工作程序和个人自由裁量权空间过大，可能造成权力失控和行为失范的廉政风险，就并未能纳入制度防控的范围，存在廉政风险防控盲区；且对如果廉政风险防控不到位，将如何追究责任等没有相应的具体制度规定。在实际工作中，纪检监察干部由于个人自由裁量空间过大，是导致出现廉政风险的重要原因，而上述种种因素，在一定程度上使纪检监察干部疏于管理。

2．职能分工不合理

如果一个制度设计不合理、不严密或者使人有可乘之机，而且在不遵守制度的前提下，本身不会遭受任何损失，那就会激发人内心中潜在的种种利益动机，想方设法进行规避。大部分高校制定和修订的廉政风险防控制度，并未有效覆盖和针对纪检察业务流程风险、机制制度风险和外部环境风险，简单而言，缺乏对廉政风险的有效防控，也就产生了所谓“牛栏关猫”的现象，在这个情况下，存在恶意规避和随意变通的问题也就不足为奇。

针对排查出来的廉政风险点建章立制，形成既能管人、又能管事的制度，是防控廉政风险的着眼处和落脚点，是廉政风险防控机制建设的重中之重。理想的制度应该是因人而设、因事而异、量体裁衣的制度，目前纪检监察内部监督的制度，难以让人事先深入分析研究纪检监察干部的工作规律和行为特点，难以有效预防和应对纪检监察干部已经存在或可能易发、多发的问题，缺乏前瞻性和周密性，并不能达到制度设计之初所预想的预防为主的目的。

3．理论指导不到位

廉政风险防控理论知识欠缺。廉政风险防控管理是一项新的改革创新措施，中央纪委《关于加强廉政风险防控的指导意见》和省委《关于加强广东省廉政风险防控工作的意见》对开展廉政风险防控工作提出了“大纲”和“说明书”。如在实际工作中没有细化、具体化，而是在开展这项工作之前，只是发个通知，提出工作要求，没有系统、全面地组织干部吃透上级文件精神，学习廉政风险防控理论，了解其历史沿革，掌握其精髓，只是机械地照搬照抄和执行上级文件，效果也会大打折扣，而且可能导致部分纪检监察干部的意识没有跟上，影响了工作成效。

4．廉政风险把握不准确

按照风险管理理论，系统的廉政风险管理应是先明确风险，并在此基础上有针对性地制定防控措施，再建立完善机制，确保廉政风险防控措施得到有效落实。若在排查廉政风险过程中，外部力量没有充分调动起来，在制定防控措施上，对风险解决对策过于原则化，缺乏可操作性，则会造成廉政风险防控不能充分发挥出应有的效果。

5．考评纠偏不完善

廉政风险防控机制建设是一项系统性、长期性的工程，其中的考评纠偏环节类似于产品“质量检验”，是极其重要的一个环节，起到总结、修正、提升的作用。《广东省教育系统廉政风险防控工作实施方案》虽然对考核评估工作提出明确规定，但在实际操作中，难以对工作落实情况进行量化打分，最后只能和年度考核一并实施，效果不够理想。考核机制的缺失，使廉政风险防控工作失去了客观的评断标准，监督问责也就无据可依，进而无法对部门和个人产生有效约束，不可能修正完善原有制度和产生新的制度成果，必然导致廉政风险防控机制失效，甚至成为有些人钻制度空子的幌子，而这也有待动态的反馈纠正机制的建立健全。