上海率先启动“九四专项”探索“自借自还”利用外资推进城市建设

摘要：

上海作为全国改革开放排头兵和创新发展先行者，自20世纪80年代起，政府投融资体制就首开先河，率先启动“九四专项”，首创性地利用外资解决上海建设发展瓶颈难题，探索出了一条行之有效的投融资途径。随着南浦大桥、地铁一号线、一大批工业技改和三产旅游项目先后建成落地，“九四专项”极大改善了上海的投资环境，提速了各类产品与服务升级，为上海深化改革开放、推进城市经济建设掀开了新篇章。

一、改革背景及面临的挑战

20世纪80年代，曾经是中国工业基地的上海面临发展困局，历史欠账积累的矛盾异常突出，环境污染严重、城市老化、基础设施落后、居民住房困难、工业设备陈旧、产品结构不合理。要加快基础设施建设，加速工业设备改造，必须要有大量资金投入。由于当时上海市本级财政收入有限，国内银行流动性十分紧张，严重阻碍了上海城市发展。

1985年11月，国务院领导同志到上海市视察工作，听取上海市委、市政府关于利用外资情况的汇报，强调上海要学会多利用外资，加强城市基础设施和技术改造，加快上海的改造和振兴，在这方面中央可以给上海更多权限。当年年底，时任上海市长的江泽民同志指出，利用外资是搞好振兴上海的重要战略决策，要充分认识到利用外资的必要性、迫切性和重要性，并提出了利用外资搞上海基础设施建设的方针。

其后，经过上海市委、市政府多次研究论证，提出了借款“计划单列、自借自还”的方式，希望扩大利用外资规模，向国际市场筹资，通过把城市基础设施建设项目、工业技术改造项目和发展第三产业项目“捆”在一起的方式，综合开发经营，以项目投资来平衡基础设施建设费用。1986年5月，上海市向国务院、中央财经领导小组上报了《关于上海市扩大利用外资规模的请示》。

1986年8月，为振兴上海经济，巩固和发展上海在亚太地区的地位和作用，国务院以国函第94号文批准上海采取自借自还方式扩大利用外资规模的方案，旨在加强上海城市基础设施建设，加快工业技术改造，增加出口创汇能力，发展第三产业和旅游业。该方案因此被称为“九四专项”。

国务院在94号文中同意了上海市五大城市基础设施项目利用外资约14亿美元；工业技术改造利用外资约13亿美元；第三产业和旅游业利用外资约5亿美元的初步设想。为确保还款，国务院给予“九四专项”多项优惠政策，还同意上海市将城市基础设施、工业技术改造、第三产业和旅游业项目统一核算，综合开发经营、统筹还款。

二、具体做法

（一）积极动员，创建投融资主体先行者

“九四专项”获批后，上海市政府召集各区、县、局干部，各有关单位负责人等1200人召开动员大会，传达上海扩大利用外资的背景和意义、实现上海扩大利用外资目标的有利因素和困难以及当前要抓好的若干项工作，主要包括：把项目选准、选好，把出口创汇任务积极落实好，要抓紧筹集优惠的商业贷款和人民币资金，简化项目审批手续和提高工作效率，抓紧制定“九四专项”的各项优惠政策和措施。

“九四专项”实施初期，上海市政府专门成立了专项办公室。1987年，为加强对“九四专项”的管理，上海市政府批准成立以“94”谐音而定名的上海久事公司，作为“九四专项”总账房，代行专项办公室管理职能。由此，作为国内投融资公司的先行者，上海久事公司应运而生。

（二）合理筹措，打开经济建设新局面

根据上海市委、市政府要求，久事公司成立后，向国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行等金融机构筹措外资32亿美元，先后安排、审核、投资、管理308个“九四专项”项目。具体项目有三类：

一是筹措14亿美元，投资建设南浦大桥、地铁一号线、苏州河合流污水治理一期工程、虹桥机场候机楼改造、20万门市内电话扩容等五大市政基础设施项目。这些项目时至今日都在发挥着巨大的社会效益，极大改善了人民的生活物质条件，可谓当年全市的“头号工程”。

二是筹措13亿美元，投资了268个工业技改项目，其中较为重要的项目包括华虹NEC电子、电真空公司、飞利浦半导体公司、上海冰箱压缩机、金阳腈纶等，对当时上海的工业发展起到了重要推动作用。

