抓党建 优治理 转机制 强激励 重创新
——中国联通混合所有制改革的实践探索

【引言】 2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。”

【摘要】 改革开放以来，我国国有企业改革取得巨大成就，国有资产实现较好保值增值。随着我国经济发展和对外开放水平的提高，市场竞争日益激烈。部分国有企业现代企业制度不健全，公司治理不完善，盲目投资、人浮于事、效率低下，面对激烈的市场竞争陷入发展困境。近年来，国家积极发展混合所有制经济，但在实际操作中，国企混合所有制改革牵涉面广、关乎既得利益，是个“老大难”问题，需要在顶层设计、股权结构、治理体制、经营机制等方面进行实践探索。

中国联通作为第一家在央企集团公司开展的混改试点，改革前同样存在效率效益低、骨干人才流失、发展活力不足等问题。2017年以来，中国联通按照“三个有利于”的要求，在混改中体现国有资本的主导地位，贯穿“从管资产到管资本”的改革思路，在坚持党建统领、战略投资者引入、建立有效制衡的治理体系、内部体制机制改革、强化员工激励、打造发展新动能和经营新模式等方面走出一条有效路径，集团整体的市场化管理水平、运营效率、经营效益和人员活力都得到进一步提升，为重点领域的国企改革提供了示范与借鉴。

【关键词】 混合所有制改革 国企党建 治理体制 经营机制

一、背景情况

中国联通是我国持续深化电信体制改革的产物，历经了1994年原中国联通成立、2002年原中国网通成立、2008年两家企业合并重组三个重要阶段，是我国唯一一家在香港、纽约和上海三地上市的电信运营企业。受多重因素影响，自2014年下半年开始，中国联通移动业务收入连续17个月下滑，2015年公司收入与利润增长呈现“双负”，部分一线员工收入长期低于当地社会平均工资，队伍士气低落、看不到希望，公司发展陷入前所未有的困境。

1.体制机制不够灵活，市场化改革进展缓慢。中国联通内部市场化资源配置不充分，营销资源、网络资源等按固定计划分配，资源配置效率不高。企业激励约束机制不健全，没有建立人员激励与经营业绩、考核评价结果紧密挂钩的薪酬决定机制，员工活力不足，云计算、大数据、物联网等创新业务领域产品有效供给能力有所欠缺。同时，企业基础管理长期薄弱，2015年公司高达1338.6亿元的固定资产投资中，有226亿元都是清理、消化过去多年来漂在账外的历史遗留问题。

2.竞争严重失衡，品牌口碑差距大。2016年年底，中国移动、中国电信、中国联通主营业务收入份额分别为52.70%、27.12%、20.18%，利润总额份额分别为84.87%、15.04%、0.09%。与此同时，中国联通在三家电信运营企业中起步最晚、规模最小、家底最薄、实力最弱，再加上自身网络、管理、服务等方面的问题，导致公司长期以来形成了网络信号不好、服务差的低端市场形象。在客户潜移默化长期固有的“负”印象中，中国联通需要先在“负”起跑线上填平“负”分，需要花费比别人更多的努力、更长的时间，这一追赶过程尤为艰辛。

3.债务负担较重，盈利能力较弱。由于传统投资管理模式粗放，投资效率低下，公司债务负担沉重。2016年，中国联通带息债务超过1600亿元，资产负债率超过60%，突破了国际公认的通信行业投资风险管控的安全边际，远高于中国电信、中国移动。资本开支占收比、收入利润率、经济增加值等主要财务指标在全球30大电信运营商中均排名靠后。社会渠道、终端补贴等用户直接获取成本占总营销成本的比重超过80%，社会渠道每净增一个用户的成本超过2000元。

冰冻三尺非一日之寒，从根本上破解联通的一些深层次矛盾和问题，需要综合施策、系统入药。严峻的形势也促使公司上下希望通过深层次的改革探索新的发展路径，进一步深化改革，创新体制机制，激发企业活力，提高国有资本配置和运营效率。2015年，党中央、国务院出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》，提出发展混合所有制经济；同年，国务院出台了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，对推进国有企业混合所有制改革作出制度性安排。2016年，中央经济工作会议强调，混合所有制改革是国企改革的重要突破口，按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。中国联通深入贯彻党中央、国务院的决策部署，积极开展混合所有制改革。2016年2月，中国联通筹划混改试点事宜；2017年6月，中国联通混合所有制改革试点实施方案正式批复；2018年2月，混改后新一届董事会顺利召开，中国联通在打造国企混改示范标杆的道路上迈出了实质性步伐。通过混合所有制改革，中国联通体制机制实现破冰，企业党建显著加强，队伍活力明显提升，收入利润“双V”反转，内外部生态持续向好，发挥了良好的试点示范效应。

