上海首提“菜篮子工程”破解城市副食品供应难题

摘要：

为了满足城市居民对副食品日益增长的需求，上海市委、市政府把“菜篮子工程”作为民心工程、系统工程来抓。自1988年实施以来，根据不同历史时期的阶段性特点，有针对性地明确发展重点，制定出台了一系列扶持“菜篮子工程”的政策举措。经过一轮又一轮的硬件设施建设和管理体制改革，“菜篮子工程”取得了令人瞩目的成效，农产品供应短缺、品种稀少状况明显转变，呈现出种植（养殖）面积稳定、价格波动可控、生产能力提高、质量水平提升、产销顺畅两旺、风险保障增强的良好局面。

一、改革背景

20世纪80年代中期开始的城市经济体制改革，推动了我国经济高速增长和城镇居民收入迅速增加，但同时也出现了副食品供求矛盾加剧、物价上涨过快、通货膨胀压力加大的状况。1985年6月12日，刚到上海赴任的江泽民同志对身边工作人员说：“我来上海，最使我睡不着觉的是菜篮子”，他指出“上海这么个大城市，如果市民的小菜篮子保不住就很难稳定。”当时，上海市委、市政府提出把“菜篮子工程”作为工作突破口，确定了副食品生产和购销体制改革的整体方案，推进产供销一条龙改革。1988年7月，国家计委批复同意农业部《关于发展副食品生产保障城市供应的建议》，以缓解我国副食品消费的供求矛盾。自此，构想于1985年，正式起步于1988年的“菜篮子工程”，成为我国经济体制转轨和国民经济快速成长时期，解决城镇居民副食品消费问题的战略性措施。

二、主要做法及成效

“菜篮子工程”发展大致经过四个阶段：第一阶段（1988—1994年）提出菜篮子市长负责制，通过增加农副产品供应，兴建批发市场，初步形成以蔬菜、肉、水果和蛋奶为主的大市场大流通格局，城市副食品供应基本得到解决；第二阶段（1995—1999年）实施新一轮“菜篮子工程”，将“菜篮子工程”扩展到城乡结合地区甚至城市郊区，大力实施“设施化、多产化和规模化”，通过完善市场体系搞活农副产品流通；第三阶段（2000—2009年）注重农产品安全性，从产地和市场两个环节入手，对农产品实行“从农田到餐桌”全过程质量安全控制，这是“菜篮子工程”的快速发展阶段；第四阶段（2010年至今）创新机制体制，扎实推进新一轮“菜篮子工程”建设，进一步提高城乡居民的生活质量。

1. 创新地产农产品产销机制。 从1991年11月起，深化蔬菜产销管理体制改革，实行“放、管、建”相结合的方式，蔬菜产销活跃，生产保持稳定，供求基本平衡，上市品种增多，质量不断提高。1992—1995年，市、县（区）两级政府把改革蔬菜流通体制、鼓励农民参与流通、加快产销一体化进程，作为加强“菜篮子工程”建设的重点来抓，从建立完善多层次蔬菜批发市场着手，大胆鼓励和扶持菜区创建蔬菜批发交易市场，蔬菜多渠道流通、产销一体化的新格局初步形成。2002年至2012年，是上海蔬菜生产发展方式从传统农业向现代农业转变、从分散生产向规模生产转变、从粗放经营向集约经营转变的关键十年。在商务部门和中心城区的支持下，通过开展“农标对接”“农超对接”“农社对接”“农校对接”和“团购直销”（简称“四对接一直销”），涌现了弘阳蔬菜、鑫博海、城市超市等品牌企业。这些企业集产加销于一体，从田头到客户终端，大大减少流通环节，显著降低经营成本。

2. 强化农业生产能力建设。 通过不断加大投入力度，提高农业设施装备水平。在建成21万亩设施菜田的基础上，继续推进高标准设施菜田建设。从2002年到2012年，全市设施菜田建设投入30.4亿元，畜牧标准化生态养殖基地累计投入13.5亿元，标准化水产养殖场投资14.35亿元，建成以蔬菜为主的园艺作物标准园150家、标准化水产养殖场115个、标准化畜牧养殖场约300家。通过设施建设、“三园两场”创建活动，大大提升了全市农业设施的规模化、标准化、生态化水平，提高了市郊生产基地的生产能力和抵御自然灾害的能力。地产蔬菜年平均自给率稳定在40%以上，地产绿叶菜自给率稳定在80%以上，生猪、鲜奶、鲜蛋、淡水产品等农产品自给率保持在25%至40%之间。同时，在完成130万亩设施粮田的基础上，持续深入开展粮食高产田创建，2013年占全市粮食播种面积的40%。

