国家级虹桥经济技术开发区首创以服务业为主体的开发模式

摘要：

1986年8月，上海虹桥经济技术开发区作为首批国家级开发区诞生。开发区规划土地面积0.65平方公里，是当时面积最小的国家级开发区。根据面积小、位于市区的特点，虹桥开发区定位为涉外商贸中心，在功能上以展览展示、商务办公、宾馆居住、外事等为主，是全国最早以发展服务业为主的国家级开发区。虹桥开发区在土地使用制度改革方面进行了突破性试点，是全国最早进行国际招标土地批租的区域，为国内基础设施建设开辟了引进外资的新途径。

一、建设背景和做法

1978年12月，党的十一届三中全会作出了改革开放的伟大决策，中国经济社会发展进入了崭新的历史阶段。从改革开放的实践出发，中央决定在沿海地区兴办经济技术开发区。1986年8月，上海虹桥经济技术开发区（以下简称“开发区”）作为首批国家级开发区正是在这样的历史条件下应运而生。成立之初，开发区存在资金、土地政策、开发区管理主体等一系列问题，开发者通过设立合资企业引进外资、参与探索国有土地有偿使用制度改革、以有别于开发区管委会的企业化运行模式等创新方式，将昔日城乡接合部杂草丛生、厂房农田星罗棋布的“马家角”建设成为上海改革开放的示范和缩影，被誉为“上海西大门的一颗明珠”。

（一）拓宽融资渠道，形成以利用外资为主的建设道路

20世纪80年代中期，上海面临着基础设施建设资金短缺、地方财政支出压力增大的困难。虹桥开发区当初只有市政府下拨的首笔开发经费，人民币3500万元，资金短缺是启动建设的最大障碍。开发者充分抓住“搞开发钱没有，但可以给政策”的改革窗口，开始尝试一种合作模式——中外合资开发。在市政府大力支持下，1985年初，中外合资上海虹桥联合发展有限公司（后改名为“上海虹桥经济技术开发区联合发展有限公司”，以下简称“虹联公司”）正式成立，引进合作方资金3500万元，注册资金达7000万元。这家由上海市政府、中国银行上海市分行以及中银香港分别占比50%、25%、25%的公司，创造了沪港合资运作国家级开发区的成功经验。此后，公司开始了引进外资之路，截至2017年底，开发区内经政府批准的项目合同投资总额达52.95亿美元，合同利用外资金额达40.01亿美元，外商实际投资额38.38亿美元，开发区每平方米土地实际利用外资达到5900美元。

（二）盘活土地资源，开创国际招标土地批租改革先河

虹桥开发区区域面积小，土地资源紧缺，开发者充分利用政策，不断探索集约节约使用国有土地的模式，通过采取场地使用、场地合作、土地批租等经营方式，对区域进行滚动开发、系统开发，积累了丰富的区域性土地综合开发经验，开发区也成为国有土地有偿使用制度改革的“试验田”。1988年8月，在上海市委、市政府的直接领导下，虹桥开发区26号地块成为中国首次以国际招标方式进行土地使用权有偿出让的试点地块。随后，开发区又相继以土地批租补地价、场地使用、场地合作等多种方式盘活区内土地资源，不仅为区内基础设施建设拓宽了引进外资的新途径，而且为利用外资加快开发区项目建设、成功实施滚动开发提供了新思路，同时也为上海土地价格提供了基准和依据。

案例： 虹桥开发区26号地块站上土地批租“全国首创”舞台。 1986年11月，上海成立土地批租领导小组，并迅速于次年1月决定，要在上海试点面向国际的土地批租使用权有偿转让，而当时已经完成第一轮基础设施开发的虹桥开发区最有条件成为候选对象。1987年7月，中央原则同意在上海、天津、广州、深圳等城市试行土地使用权有偿转让，这为上海按照国际惯例抓紧试点土地批租提供了政策依据。经过综合评估，位于仙霞路、娄山关路拐角处的虹桥26号地块成为首个土地批租地块。1988年8月，日本孙氏企业有限公司以2807万美元中标，获得虹桥26号A、B地块共计1.29公顷土地50年使用权。

