第二节

以政府职能转变提升服务效能

中国各项改革制度的推进和实施一向是以政府为主导，而政府主导的改革核心是政府职能的转变和效率的提升，自贸区的改革也不例外。机构的精简和审批流程的简化，看似简单，实际上蕴含了改革的巨大魅力和艺术。

一、深化行政体制改革

（一）推进行政审批制度改革

自贸试验区三个片区建立了集中统一的行政审批机构。正式挂牌之后，承接了239项市级审批和服务事项，建立了综合受理单一窗口，审批效率大幅度提高。实行企业名称自主申报和简易注销登记制度，降低了企业设立和退出成本。在全国率先实施“一照一码”登记制度改革，将涉税事项纳入联合审批，将负面清单以外的外资企业备案与企业设立合并受理，实现了企业设立“一照一码一章一票一备案”一天办结，形成了具有天津特色的商事登记制度改革成果。在自贸试验区综合服务大厅，先后建立企业设立、综合受理、国际贸易和国地税联办四个单一窗口，首创国地税联合办税。

围绕以“一颗印章管审批”为重点的审批体制改革，在全市推动了“五个率先”的改革创新。一是率先构筑起“企业动嘴、政府跑腿”的综合服务体系，通过政府招投标引入高标准、市场化的企业设立、税务服务、知识产权专业服务机构，为各类企业免费提供包括设立代办、财税咨询、资质申请、专利申报、审计评估等在内多项专业化增值服务，进一步丰富提升“专家＋管家”服务模式的内涵。二是率先搭建起“双创通”企业服务平台，建立了线上为主、线下为辅的网上办事系统，使入区企业可以享受“足不出户，创业无忧”的体验。三是率先探索“网上预约＋网上审批”服务渠道，搭建类似于“医指通”的商事登记预约预审系统，提供商事登记以及单一行政许可服务事项的网上办理。每周通过网上预约预审系统办理的企业登记事项占窗口受理总量的60％以上，大大提高了审批效率。四是率先实现“一次报件，综合受理、一证办结”创新模式，将多个存在前后置关系和同步办理情况的事项中重复要件进行整合，使审批服务更加便捷。五是率先实行商事登记受理审批分离。商事登记窗口全部由联审人员进行业务受理和初审，市场监管部门的审批人员全部进入后台进行审核与批准。一方面拉近了办事人和窗口人员的距离，另一方面所有事项由联审人员一次性受理、统一办理，真正意义上实现了商事登记单一窗口。

（二）健全信用体系

根据归集到的企业信用信息情况，天津自贸区将企业分为良好、警示、失信和严重失信几个级别，政府各个部门在对企业进行监管时，充分考虑企业的信用状况，有针对性地制定措施。此外，施行“两随机、一表共用”的随机抽查联合监管。所谓“两随机、一表共用”，指要在信用良好的企业里随机抽取一定比例的检查对象，另外一个则是在参与政府检查的各部门当中，随机抽取执法人员，这样组成联合检查组，按照事先树立好的检查事项建立一个表，大家共享这个表。对企业进行联合检查，这样的好处是，把各个部门对企业进行的检查整合到一起，最大限度地减少对企业正常经营的影响。另外，建立了跨部门的、跨领域的信用惩戒机制，充分使用好归集起来的企业信用信息，政府各个部门在对企业进行褒奖、政策支持以及对企业进行资金扶助的时候，可以充分关注到企业的信用情况。达到“守信企业一路绿灯，失信企业处处受限”的效果。总之，紧紧抓住企业的信用，扩大公示面，扩大公示内容，扩大共享面，再加上“两随机、一表共用”的机制和政府对企业的信用惩戒机制，形成一个全面的监管合力。

（三）提高执法效能

加强事中事后监管建立健全法制保障体系。从顶层设计和系统集成角度，编制了制度创新风险防控措施清单，截至2016年年底，梳理出制度创新过程中48项风险事项、71个风险点，并提出了120条风险防控措施。相关部门积极推进信息互联共享，实施风险联动防控。聚焦金融等重点领域，建立了融资租赁风险防控大数据平台，开展风险实时预警识别。实施企业年度报告公示、经营异常名录和严重违法企业名单制度，强化对市场主体的信用约束。实施跨部门“双随机”联合检查，建立了联合惩戒机制。《中国（天津）自由贸易试验区条例》顺利实施，国家部委和天津市相关部门出台了一百五十多个支持文件。设立自贸试验区法庭和检察室，建立涉自贸试验区商事纠纷诉调对接机制，2016年自贸试验区法庭受理案件1481件，标的额约二十五亿元。

（四）构建反垄断审查机制

天津自贸区出台了《中国（天津）自由贸易试验区反垄断工作办法》，使自贸区能够及时预防和制止区内垄断行为，加强反垄断执法机构之间的协调配合，维护自贸试验区公平竞争的市场秩序，保护消费者权益和社会公共利益，促进了自贸试验区事中事后监管体系建设。天津市反垄断执法机构联合设立了自贸试验区反垄断工作协调办公室，负责指导和协调自贸试验区反垄断工作，建立包括滨海新区人民政府、自贸试验区管理委员会在内的信息沟通与会商制度和多部门协作工作机制。协调办公室的职责包括：对举报线索和咨询进行分析、甄别；依据市反垄断执法机构各自职责移交案件线索；协调市反垄断执法机构开展反垄断执法工作；协调相关部门开展经营者集中案件核查相关信息采集工作并提出意见；接收自贸试验区经营者达成垄断协议有关情况的主动报告材料；协调市反垄断执法机构监督自贸试验区经营者履行承诺、经营者集中审查决定情况；汇总有关反垄断执法信息并建立市反垄断执法机构信息共享机制；负责开展自贸试验区反垄断工作的宣传和培训；研究其他涉及自贸试验区反垄断工作的重大问题。自贸试验区管理委员会的三个派出机构设立办事窗口，协助协调办公室受理自贸试验区的反垄断举报、咨询。