三是筹措5亿美元，投资了35个三产及旅游项目，主要包括华亭宾馆、虹桥宾馆、银河宾馆、龙柏饭店、建国宾馆、新锦江大酒店等，改变了上海的旅游住宿环境，提升了上海国际化大都市的形象。

（三）政策先行，激活改革机制新动能

根据国务院给上海的九项优惠政策，由中国人民银行上海市分行、上海市对外经济贸易委员会、市财政局、市税务局、上海海关、市计划委员会、市经济委员会等部门分别就外汇和人民币筹集串换、落实出口创汇、利润划分原则、税收减免、审批简化等方面制定了相应的优惠政策及实施细则。政策的落地充分调动了企业利用外资的积极性，提高了利用外资项目出口创汇、创利的经济效益，并在明确经济责任制的同时，把国家、地方和企业三者的利益结合起来。

（四）管理创新，探索资金平衡新模式

久事公司在管理“九四专项”过程中，多措并举，充分发挥了主动创新和运作的能力，为专项资金的整体平衡进行了积极有效的探索和尝试。

在资金滚动增值管理方面，开展资金融通业务，通过换汇、外汇期货、外币利率掉期与互换、计划外出口创汇等手段丰富资金财务平衡渠道。在资金流动性管理方面，久事公司是国内最早利用“借新还旧”方法的投融资公司，通过“借低还高”“借长补短”等思路偿还旧债，创新融资模式，落实外债重组。

在资金用途管理方面，通过拨款前查合同、拨款后查资金去向、聘请财务监理公司共同管理等方式，制止了资金多拨、滥用现象。通过与项目建设处签订首开先例的投资包干协议，调动建设方积极性，最终大幅节约了投资总额，有效地利用好了每一笔外资，同时标志着业主负责制的运营方式获得成功。

在项目投后管理方面，随着资产规模不断加大，久事公司积极调整投资结构，长期投资贯彻“有进有退”方针，努力实现“资金—资产—资金”良性滚动。通过明晰产权、股权转让、债转股、股权置换等方式逐步优化资产质量，提高投资回报率。

案例： 上海在借用世界银行和亚洲开发银行的贷款建设南浦大桥时，进行了大胆尝试，有限期地转让了市政设施部分经营权，这在当时无疑是石破天惊之举。久事公司与其他公司一起将南浦大桥、杨浦大桥和打浦路隧道45%的经营权作价三亿美元转让给香港中信泰富集团，筹措的资金用于建造徐浦大桥。而徐浦大桥尚未建造时，其经营权已转让了45%，久事又用这换来的一亿美元投资扶持上海金融业发展。到了2002年，资金面相对宽裕后，大桥的经营权又被重新买回来。这种资产证券化的投融资创新方式，对于“九四专项”的资金平衡与顺利实施发挥了重要作用。

三、取得的主要成效

回顾上海的发展历史，“九四专项”是上海城市面貌发生巨大变化的一个转折点。“九四专项”顺应了中国改革开放的大势，为优化上海市政建设、重塑上海经济地位奠定了政策基础，也为上海市改革投资体制、创新投融资模式提供了契机。

（一）夯实基建设施，改善投资环境

“九四专项”的市政基础设施与宾馆建设项目改善了上海的投资环境，为上海市发展外向型经济创造了条件。

上海地铁一号线的建设，缓和了上海市区交通的紧张状况；20万门程控电话扩容工程使电话通讯能力提高三分之一，并为以后电话号码升位奠定了基础；上海虹桥机场候机楼扩建后，上海市出入境旅客吞吐量增加了一倍；兴建新锦江大酒店、银河宾馆、虹桥宾馆、建国宾馆、华亭宾馆等一批涉外宾馆，新增涉外客房6900间。这些项目的建成，改善了上海的投资环境，促进了上海旅游业的发展，为上海市开展国际性经济、文化、学术交流提供了基础设施与服务。