（三）成立联合开发公司，开辟以企业管理开发区的新型模式

虹桥开发区由虹联公司承担统一开发、建设与管理的职责，面对国际国内两个市场，灵活应用国际国内两方面资源，成功地实施招商引资，进行区域滚动开发，取得了十分可喜的成绩。同时，受上海市政府委托，虹联公司行使开发区区政管理、公共管理和社会服务职能，与长宁区政府合作成立了虹桥开发区区政管理办公室，对区容区貌、绿化、环卫、道路等进行统一管理，使行政管理手段和市场运作手段相互结合，相得益彰，取得了较好的社会效果。

（四）实施“造林引鸟”，营造外商投资的良好环境

开发区为实施“造林引鸟”战略，利用外资致力于基础设施建设，搞好区域内通水、通电、通信等“七通一平”硬件环境。经多年努力，开发区内绿树成荫，环境优美，交通便捷，设施完备，配套齐全，区内采用雨、污水分流、双路供电、自控灯光系统及宽带有线网络系统，建有专用加油站和电信局，并建有大型公共绿地、大型购物中心、大型地下停车场，区内环境日趋完善。在软环境建设方面，开发区形成了完备的对外服务体系。上海市外国投资促进中心、对外投资促进中心、外商投资企业协会等都设在开发区内。开发区还建立了“一站式”服务体系，海关、外税、银行、保险、邮政、运输、进出口代理等单位均在开发区设有办事机构，按国际规范和市场需求，为投资商提供全方位、高效率、优质化的咨询服务，极大地方便了中外客商在开发区投资经营，使虹桥开发区成为外商青睐的投资“热点”。

（五）打造龙头产业，促进区域经贸活动繁荣发展

为强化涉外商贸功能，虹桥开发区坚持以引领效应强的会展业作为龙头产业，区内每年举办各类大中型展览会100多个，涉及各行各业。会展业的发展不仅带动了开发区内商贸的繁荣，而且还带动了开发区及周边地区商务、酒店、餐饮等其他服务业的发展。大力发展楼宇经济，通过利用外资，不断开发出功能各异、品质高档的楼宇，将大量的展览、商贸、办公等商务活动集聚在区内，造就了虹桥开发区楼宇的“三高”特色——高层次、高产出、高回报，区内办公楼、商住楼出租率保持在90%以上，短期展览场馆的出租率保持在50%以上，宾馆饭店客房入住率稳定在80%左右，遇有重要商贸活动，宾馆饭店常常爆满，成功塑造了国际都市型经济区。

（六）积极向外拓展，迈出开发区“二次创业”的步伐

进入21世纪，虹桥开发区提出了立足虹桥、完善虹桥、走出虹桥、发展虹桥的“二次创业”战略，积极探索开发区可持续发展途径。一方面积极实施区域深度开发，推动一批项目的改建、新建步伐，加快开发区的全面建成，不断完善开发区的区域形态与商贸功能。另一方面不断进行区域广度开拓，充分发挥“虹桥品牌”的效应，积极向外拓展，从依靠开发区内的土地经营逐步转向以面向市场的资产经营、资本运作为主，为开发区焕发新的生机与活力积蓄了新的能量，开辟了新的发展空间。

二、主要成效

虹桥开发区的建设发展，不断创造一批“全国第一”纪录。1995年，全国第一批外销房出现在古北新区；1996年，建立全国第一家涉外居民委员会“荣华居委会”；1999年，建成全国第一家、当时亚洲规模最大的国际级专业展贸中心上海世贸商城，等等。

