上海“一个机构、一个窗口、一个图章”外资管理开启政府简政放权改革先河

摘要：

上海市外国投资工作委员会（以下简称“上海市外资委”或“外资委”）的组建，开创了全国外商投资管理体制改革先河，成为全国为突破体制束缚、改善投资环境、简化审批手续而进行的政府机构改革的样板之一。外资委秉持的服务理念，以及一系列制度创新，深刻冲击了政府部门“朝南坐”的传统思维，成为上海探索建设服务型政府的一次成功尝试，其影响深远，绵延至今。

一、改革的背景

1985年2月，国务院批转《上海经济发展战略汇报提纲》，要求上海充分发挥中心城市功能作用，对国内外都要开放，对外引进先进技术和外资，加快形成开放型、多功能、产业结构合理、科学技术先进、具有高度文明的社会主义现代化城市。1986年8月，国务院批准了上海扩大利用外资规模的请示报告，同意上海城市基础设施项目、工业技术改造、第三产业和旅游业等利用外资的初步设想。党中央、国务院对上海对外开放和引进外资工作高度重视，希望上海致力于完善投资环境，加速吸引外资。

20世纪80年代，在中国改革开放的大背景下，上海作为经济重镇，对国际资本和跨国公司产生了巨大吸引力。一批又一批外商蜂拥而至，投资热情高涨。但当时政府部门条块分割、各自为政，审批手续繁琐、周期冗长。比如，外资项目审批，先要批项目建议书，即立项要批，一批就耗时两三个月；然后批可行性研究报告，又是两三个月；再批合同章程，批完发批准证书，凭批准证书再到工商部门注册登记。至此，外资企业才算合法成立，全部流程走完通常要耗时一两年。对外商来说，既不清楚审批办理程序，也不清楚办理时限，一个个部门跑下来，真可谓疲于奔波、劳民伤财、效率低下，严重挫伤了外商投资热情，影响了上海的投资环境。

面对上海投资环境跟不上时代的严峻现实，在中央支持下，上海市委、市政府下决心要解决外商投资管理的问题，决定组建具有综合性和权威性的外商投资管理机构“上海市外国投资工作委员会”，以打破体制束缚、提高办事效率、改善投资环境，加大吸引外资的力度。1988年6月10日，上海市政府在锦江饭店举行新闻发布会，时任上海市长朱镕基同志宣布“上海市外国投资工作委员会”成立。他向中外记者和外商代表承诺：“改善投资环境，保证外国企业在上海能够按照国际惯例来进行生产经营，这是我们上海市政府的一个审慎的决策，而且是一个长远的方针，绝对不会变。”上海市外资委的成立，开创了全国外商投资管理体制改革先河，成为全国为突破体制束缚、改善投资环境、简化审批手续而进行政府机构改革的样板之一。

二、做法与成效

根据高效、精简、务实的原则，上海市外资委的机构职能确定为：贯彻执行国家有关外商投资法律法规，实施国家产业政策；对全市外商投资项目进行宏观指导和管理，统一审批全市外商直接投资项目；为外国投资者推介上海的投资环境和政策，协调解决外商投资企业在筹建和生产经营过程中遇到的问题。首任上海市外资委主任由市长担任，分管副市长任副主任，另设常务副主任主持工作，委员由市计委、经委、建委、外经贸委副主任担任；机构抽调有关委办局的得力干部到各个处室工作。根据外资委的职能，市政府将外商投资涉及的项目产业导向、项目可行性、技术改造和进出口、项目土地、规划、能源、环保等政府各个部门的审批事项，均交由外资委“一个窗口”集中受理、审批、协调，外资项目只要取得外资委“一个图章”的批复即可设立。这一改革被简称为“一个机构、一个窗口、一个图章”，上海市外资委也因此被称为“一个图章”机构。

在市委、市政府领导下，外资委充分发挥职能集中的优势，协调沟通各个部门，动员全市所有资源，为外商提供全方位服务，开创了建设服务型政府的先河。由此，上海对外开放和利用外资工作取得了显著成效。

（一）上海投资软环境得到有效改善

外资委成立之初，全体工作人员切实转变工作作风，秉持“服务、高效、热情、周到”的宗旨，走出机关实行“开放式”办公，主动拜访驻沪领事馆和外商代表处，介绍上海市外资委的职能和相关政策，交流信息联络感情；主动倾听外商意见和诉求，主动协调市政、通讯、环保、能源、人力资源、进出口等部门，帮助企业解决建设前期的困难和经营过程中的具体矛盾，切实为企业排忧解难；建立全国第一家外商投诉受理机构，解决外商投诉无门的难题，迅速、公正、有效地处理外商投诉，提高投资者对投资环境的信任度。总之，外资委这个“一个图章”机构大大改变了外商心目中“审批政府”的旧有形象，树立了上海“服务政府”的崭新形象。

案例： 提到虹镇老街，上海人恐怕无人不知。这里曾经是上海中心城区的大型棚户区之一，也是全市有名的“下只角”。经香港瑞安房地产有限公司接手开发后，现如今，虹镇老街“凤凰涅槃”，已经是定位为“北上海‘新天地’”的高端住宅和商业商务的区域标杆——瑞虹新城、瑞虹天地。在转变过程中，“一个图章”机构可出了大“力气”。

“当时1万多亩的地，没有抽水马桶只有马桶，没有煤气只有煤球炉，没有阳台晾衣服，大家只能抢空地晾。旧区改造始终没有什么大的进展，直到下定决心进行大的改造”，瑞虹新城公司顾问王志祥提及1996年的经历依然感慨良多，“第一个项目就是瑞虹新城的五号地块，一个礼拜就批下来了，真的很激动，外资委帮忙协调了土地、规划等各部门，当年就完成了动迁。”王志祥指出，当时的五号地块旧改项目创造了一个记录，即谈判完成、成立合资企业、动迁、开工都在当年完成，“为什么这么快，就是‘一个图章’机构起的作用。通过外资委的协调，资金一到位，1600户居民很快就迁走了。”

