高度注重城市规划的制定和实施，是改革开放以来上海城市发展的一个突出特点。40年来，围绕着上海的城市发展战略，上海曾经组织过3次比较大的讨论，分别是1984年启动的“上海经济发展战略研究”、1994年前后进行的“迈向21世纪的上海”战略大讨论以及2014年前后进行的“面向未来30年的上海”发展战略研究，这3次大讨论为上海的发展提供了指导性意见，使上海的发展思路逐步清晰、逐步深化、逐步提高，对引领上海城市发展发挥了重大作用。

上海向何处去？

随着改革开放大幕的开启，上海多年积累的城市发展失衡问题开始集中显现出来。如何通过战略转移，让上海这座城市走出发展困境，进而带动全国发展，成为迫切需要解决的一个重大问题。

对于上海未来城市发展方向的讨论，实际上从改革开放之初就已经开始了。1978年，上海组织了由专家学者和实际工作部门共同参与的经济发展调研活动。这次调研的主题是上海工业的改造与振兴，调研的主要对象是手表、自行车、缝纫机等工业产品。这次大规模调研，充分揭示了上海工业当时面临的困难与问题。在当时上海的盈利大户上海手表厂，调查组发现，厂区内的过道、走廊及车间内都搭满了阁楼，全厂所搭阁楼近300间。上海社会科学院部门经济所原所长孙福庆后来回忆：“上海手表厂我们去调研，就是在弄堂和居民区挤在一起，在阁楼、走廊里面生产，厂房的条件实在是太差了。”参与调研的朱金海，后来担任过上海市政府发展研究中心副主任，他不无感慨地说：“上海的工人师傅是聪明的，没有设备升级的资金，就每年搞十几项小的技术革新，愣是坚守着上海工业产品质量的金字招牌。但在国际、国内双重竞争者的夹击下，上海工业失去优势的趋势难以折返。”

问题摸清楚了，解决之道却找不到，没政策、没优惠、没计划，上海还是原地踏步。当时的市委、市政府也非常着急，从1982年开始，从组织调研、情况摸底到问计专家，召开相关的研讨会、座谈会，关于上海经济发展问题的讨论逐渐热闹起来。事实上，在整个20世纪80年代，上海从理论界到政府部门，从大专院校到科研机构，乃至从中央领导部门到上海的每个企事业单位，都在谈论着上海的改革开放与发展思路。朱金海回忆，讨论“上海向何处去”的“双周座谈会”大都是在社科院小礼堂或锦江小礼堂召开，市里各个部门的领导也常常不约而至，时任上海市市长的汪道涵就经常参加“双周座谈会”，也会即兴交流发言。

第一个城市总体规划

这场发端于1982年的大讨论热热闹闹地延续了两年多时间，到了1984年，讨论达到了高潮：中央派人来了。

1984年9月，中央派来一支上海经济发展调研组——国务院改造振兴上海调研组，率队的是时任国务委员兼国家计划委员会主任、党组书记宋平和时任中国社会科学院院长马洪。在进行了为期半个月的集中调查研究后，调研组在上海举行了一个规模盛大的重要会议——“上海经济发展战略研讨会”，参加会议的不仅有许涤新、薛暮桥、于光远、吴敬琏等著名经济学家，还有来自其他省市的“外脑”，会议由汪道涵市长亲自主持，因为会议地点在衡山饭店，后来有人将这次会议称为“衡山会议”。这次会议思辨飞扬，很多对上海发展影响深远的观点和建议都源自于此。大家认为，80年代以来上海经济发展面临着严峻挑战，必须进行战略性大转移。有的学者提出，上海要大力发展第三产业，使上海重新成为全国最大的金融中心、贸易中心、交通中心、信息中心；也有的学者提出，上海经济发展应以“振兴上海、服务全国、面向世界”为指导思想，把上海建设成为一个多功能的、全国性乃至国际性的经济中心。

1984年12月26日，调研组联合上海市政府向国务院提交了《关于上海经济发展战略的汇报提纲》。1985年2月8日，国务院正式通知批转了这个提纲，上海城市发展的思路基本形成：到20世纪末，“上海应努力建设成为开放型的、多功能的、产业结构合理的、经济繁荣、文化昌盛、科技发达的社会主义现代化的中心城市”，把发挥对内和对外两个扇面的作用，引进和采用先进技术，改造传统工业，开拓新兴工业，发展第三产业，作为上海发展的战略选择。

回过头去审视，尽管这只是一个粗线条的提纲，但却是上海解放35年来制定的第一个城市发展战略规划，为上海这座城市转变功能、发展外向型经济奠定了良好的基础。在1985年到1988年间，国务院和上海市依照这个提纲的精神，批复和出台了一系列文件、政策，在财税、外资外贸外汇、土地政策等方面给予上海一定的支持和倾斜，全面启动了上海的转型与振兴。对于“上海经济发展战略”的作用，黄菊在1994年担任上海市市长时曾经有过一段评论：“这个发展战略是上海改造和振兴的纲领性文件。近十年来，上海在开发新区、改造旧城、外引内联、调整结构、展开布局、大力发展第三产业、加快重大基础设施建设等方面，都是在这个发展战略指导下进行的，都是这几个战略蓝图的具体实践。”