（二）加速工业改造，推进产品升级

“九四专项”的工业技术改造项目，遍布纺织、轻工、仪表、冶金、机电、化工、医药等各行各业200多家企业，为上海工业经济走上新台阶打下了基础。

大批工业技术改造项目的建成投产，有利于中国缩短与发达国家和地区的技术差距。如1992年建成投产的上海飞利浦半导体公司年产7000万块集成电路，产品运用荷兰飞利浦有限公司的技术和商标，第一批产品合格率达到90%以上，超过荷兰飞利浦奈美根工厂水平。其他如30万套子午线轮胎项目、60万台旋转式冰箱压缩机项目、1万吨非离子表面活性剂项目等，采用的都是国外先进的高新技术。

“七五”期间，“九四专项”引进技术装备合同金额占同期上海全市引进合同总额的3/4，为上海市工业技术更新、产品升级换代发挥了巨大作用。

（三）加快浦东开发，奠定扎实基础

“九四专项”中，南浦大桥的建成，连接了上海市浦东、浦西地区，成为浦东地区开发、开放加快步伐的象征，有效地改变了上海的城市面貌。东方明珠电视塔已成为上海的标志性建筑。高桥石化等一大批“九四专项”工业项目安排在浦东地区建设，为浦东发展增添了后劲。

（四）促进金融发展，开辟融资途径

1986年以前，上海办理外汇业务的银行仅中国银行一家。“九四专项”实施后，截至1997年底，上海市共有7家金融机构先后通过为“九四专项”筹措外资入手，获准开办外汇业务。大量对外筹资业务和外币货款业务的运作，为上海金融市场培养了人才队伍，促进了上海金融市场与国际金融市场的接轨。

随着“九四专项”项目发挥作用，上海同时也探索出了城市建设投融资的新模式，拓宽了银行信贷资金对基础设施建设的支持渠道，充实了政府资金规模，起到了“四两拨千斤”的效果。

四、经验启示

（一）坚持对外开放战略是利用好外资的前提

20世纪80年代中期，在地方财政资金留存数额十分有限、建设财力比较困难的情况下，上海没有固步自封，坚持走对外开放道路，进一步扩大开放，向世界各国金融机构举债32亿美元，积极利用外资提升城市形象，把上海的发展同世界联系在了一起，拓宽了解决瓶颈问题的渠道，增强了自借自还的城市经营意识。实践是检验真理的唯一标准。事实证明，随着改革开放的大门不断打开和“九四专项”的成功落地，上海抓住了中国经济转型发展和起步腾飞的历史机遇，城市面貌和人民生活得到极大改善。“海纳百川”是上海城市精神的体现，加快扩大开放的步伐，加快构建开放型经济新体制，用开放的心态和胸怀积极引进先进技术和资金，上海在新时代的能级和核心竞争力必将进一步得到提升。

（二）推动体制机制创新是“九四专项”成功的关键

“九四专项”是改革开放的产物，它创造性地向境外直接融资，通过“统借统还”的新模式，有效解决上海建设发展的资金问题，开启了城市建设投融资模式的先河。同时，投融资体制改革创新，也孕育了国有投融资平台公司的先行者——上海久事公司。久事公司在项目立项审批、资金增值、平衡机制等多方面开展了一系列的机制创新，对“九四专项”成功起到了关键作用，也一时成为其他城市竞相效仿的对象。正是具备这种在改革中不断探索、积极创新的精神，在各项创新举措不断涌现的情况下，才使“九四专项”政策的作用得到有效发挥，推动上海成为改革开放的“前锋”。

（三）科学精细的管理是确保各项目稳健开展、风险可控的重要保障

“九四专项”在前期做了大量研究、规划及论证工作；实施过程中，始终坚持依法依规、风险管控、财务预警，通过构建“分借、统管、统还”的精细化管理体制，把好风险关，坚持持续经营理念和“安全性、流动性、盈利性”的统一，有效控制了投融资风险。通过科学制定大量地方优惠政策，充分激发了上海本土企业及中外合资项目的发展活力，完善了项目的偿债机制。

恒久事业、行稳致远。虽然已过去了30多年，但“九四专项”带来的五大市政基础设施依然在发挥着不可替代的作用。当年正是由于敢为人先，率先扩大利用外资，才有效改善了上海的投资环境，优化了产品结构，提高了出口创汇能力。通过改革政府投资体制，建立投融资公司，尝试负债机制，探索出了一条城市建设行之有效的投融资途径，从而为上海城市“一年一个样、三年大变样”找到了解决资金短缺的金钥匙。

采编单位：上海市国有资产监督管理委员会、上海久事（集团）有限公司