（五）发挥专业化社会机构力量

自贸区新型的社会治理结构，需要政府、市场与社会之间的合理分工、密切合作。天津自贸区正在引进社会救助、行业协会、法律仲裁等社会机构，努力建立健全社会组织管理体制，优化社会组织管理机制。扫清自贸区社会组织建设的体制、法律与政策障碍，建立健全社会组织管理体制，在法律地位上，明确社会组织的性质、职能、职责。加强政府对社会组织的政策引导，将管理职责界定为社会公共事务，合理限制政府对社会组织管理的范围和内容，避免直接干涉社会组织的活动，从直接管理转变为间接管理。激励社会组织参与自贸区建设，改革社会组织监管机制，加强政府监管、行业自律与社会监督相结合，引导和规范社会组织行为。同时，加快社会组织管理体制改革步伐，促进自贸区内外社会组织管理的制度衔接。目前，天津市仲裁委成立自贸试验区国际仲裁中心和知识产权仲裁中心，截至2016年年底共受理案件46件，标的额10.3亿元。中国国际经济贸易仲裁委员会、中国海事仲裁委员会也在天津设立了自贸试验区仲裁中心。

随着社会专业化机构不断发展，天津自贸区不断加强社会组织内部管理的科学化、规范化和专业化，包括健全内部组织机构，完善人事管理、财务管理、项目管理、信息公开、监督评估等内部各项规章制度。

二、提高行政管理效能

（一）建立各部门权责清单制度

建立各部门权责清单制度，是自贸区进行制度试验的重要内容，自贸区总结行政审批职能和跨部门监管等制度改革的经验，梳理了自贸区内以及涉及全市各部门工作的权责，展开了工作部门权责清单动态管理改革。首先建立权责清单管理联席会议统筹协调、机构编制部门主管、相关部门分工协作的权责清单管理机制。权责清单管理联席会议由机构编制部门、法制部门、行政审批管理部门、发展改革部门、财政部门组成。机构编制部门是推行权责清单制度的主管部门，负责权责清单管理的综合协调、动态调整及向社会公布等工作。法制部门负责行政职权的合法性审核工作。行政审批管理部门负责行政许可类职权的审核、管理和统一组织实施工作。发展改革部门、财政部门按照职责分工承担有关行政职权的合理性、必要性审核工作。

截至2017年年底，各主要部门已经在天津政务网上公布了单位权责清单，市级部门和单位也在门户网站公布各自的权责清单。这是天津在深化行政管理体制改革、推进政府治理能力现代化、促进简政放权等方面推出的又一重要改革举措。公布的天津市政府工作部门权责清单中，涵盖行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类10种行政职权，具体内容包括实施主体、职责、职权名称、法定依据、管理权限、运行流程、责任事项、监督方式等。为做好权责清单制度工作，天津在“清权、减权、制权、晒权”四个环节前，增加“清规”环节。通过“清规”，对现行有效的187件市政府规章进行了全面清理，明确继续有效的规章122件，废止28件，修改28件，列入立法计划修改9件，确保了作为有关权力事项依据的市政府规章符合深化改革的要求和经济社会发展需要。天津将建立权责清单动态管理机制，根据法律法规规章立改废释、机构撤并、职能调整、简政放权的推进等情况，适时对权责清单进行调整更新。同时，将加强行政职权运行监督，督促各部门、各单位切实按照“法无授权不可为、法定职责必须为”的原则履职尽责。

（二）建立健全行政审批管理目录制度

根据天津自贸区行政审批制度改革大框架，自贸区在行政审批过程中建立管理目录制度改革，使审批事项有章可循。此经验复制到全市范围，促使天津市公开发布了《天津市行政许可事项目录（2015年版）》，包括《天津市市级行政许可事项目录》《天津市暂不列入行政许可事项目录》《天津市滨海新区行政许可事项目录》《天津市市区行政许可事项目录》和《天津市郊区县行政许可事项目录》。此项改革要求各级行政审批部门全部进驻同级行政许可服务中心实行“一审一核、现场审批”，落实每个行政许可事项办理的申请条件、受理要件、审批程序、办结时限等标准化服务内容，实行标准化审批服务，全面提升审批效率。各级行政审批部门坚持“法无授权不可为、法无禁止皆可为、法定责任必须为”的原则，对保留的行政许可事项要依法依规实施，提供优质高效服务，激发社会创新创业活力。对取消的行政许可事项要注重放管结合，加强事中事后监管，避免出现监管真空。同时充分发挥了行业协会等社会组织在行业监管、企业自律中的作用，形成政府监管与行业自律、社会监管的合力。