（二）上海利用外资迎来崭新局面

外资委成立当年，外商投资热情高涨，全年新设外商投资项目219个，较以往几年的平均数高出2倍，之后连续三年保持稳步增长的势头。外资委成立后三年，外商投资规模大幅提升，吸引外资项目986个，比前10年的总和增长了239%，直接利用外资11.4亿美元，增长了166%；外资企业效益进入增长期，已开业投产的企业72.6%进入盈利期，税收同比增长65%，出口创汇同比增长59.7%，工业总产值同比增长74.6%。外资委成立后的十年，上海吸引外资项目总数18474个，合同外资339.7亿美元，实到外资239.9亿美元，比1988年之前的总和分别增长了35倍、34倍、29倍，直接利用外资迅速发展，一大批有影响的外资企业落户上海。

（三）上海城市功能和产业水平得到提升

20世纪80年代的上海，城市基础设施落后，涉外宾馆楼宇奇缺，严重阻碍了上海的发展。为了迅速改变现状，外资委敢为人先、敢于担当，争取亚洲开发银行贷款，先后解决了上海南浦大桥、杨浦大桥久未落实的建设资金，使当时上海最大的城市建设项目得以顺利启动；推动一批城市隧、桥、路、水、电、气等基础设施项目相继开工建设；促成了新中国成立后第一次采用国际招标方式有偿出让土地使用权，催生了一批涉外宾馆、办公楼宇和商品住宅项目落地，极大改善了城市环境和城市功能。率先在全国对外开放商业领域，引进一批知名的外资商业企业，使传统的商业之都注入了新的活力；不断探索推进服务业领域对外开放，引进了一批全国“首例”的外资服务业企业。同时，除了完善城市基础设施和配套工程，外资委还积极协调推进一批生产技术先进、产品档次较高的项目落户上海，如上海大众、迅达电梯等，极大提升了上海制造业产业水平。

（四）上海对外开放的国际影响力与日俱增

20世纪80年代后期，上海开始筹划浦东开发开放，向世界推介浦东、推介上海成为外资委成立初期的一项重要任务。外资委通过与世界银行合作，举办开发开放浦东国际研讨会、国际融资研讨会，邀请世界各国参会人员实地考察浦东，让世界了解浦东这块土地，激发外商对上海的浓厚兴趣；外资委还集结各路专家，研究国际投资趋向，组织各种形式的海外推介活动。组织市政府高访团赴北美、亚洲各国、国际金融机构推介上海，拜访所在国议会领袖、政府高层以及投资界、法律界、企业界知名人士，许多外商当即表示要到上海投资，到浦东投资。外资委的一系列推介工作，极大地提高了上海的国际影响力。特别是于1989年10月正式诞生、由外资委承办的“上海市市长国际企业家咨询会议”，创设了让世界了解上海、让上海融入世界的新平台，并且连续举办至今。

三、经验与启示

（一）外资委的设立是上海敢为人先、勇于创新的生动写照

上海市外资委是在改革开放的关键历史阶段设立的，它的设立将上海推到了对外开放、利用外资的快车道上。当时的上海需要速度、需要效率、需要雷厉风行。外资委设立后，面对改革开放初期国内外复杂的经济大环境，立足上海，敢于超越常规思维，审时度势，抓住机遇，坚持按国际惯例办事，打开了上海改革开放的局面，赢得了上海经济社会发展的先机，对上海的发展做出了历史性贡献。

（二）外资委的设立开创了政府管理体制改革的先河

20世纪80年代末，上海市委、市政府深刻认识到：外资落户上海的最大阻力是政府自身，症结在于管理体制和机制问题。上海创设的外资委，把当时的市计委对外资项目立项的审批权、市外经贸委对外资企业合同章程的审批权、市经委对外资工业技术改造可行性研究报告的审批权，都集中到这个新的机构，它既不是联合办公也不是职能补充。外商只要找到外资委，它就会主动协调、内外结合，把外商可能遇到的问题都解决掉，指导外商完成各种申办程序，盖一个图章批复即可。外资委的成立和高效运行，打破了长期以来政府部门条块分割、各自为政、效率低下的体制顽疾，改变了政府内部传统思维和固有的运转模式，大大提高了政府行政效率，营造了良好的营商环境，提升了外国投资者投资上海的信心和决心，推动上海对外开放和利用外资迈上了新台阶。

（三）外资委的设立树立了“服务政府”的新形象

“服务政府”在80年代是一个崭新的理念，外资委的设立正是上海转变政府职能、改进工作作风、主动换位思考的开端。外资委的工作守则明确：微笑待人、和气生财，有问必答、有信必复，通力协作、高效服务，外资委人“24小时待命”，随时解决外资企业遇到的问题。这些举措让外界一下子感受到了上海欢迎外商投资的诚意。外资委秉持的“服务型政府”新理念，深刻冲击了政府部门“朝南坐”传统思维和“审批政府”“管理政府”的旧有观念，一系列的理念创新、制度创新，让外资委成为上海探索建设服务型政府的一次成功尝试。大到可能影响合作项目推进的中外合作方的矛盾，小到一个电话、一个煤气开通，外商只要找到外资委，事情都能得到积极协调、妥善解决。外资委的种种做法，极大改变了当年外国投资者对我国政府的认知，以高效、务实、周到的服务赢得了广大外商的信赖，改善了投资软环境，起到了引领和示范作用，对于当前上海打造良好的营商环境也有相当借鉴意义。

采编单位：上海市商务委员会