3. 改善农产品运销环境。 为了把“菜篮子工程”建设好，必须把增加运能、搞好主副食品运输作为一项重要工作。上海主要采取了三项措施：一是放宽拖拉机运输的区域范围，在早上7时前，凡有运输执照的拖拉机允许进入销区批发市场；二是增发700套特许的鲜活农副产品进入市区运输通行证；三是着手研制运送主副食品的专用车辆“菜篮子工程车”，第一批在1994年6月10日交付使用，先后累计生产专用运输车1008辆。为了降低运菜成本，还出台了一系列优惠政策，比如对购置菜篮子工程车给予一定补贴，对过江等收费给予免除并优先放行。这些措施对促进运销、确保副食品的畅通流通发挥了巨大作用。

4. 确保地产农产品有效供应。 上海是一个拥有2500多万人口的特大型城市，日均消费粮食约1.6万吨、蔬菜约1.5万吨、生猪2300吨。稳定地产农产品自给水平，始终是上海现代农业发展的头等大事。2008年12月，市农委下发《关于确保本市主要农产品最低保有量的工作意见》，明确了2009—2012年本市主要农产品最低保有量目标，上海正式开始实施最低保有量制度。2013年，市政府向9个涉农区县下达了新一轮主要农产品生产最低保有量指标，确保全市粮食年总产量20亿斤、水稻种植面积150万亩，蔬菜年种植面积50万亩，“夏淡”绿叶菜年种植面积21万亩，年度绿叶菜上市量145万吨，生猪年出栏250万头，鲜奶年产26万吨，鸡蛋年上市2.8万吨，水产养殖池塘面积28.7万亩。2018年，以上海市现代农业“十三五”规划和农业布局规划为依托，以永久基本农田为基础，完成50万亩蔬菜生产保护区、80万亩粮食生产功能区和12个特色经济作物优势区划定，进一步优化功能与生产力布局，保障蔬菜有效供给，确保粮食生产功能，做强特色农产品。

5. 加强农产品质量安全监管。 建立市、区、镇、村四级监管队伍，全面落实农产品安全监管责任；以农业系统标准预研制项目为载体，着力完善上海农业生产技术规程和过程质量控制规范，全面推进标准化生产；加快“三品一标”工作发展。截至2017年底，全市通过“三品”认证的农产品共计6759个，“三品一标”认证率达75%。农产品质量安全追溯体系建设稳步推进，在财政的大力保障下，以风险监测和监督抽查相结合、定性和定量检测相结合等形式对农产品产地环境、农业投入品、地产农产品质量安全的监测和风险评估工作成为常态。

6. 完善价格保险机制。 为防止市场价格波动造成“菜贱伤农”现象，保护菜农种植绿叶菜的积极性，上海探索通过农业保险保障菜农的基本利益。从2011年起，在全国率先推出“冬淡”和“夏淡”青菜成本价格保险产品。在实施过程中不断完善保险方案，分阶段分品种组织投保，引导菜农均衡生产。在赔偿金额计算公式中，充分考虑前三年的蔬菜价格上涨因素，用“蔬菜价格涨幅”替代CPI价格指数，使理赔标准更加科学合理。2011年“夏淡”保险面积14.4万亩，总计保险赔款800万元；2011—2012年“冬淡”承保面积8.3万亩，总计保险赔款220万元。绿叶菜价格保险项目为稳定绿叶菜淡季供应、保障菜农基本利益和完善价格调控保障体系发挥了积极作用，被评为2011年度上海金融创新成果二等奖。此外，进一步加大渔业保险支持力度，试行南美白对虾互助保险模式，切实保障了渔业生产和渔民利益。