二、主要做法

中国联通以加强党的建设为统领，坚持“两个一以贯之”，以A股上市公司为主体，扎实推进混合所有制改革各项工作，着力优化股权结构、完善公司治理、强化激励机制、推动创新发展，取得重要阶段性成效。

（一）坚持党建统领，下好“先手棋”把稳“方向盘”

习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调，坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。中国联通始终坚持把政治建设摆在首位，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，在实施混合所有制改革的全过程中，始终坚持党建先行，下好“明确地位、明晰职权、完善制度”三步“先手棋”，制定了《关于在推进混合所有制改革中坚持党的领导加强党的建设的指导意见》，对混改中坚持党的领导、加强党的建设作出了制度性安排，以党建统领、贯穿、推动改革全局。坚持把党的领导“融入内嵌”到公司治理中，通过把党建工作总体要求写入公司章程、科学设置董事会结构确保党的领导、明确党组研究是重大问题决策的前置程序、坚持党管干部原则等，确保把党的领导融入公司治理各环节，实现党组织发挥作用组织化、制度化、具体化。公司党组充分发挥“把方向、管大局、保落实”的作用，坚持党关于国有企业改革的方针政策，对改革全程“定向把关”。随着改革进程节奏加快，公司党组及时建立混改周例会制度，实行“混改进程每周研究、紧急情况随时研究”的党组常态化工作机制。截至2018年年底，已召开76次党组会研究混改重点事项和推进中的关键问题。适应公司股权结构、管理体制和运营模式的变化，严格落实“四同步、四对接”要求，截至2018年年底，全系统共有基层党组织8648个，组织覆盖更加广泛，覆盖质量不断提升。

（二）坚持战略协同优先导向，规范引入合格战略投资者

引入战略投资者是推进混合所有制改革的基础性工作。中国联通正确把握促进国有资本和民营资本健康发展的政策导向，首创了“国有股权多元化+民营股权多元化”的混改新模式。中国联通在改革中引入了四大类处于行业领先地位且与公司具有协同效应、优势互补的战略投资者：一是大型互联网公司，包括腾讯、百度、京东、阿里和苏宁云商；二是垂直行业领先公司，包括光启集团、滴滴出行、网宿科技、用友软件、宜通世纪；三是具备雄厚实力的金融企业和产业集团，包括中国人寿、中国中车；四是国内领先的产业基金，包括中国国有企业结构调整基金、前海母基金。2017年10月25日，通过非公开发行和转让老股等方式募集的747亿元资金全额到位。引资完成后，国有股东持有联通A股公司53.1%股份，企业公有制性质没有变；联通集团持有A股公司股份由62.7%降为36.7%，新引入14家战略投资者合计持有公司35.2%股份，员工限制性股票激励计划占2.6%股份，公众股东持有25.5%股份，实现了多种所有制资本相互融合和多元股权有效制衡。

（三）建立有效制衡的治理体制，保障各类资本权益

混改的优势就是要靠定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构，提高治理能力。2018年2月，联通A股公司正式选举产生混改后的新一届董事会，董事会由13人构成，独立董事5人，非独立董事8人（联通集团占3席，中国人寿、腾讯、百度、阿里、京东各有1席），董事会下设发展战略、提名、薪酬与考核、审计等专门委员会，实现了董事会组成的多元化和专业化。2018年累计召开9次董事会，审议43项议题，董事在发展战略、业务合作、改革发展、经营预算等重大事项上履职尽责，董事会专业性和制衡性明显增强。在各方的努力和支持下，投资决策权、薪酬分配权等权力交由董事会行使。同时，公司制定了《深入实施聚焦创新合作战略 建设“五新”联通的指导意见》，致力于以混改为契机，建设新基因、新治理、新运营、新动能、新生态的“五新”联通，推进企业加快从“基础电信运营商”向“基于网络运营的数据服务公司”转型。

（四）以转机制为突破，加快推进内部体制机制改革

中国联通秉持“一切为了客户、一切为了一线、一切为了市场”的经营管理理念，加快推进组织机构、人员市场化管理等体制机制改革。

1.在“瘦身健体”上动真格。集团公司总部以上率下，由过去27个部门减为17个，减少37%；省级分公司、地市分公司本部机构分别减少约28.5%和43.4%；存量法人户数累计减少28家，减少29%。

2.在市场化淘汰机制上动真格。将党管干部和市场化选聘相结合，建立管理人员市场化选聘和退出机制，各级管理人员首聘退出率达到14.3％，其中，二级机构正副职退出率6.3%，总部三级经理退出率13.6%，各省中层干部平均退出率15%，退出合同制员工1071人。同时，对人才选拔进一步松绑，对互联网、IT、IP等创新人才引进和使用进行区别对待，实施“418”人才工程，围绕“新机制、增数量、提能力、强使用”4个工作目标，实施8项行动计划，通过专项激励资源推动落地。截至2018年年底，政企创新领域人才特区共引进人才4384人，人才IT能力全面提升。

