我国第一个保税区“上海外高桥保税区”建立

摘要：

伴随着浦东开发开放的步伐，1990年6月，中共中央和国务院正式批准设立上海外高桥保税区。这是在上海设立的我国第一个开放度和自由度最大的海关特殊监管区域，标志着中国改革开放进入了一个新起点，是改革开放进程中的一个里程碑。上海外高桥保税区成为中国走向世界、世界了解中国的一个窗口，为全国改革开放起到了示范作用。

上海外高桥保税区是我国启动最早、规模最大、产业最全、辐射最广的保税区，享有“区内存储的货物实施保税，海关对保税区与境外之间进出的货物实施简便、有效的监管”等特殊政策。经过28年的探索发展，外高桥保税区已成为国内经济规模最大、业务功能最丰富、效益最好的海关特殊监管区域，其主要经济指标在全国各大保税区中居于重要地位，成为上海乃至全国重要的国际贸易基地，成为国际贸易中心建设的前沿阵地。

一、发展历程

外高桥保税区规划面积10平方公里，于1991年8月启动实施封关围网建设，经过多年发展，外高桥保税区集聚了一批从事国际贸易、仓储物流、加工制造、采购配送、展示交易、融资租赁、跨境电商、检测维修、技术服务等业务的内外资企业。2009年8月，外高桥保税区成为上海第一个“国际贸易示范区”。2011年9月，外高桥保税区被商务部列为全国首个“国家进口贸易促进创新示范区”。外高桥保税区在发展壮大国际贸易等产业的同时，着力拓展保税市场，做大做强酒类、钟表、汽车、工程机械、机床、医疗器械、生物医药、健康产品、化妆品、文化产品等十大专业贸易平台，其中文化贸易平台被文化部授予全国首个“国家对外文化贸易基地”。

2013年9月29日，全国首个自贸试验区——中国（上海）自由贸易试验区在外高桥保税区揭牌，作为上海自贸试验区的重要区域，外高桥保税区承担了为深化改革和扩大开放探索新路径、积累新经验的重要使命。五年多来，外高桥保税区坚持深化改革与扩大开放相结合、制度创新与功能拓展相结合，推动各项改革任务全面落地深化，功能业态日益拓展丰富，国际化、法治化、便利化的营商环境逐步完善，建立以负面清单管理为核心的投资管理制度，运行以贸易便利化为重点的贸易监管制度，确立以服务跨境贸易为目标的金融创新制度，形成以政府职能转变为导向的事中事后监管制度，形成了一批可复制可推广的制度成果，在建设具有国际水准的自贸试验区上取得了重要的阶段性成果。

二、改革成效

（一）创新海关监管模式

一是保税货物空运直通式。2000年6月1日，外高桥保税区率先在英特尔科技（中国）公司、飞利浦光磁电子（上海）公司、惠普计算机产品（上海）公司、上海JVC电器公司和国际商业机器中国公司等5家出口加工企业启动“直通式”试点，为直通的空运货物设立专门仓储、专业货代、专门运输、专用账册、专人管理，空运货物的通关提货时间由试点前72小时逐步缩短到24小时、10小时、6小时，大大缩短了物流时间，提高了企业生产经营效益。二是EDI无纸通关。托依电子口岸、利用现代信息技术和联网监管的优势，由海关计算机系统对进出口货物报关单证和报文进行自动处理，实现了专业化审单、物流监控和实物放行三大环节的无缝衔接，实行联网申报、联网付税、联网验收、联网监控，为企业提供“全天候快速通道”，有效提高了通关速度。三是“分批出区、集中报关”。外高桥保税区海关根据区内零部件供应商的特殊需求，推出“分批出区、集中报关”通关模式，以卡口监管实时验放为依托，以货物预归类指导、业务前期培训等服务为辅助，允许资信良好的试点企业凭保将货物先分批出区，再定期进行集中申报，大大加快了小批量、多批次、短周期货物的通关效率，节省了通关成本。