（一）构筑完备区域形态

虹桥开发区规划用地0.65平方公里，其中建筑用地0.30平方公里，公园绿化用地0.19平方公里，道路用地0.15平方公里，规划建筑面积150万平方米。到目前为止，开发区内建成楼宇项目24个，总投资金额达13.42亿美元。建设了占地近9300平方米的新虹桥中心广场以及可容纳500多个停车位的地下车库，占地达13万平方米的大型绿化项目新虹桥中心花园于2018年实行24小时向公众开放。

（二）着力打响商贸品牌

经过三十多年的发展，开发区取得了显著的经济效益。仅以2017年为例，虹桥开发区内企业实现营业收入642.34亿元人民币，上缴税金19.04亿元人民币，利润总额20.08亿元人民币，体现了我国经济技术开发区集约开发、少用地、多产出的突出特点。截至2017年底，在开发区注册的企业1200余家，其中外商投资企业500余家。区内拥有上海世贸商城、上海国际展览中心、上海国际贸易中心三个展览、展销场所，入驻开发区的中外客商和贸易机构2700多家，已成功举办了各类展览会1300多个，参展客商超过1500万人次，成为上海重要的会展集聚区。同时，开发区商贸功能所形成的资金、信息、技术、人才等方面的集聚，对周边地区的经济社会发展起到了卓有成效的带动和辐射作用，取得了显著的社会效益。

（三）形成联动发展效应

虹桥开发区位于长宁区辖区内，长宁区委、区政府在积极配合支持开发区开发建设的同时，更是抢抓机遇、顺势而为，依托虹桥，发展长宁。以发展贸易功能为特色，形成了“虹桥国际贸易中心”功能区，作为全区的三大组团之一，该功能区税收占长宁区总税收的五分之一以上。当前，随着虹桥开发区的升级拓展，“虹桥国际贸易中心”功能区的区域产业结构也在不断优化，以专业服务业、现代商贸业为引领，航空服务业、互联网+、时尚创意、人工智能等新兴产业也正在蓬勃发展。

三、经验启示

（一）科学合理的区域规划是开发区构建形成特色鲜明发展功能的坚实基础

开发区以仅仅0.65平方公里的占地面积成为全国典型的“袖珍园区”，通过精心选址、科学规划、准确定位，从建设、开发伊始就具备了较高的起点。当前，根据上海卓越全球城市的目标定位，在30多年开发积累的基础上，开发区正积极推进园区城市更新，以推动硬件载体项目更新改建、产业结构转型升级、区域功能优化完善为抓手，全力打造创新升级的国家级开发区。

（二）企业模式开发、区政合作管理是开发区快速高效发展的成功经验

鉴于上海国家级开发区数量多、分布广、面积小，从精简高效的角度考虑，虹桥开发区另辟蹊径，探索建立了企业化、市场化的开发区管理体制（虹联公司）；开发区所在的长宁区明确提出“依托虹桥、发展长宁”的战略，通过政府授权及配套支持、企业市场化运作，在开发、建设、管理中形成了一系列富有成效的工作方法和运行机制。

（三）引进人才、开放发展是开发区持续健康发展的关键因素

虹桥开发区经历了两次创业，从区域建设到区外拓展再到区内深度开发，在区域管理、招商引资、投资经营等方面积累了丰富经验。大批中外资项目落户开发区的同时，也引来了大批的品牌及人才，为上海经济增长作出了积极贡献。据商务部统计，虹桥开发区在土地利用率、单位面积产出等都位居全国各国家级开发区前列。

（四）大胆创新、勇于突破是开发区蓬勃发展的核心动力

站在新的历史起点上，重温开发区的改革，正是靠着意气风发、敢为天下先的精神状态，凭借着一股逢山开路、遇水架桥的闯劲，在政策、法制、制度等方面，一步一步艰难前行，一步一步取得突破，才有现在令人瞩目的成就，这种精神必将为上海当好新时代全国改革开放排头兵、创新发展先行者提供不竭的动力。

采编单位：中共上海市长宁区委员会