在这次大讨论的基础上，上海修改并完成了《上海市城市总体规划方案（修改稿）》，国务院于1986年10月13日正式批复。这是上海城市发展史上第一个经过国家批准的城市总体规划，这一规划突破了长期以来“上海是全国最大的工业城市”的观念，重新确定了上海的城市性质和功能定位：“上海是我国最重要的工业基地之一，也是我国最大的港口和重要的经济、科技、贸易、信息和文化中心，同时还应当把上海建设成为太平洋西岸最大的经济和贸易中心之一。”此外，规划还明确了上海城市建设发展方向、城市结构、工业布局、住宅规划、城市道路规划等诸多方面的内容。作为上海第一个经国家批准具有法律效力的城市总体规划，1986年的这一总体规划为指导上海城市建设和发展提供了重要依据。这一总体规划的实施，使得上海城市发展和各项建设开始有了一张蓝图，在此后相当长的一段时间里，这个总体规划一直指导着上海的城市建设和经济发展。

跨世纪战略大讨论

继20世纪80年代的大讨论后，1993年开始，上海又掀起了一场关于如何迈向21世纪的战略大讨论。如果说80年代那场轰轰烈烈的大讨论只是对上海未来发展战略的初步探索，那么，90年代初的这场大讨论则使得上海找到了一条真正适合自己的发展道路。

20世纪90年代初，党中央、国务院作出了“以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃”的重大战略决策。这一新部署，不仅明确了上海在全国改革开放和经济建设中的地位与作用，而且还指明了上海迈向21世纪的战略目标。上海战略地位的变化要求人们站在新的高度，重新审视和继续探索新的发展思路。“迈向21世纪的上海”战略研究正是承载着这一使命，破空而来。

1993年下半年，上海市市长黄菊提出了启动新的战略研究的想法，随后，上海成立了《迈向21世纪的上海：1996—2010年上海经济社会发展战略》课题组，副市长徐匡迪亲自担任课题组组长。全市600多名专家、学者和实际工作部门的同志投入研究工作，并聘请了中央有关部委领导和国内著名专家、学者担任课题研究顾问。为拓宽视野，课题组组织多个考察团赴国外考察，深度研究了纽约、伦敦、东京等国际经济中心城市。

这次讨论的最终成果汇集成了上百万字的战略报告，包括一个总报告和40个分报告及专题报告，涵盖了上海从1996年到2010年各个领域的中长期规划和发展战略。其中最核心的是明确提出上海未来发展的战略目标：到2010年上海基本建成国际经济、金融、贸易中心之一，初步确立国际经济中心城市的地位。此后再用10年或更长一段时间，真正建成国际经济中心城市，并跻身全球性大城市行列。1994年11月，上海召开了一次高规格的“迈向21世纪的上海发展战略国际研讨会”，邀请了十多位中央部委领导参会，还有很多来自国际著名大公司的首脑以及海内外的专家学者。会后出版了《迈向21世纪的上海》一书，明确了上海经济社会发展的总任务是：到2010年，基本建成国际经济、金融、贸易中心之一，浦东则基本建成既有先进制造业又有现代服务业、具有世界一流水平的外向型、多功能、现代化新区，实现崛起成为又一国际经济中心城市的战略目标。1994年12月，“国际经济中心城市”的战略目标被正式写入中共上海市委六届三次会议报告。

为了适应浦东开发开放的建设需求和上海社会经济发展的需要，在1992年编制完成《浦东新区城市总体规划》的基础上，1999年，上海又编制完成《上海市城市总体规划（1999年—2020年）》。2001年，这一总体规划获得国务院原则批复同意，批复指出：到2020年，要把上海建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美的现代化国际大都市。同时，在这一规划中明确：上海是我国重要的经济中心和航运中心，国家历史文化名城，并将逐步建成社会主义现代化国际大都市，国际经济、金融、贸易、航运中心之一。

为了描绘上海的未来30年，从2014年开始，上海又广泛组织动员各方面专家和社会力量，围绕“面向未来30年的上海”发展战略，组织了第三次大讨论，对上海未来30年发展的趋势和愿景进行了大胆畅想，为上海未来发展谋划蓝图。同20世纪90年代相比，全球经济格局已经发生了重大变化，世界城市体系也在进一步发展，上海的发展再次走到了关键的转折点，迫切需要人们跳出上海看上海，从全球角度、国家战略角度看上海未来的发展。“面向未来30年的上海”战略研究的成果，最终被充分吸纳到《上海市城市总体规划（2017—2035年）》之中。2017年12月15日，这一规划得到国务院批复。在这一最新城市总体规划中，明确了上海至2035年并远景展望至2050年的总体目标、发展模式、空间格局、发展任务和主要举措，为上海未来发展描绘了美好蓝图。其中明确上海的城市性质是：上海是我国的直辖市之一，长江三角洲世界级城市群的核心城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市，国家历史文化名城，并将建设成为卓越的全球城市、具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。

从改革开放之初的20世纪80年代开始，几乎每隔十年，上海都要就未来的发展作一番深入讨论，在此基础上，制定一部规划，“一张蓝图干到底”，牢牢掌握城市未来走向的主动权。这是上海取得成功的一条重要经验。正是这些目光远大、规划科学的目标、战略，深层次影响和改变着上海的发展路径，成就了今日的上海。

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参考资料：

1. 上海发展战略研究所课题组：《改革开放以来上海历次战略大讨论研究》，《科学发展》2014年第6期。

2. 杨群、胡宋萍、李谧欧：《一场轰轰烈烈的大讨论》，《解放日报》2014年1月2日。

3. 朱金海：《上海发展战略演变35年》，《东方早报》2014年1月21日。

4. 蒋娅娅：《两次上海战略大讨论，我有话要说》，《解放日报》2014年1月12日。