（二）率先开展外汇管理试点

外高桥保税区成立之初，国家外汇管理部门出台了《上海市外高桥保税区外汇管理施行细则》等意见，明确外高桥保税区企业实行现汇管理，企业外汇全额留存。2000年，外汇管理局上海分局印发《关于涉及保税区贸易项下外汇管理有关问题的通知》（上海汇发〔2000〕178号），解决了保税区企业与境外企业、境内非保税区企业之间进口货物的外汇支付问题。2003年，国家外汇管理局印发《关于现行法规中没有明确规定的非贸易项目售付汇有关问题的通知》和《关于跨国公司非贸易售付汇管理的通知（试行）》，解决了保税区企业非贸易项目付汇问题。2004年，外汇管理局上海分局针对外高桥保税物流园区企业下发《关于印发〈上海外高桥保税区物流园区企业非贸易项下购汇试点管理办法〉的通知》，打通了企业非贸易项下购汇的操作流程。2010年8月9日，国家外汇管理局批复同意开展国际贸易结算中心外汇管理试点及其操作方案，解决了因跨境贸易资金流与货物流分离带来的无法提交海关报关凭证的问题。这些试点对于上海国际贸易中心建设，推动产业结构优化调整和转型升级具有重要意义。

（三）率先实施行政审批制度改革

外高桥保税区作为上海市行政审批制度改革的试点单位，从2001年8月1日起围绕转变政府职能、优化投资环境、深化保税区功能开发的目标，坚持先行先试与制度创新相结合、精简高效与监督检查并重、区域管理属地化原则，启动行政审批改革工作，并通过实行和完善告知承诺制、企业直接登记制、年检和认定备案类事项上网办理、对区内企业实行空运和海运“直通式”服务等配套措施，简化办事流程、减少工作环节、缩短审批时间，提高为企业服务的效能。

（四）率先开展进出口经营权试点

2003年4月29日商务部和海关总署联合发文，决定在上海外高桥等四个保税区开展赋予区内企业进出口经营权的试点工作。原上海市外经贸委于2003年7月9日印发《关于在外高桥保税区开展赋予区内企业进出口经营权试点工作的操作办法》，对进出口经营权的申请类型、申请条件、申请程序及操作要点等作了具体规定。这项试点是保税区功能拓展的新突破，为进一步扩大开放、深化我国外贸体制改革积累了经验。

（五）建设国家对外文化贸易基地

这是入驻外高桥保税区的唯一的国家级文化贸易公共服务平台。从2007年启动建设以来，利用保税区特殊功能和自贸试验区政策优势，在提升区域文化服务功能、推动文化贸易发展、提高中华文化国际影响力等方面做了许多有益探索和积极努力。至2018年8月，该基地已聚集各类影视制作、出版印刷及文化贸易企业达670余家，区域文化产品进口值占全市近40%；与中国国家博物馆、国家画院、国家图书馆签约文创产品合作，促进更多国家级文化资源与自贸试验区联动发展；通过组织和参与国内外重要文化展会、媒体原创、文化贸易等活动，拓展文化产品进出口服务。

案例： 外高桥保税区对外文化贸易平台作为我国探索对外文化贸易的首块“试验田”，依托国家对外文化贸易基地，为文化贸易企业提供仓储物流、展览展示、拍卖洽购、金融保险等全流程服务，搭建起优秀文化“走出去”和“引进来”的前沿阵地。在文广、海关等部门的大力支持下，文化平台叠加利用自贸试验区制度创新成果和服务业扩大开放优势，不断创新保税展示交易等文化贸易便利化管理模式，提升区域文化服务能级；发挥中国（上海）自贸试验区版权服务中心作用，集聚国家级资源，打造“文创中国”“上海对话”等文化品牌，促进文化产业的繁荣发展。2017年文化产业贸易额突破350亿元，已经成为打响“上海文化”品牌的重要载体。

（六）创建国家进口贸易促进创新示范区

2011年9月23日，经商务部批准上海外高桥保税区成为“国家进口贸易促进创新示范区”（商贸函〔2011〕847号），为外高桥保税区进出口贸易发展注入强大动力。至2017年，外高桥保税区投资企业与196个国家和地区有进出口贸易往来，进出口总额为7959亿元，占全市进出口总额的近四分之一，比“国家进口贸易促进创新示范区”揭牌前的2010年增长了约40%。