三、经验启示

上海“菜篮子工程”建设能取得今天的成绩，关键是用改革的办法来解决改革中的问题，主要体现在以下四个方面：

1. 不断推进区县长责任制落实是首要前提。 市委、市政府和各区各级领导高度重视“菜篮子工程”建设，提出了“菜篮子里看形势”的口号，一环扣一环抓紧抓实抓好，丝毫不因大市场大流通而忽视地产农产品供给，丝毫不因农业比重小而轻视农业，丝毫不因农业比较效益低而放弃农业。市政府与区县政府签订责任书，明确任务目标，制定考核奖励办法，强化各项政策措施的落实。例如，2010年，市政府与9个郊区县以及光明食品、上海实业两家企业集团签订了《确保蔬菜生产保障市场供应工作责任书》，明确要求全市种植蔬菜面积不少于50万亩，其中绿叶菜面积不少于17.5万亩，绿叶菜日均上市数量不低于3000吨。各区县结合当地实际情况，利用各种方式，充分挖掘潜力，将蔬菜特别是绿叶菜种植任务落实到户到田。“菜篮子”区县长责任制从形成到全面落实，作为“菜篮子工程”市长负责制的延伸、完善和提升，有效发挥了政府在宏观调控方面的重要引导作用。

2. 不断健全政策扶持机制是重要支撑。 上海通过制定完善以都市现代农业为核心的财政支农政策，积极支持设施菜田、粮田、畜牧、水产等基地建设，夯实产业发展基础。不断改善的农业基础设施条件，提升了农业生产能力和产业化水平，推动形成了产品安全优质、生产绿色高效、农民收入增长的发展局面。上海将市级资金分配与各区主要农产品保有量挂钩，项目向重点农业地区聚焦。一是推进设施菜田建设，改善市郊蔬菜生产条件，增强蔬菜生产能力。二是完善农资综合补贴。2008年开始实施蔬菜农资综合补贴，对10亩以上规模化生产面积每亩补贴60元；2011年将补贴范围扩大到2亩以上，补贴标准从每亩60元提高到每亩76元；2012年将补贴标准提高至每亩90元。三是新增绿叶菜种植补贴。2011年开始设立“夏淡”期间种植绿叶菜专项补贴，重点支持淡季绿叶菜生产，市级财政每亩补贴80元。四是开展标准园创建。市级财政对达到创建标准的市级蔬菜标准园每个奖励50万元。通过对合作社和标准园等规模化基地的支持，不断提升组织化水平，稳定生产面积，促进产销衔接。

3. 不断发展农产品生产基地是重要保障。 “菜篮子工程”产品线较长，主要包括肉、蛋、奶、水产品、蔬菜、水果。只有稳定农产品生产基地，强化合作组织和龙头企业的带动作用，提高农业生产标准化水平，才能做到绿色发展、提质增效，实现区域化布局、专业化种植、机械化生产、社会化服务、产业化经营、品牌化销售，形成现代种植业产业体系，满足城乡居民生活水平日益提高的需要。2007年，上海在全国率先提出并启动实施标准化水产养殖场建设，逐步形成生态、高效、健康养殖新模式。2018年，为适应蔬菜生产的机械化操作，上海又结合蔬菜生产保护区的划定与建设工作，实现蔬菜生产“机器换人”，提高蔬菜生产保护区内连栋大棚等设施菜田建设水平，不断适应都市农业发展的需求。

4. 不断依靠科技进步是重要动力。 “菜篮子工程”建设始终坚持科技创新，重点围绕农业产业链，组织实施水稻、绿叶菜等7个产业技术体系建设，着力解决都市现代农业发展的突出难题。同时，推进浦东现代农业科技创新中心、崇明生态农业科技创新中心、上海现代农业科技（创新）服务平台等农业科技创新平台建设，不断提升农业科技自主创新能力。“菜篮子工程”建设之初，就引进消化日本单体管棚工艺；针对青菜病毒病严重的现象，及时培育高抗病毒病的矮脚青品种，育出一年四季能种植的卷心菜菜种；从荷兰、加拿大引进高产奶的奶牛品种，使单头奶牛平均年产奶量由4000公斤提高到9000多公斤；引进罗曼蛋鸡，仅用4年时间，就占有了全国三分之一的市场份额。

采编单位：上海市农业委员会