（七）营造良好的法制环境

外高桥保税区始终把努力营造良好的法制环境、探索以政策创新促进保税区发展，作为一项重要的基础建设。1990年，国务院在宣布设立外高桥保税区的同时，在税收、许可证、外汇和国际贸易等方面给予基本政策，构成了推进保税区发展的政策框架。在此基础上，国务院有关部委先后发布一系列规范性文件，对政策的具体执行加以细化。上海市人民政府及其有关部门，结合外高桥开发建设的实际情况，先后颁布了20多个规范性文件。1996年12月19日，上海市十届人大常委会第32次会议通过的上海市第一个地方性法规——《上海外高桥保税区条例》，使外高桥保税区的法制建设迈出了实质性步伐。根植于外高桥保税区开发建设沃土的这些政策法规和管理规章，确立了外高桥保税区的基本内涵、运作架构，为营造公平、公正的投资环境，实施规范、高效的区域管理提供了有力保障。

三、经验启示

作为中国海关特殊监管区域的领头羊，外高桥保税区立足统筹国内国际两个市场的区位功能优势，积极参与全球经济竞争与合作，总结起来有以下几点经验启示：

（一）高标准开放是保税区发展的灵魂

外高桥保税区是20世纪90年代初我国对外开放的新生事物，从发展之初就确定了成为国内开放度最大、“距离”国际市场最近的功能区的目标。28年来，外高桥保税区时刻牢记以开放促改革、促发展的时代使命，坚持对标国际，主动先行先试，积极探索建立与国际惯例相衔接的投资贸易规则体系，不断为全国的对外开放贡献创新成果和改革经验，在此过程中，外高桥保税区自身也发展成为国内经济规模最大、业务功能最丰富的海关特殊监管区域。

（二）多元化创新是保税区发展的动力

外高桥保税区改革创新有着源头多元化、形式多样化的独特特点，区内企业、管理部门、开发主体等多元主体各司其职、协同创新，区内的创新既有贸易便利化等制度创新优化，也有功能业态的创新拓展；既有企业自下而上推动的，也有监管机构自上而下促动的。28年来，外高桥保税区时刻牢记改革创新的时代精神，坚定信念、勇当标杆，推动区域形成经济发展平稳有序、质量效益持续提升的良好局面。如今，国际分拨中心、国际贸易结算中心、空运服务中心、专业贸易服务平台、平行进口汽车、跨境电商、国家对外文化贸易基地等已经成为外高桥保税区改革创新探索的一个又一个成功范例。

（三）“三位一体”的服务机制是保税区发展的保障

外高桥保税区在开发实践中坚持以企业为本、以服务为重的理念，逐渐形成了具有鲜明保税区特色的管委会、区内职能部门、开发公司“三位一体”的服务机制。管委会发挥规划、协调、政策保障等方面的支撑作用，牵头建立长效稳定的协调机制，积极争取市、区相关部门支持，主动协调驻区监管和服务机构，形成服务合力；驻区职能部门根据企业需求和区域发展需要，积极探索区域管理新模式，有效提高管理效能，不断提升区域投资贸易便利化水平；开发主体积极发挥基础开发、招商引资、市场平台建设等方面的服务作用，为区内入驻企业提供高效、便捷的服务。管委会、区内职能部门、开发公司三方坚持问题导向、需求导向、效果导向，不断完善区域服务机制，既分工清晰、各负其责，又紧密协调、互补互动，有力地保障了区域健康快速发展。

案例： 跨境空运监管服务中心作为机场货站在外高桥保税区的延伸平台，可以最大程度地整合、优化机场货站至保税区域之间的提货流程，有效压缩空运进口货物自到达机场至进入保税区的物流时间，为企业打造高效便捷物流通道。在海关（检验检疫）等部门的支持下，该平台积极顺应企业空运货物高效通关需求，运用自贸试验区“先进区、后报关”等贸易便利化制度创新成果，针对重点企业个性化需求，不断提升平台服务功能，为企业运作营造了具有国际竞争力的通关环境。自2011年平台运行以来，已累计服务区内企业78家，操作约16万票，货值约258亿美元，取得了显著成效。

采编单位：中共上海市浦东新区委员会