3.在扭亏攻坚上动真格。对自企业成立以来从未盈利且亏损持续恶化的三级公司，探索“民营投资承包运营”（国有民营）模式，在云南的曲靖、红河、昭通等11个市州分公司开展试点工作。2018年云南联通在改革的带动下，收入同比增长10%，高出行业6.5个百分点，收入份额较同期提升0.4个百分点，实现同比减亏2.5亿元，已扭转“越投越亏、不投也亏”的被动局面，经营业绩开始改善，现在已经扩大到云南全域。

（五）以强激励为抓手，着力激发员工活力

中国联通党组充分认识到激发员工活力的重要性，着力调动公司上下积极性，共同画好最大“同心圆”。树立“人才强、基因优、企业兴”理念，做强人才关键因子。

1.在组织维度，实施员工限制性股票激励计划，完成7945人累计8.07亿股的授予工作，突破按职级授予的通行做法，授予包括中高级管理人员以及管理骨干、技术骨干等高价值创造群体，实现核心员工与公司的利益风险绑定和激励相容；以市场化为方向，实现人工成本与效益协调增长，在全集团建立健全同劳动力市场基本适应、同企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制，建立集团、省公司、本地网、划小单元一脉相承的增量收益分享机制，实现价值创造引领下的正向激励，探索基于业务规划期的创新子公司人工成本总量管理模式。

2.在个人维度，以差异化分配为方向，实施不同类型员工的薪酬组合及薪酬水平差异化，创新建立包括晋升、绩效、福利、认可、荣誉、长期、培训7个子体系的全面激励体系；实施人员分类管理与差异化薪酬，各级管理人员激励与经营业绩和考核评价结果紧密挂钩、与任职岗位和承担责任相匹配，年度激励与长期激励相结合；员工激励以业绩贡献为绩效薪酬的分配依据，针对不同岗位实施差异化激励方式和手段，实现员工薪酬多劳多得。中国联通积极推进以激发基层活力为目的的划小承包改革，实施联通内部“双创”，结合一线生产场景，建立微组织，竞争性选拔“小CEO”进行承包，搞活激励分配，打破平均主义“大锅饭”，为“想干事、能干事”的人提供广阔平台，使中国联通从大公司回归到创业公司，让基层员工率先拥有更多获得感。截至2018年年底，全集团划小单元达到2.4万个，薪酬水平增长水平高于各级本部，培养了一支约2万人的“小CEO”队伍。坚持价值创造导向，2018年较2014年合同制员工人均工资累计增长25.4%、年均增长5.8%。特别是公司混改后，2017—2018年合同制人均工资年均增长均超过10%。

（六）围绕主业加强创新协同，打造发展新动能和经营新模式

中国联通准确把握国有经济和民营经济融合发展、共同发展的关系，切实把引进民营资本和转换经营机制有机结合，实现国有资本和民营资本取长补短、互相促进、共同发展。通过与战略投资者深入合作，共同布局产业生态圈，不断提升自身创新能力和有效供给能力。

1.全面推进经营发展的互联网化转型。在渠道触点方面，开展与腾讯、阿里、京东、百度等互联网公司线上触点合作，首创电信业与互联网企业融合低成本获取用户的新模式，推出了“腾讯王卡”“蚂蚁宝卡”“滴滴王卡”等互联网创新业务，实现了营销方式互联网化，有力改善了用户口碑。在零售体系方面，与阿里、京东和苏宁在上海、广东、四川、江苏、天津等地开展新零售门店试点，日均客流量、发展量及商品销量均显著提升。在视频内容方面，与腾讯、爱奇艺等进行合作对接；与腾讯合作推出腾讯视频会员权益联合营销，启动全方位营销推广；启动“无限畅视”产品推广，与优酷、爱奇艺、PPTV等开展合作。在金融支付方面，与阿里、腾讯、百度、京东、苏宁开展合作，将中国联通的支付能力以及消费信贷能力嵌入合作方的应用场景。

2.全力加快创新业务发展。在云计算方面，将中国联通品牌和客户优势与腾讯、阿里的技术优势相结合，相互赋能，相互导流，以中国联通“沃云”品牌为客户提供基于云计算全产业链的产品、服务和解决方案，突出“云网一体化”优势，丰富云计算产品。在大数据及人工智能方面，与阿里、腾讯、百度、京东、苏宁等就大数据开展业务合作，还将在金融风控、精准营销方面开展深度合作，与合作伙伴共同对外提供数据报告以及行业应用。在物联网方面，与阿里、腾讯、百度、京东、苏宁等聚焦物联网安全、人工智能、消费电子以及智慧家居等业务领域，共同开展研究探索。

3.持续深化跨界合作。在基础通信方面，努力成为互联网战略投资者基础电信业务的“后花园”，战略投资者的新增市场优选联通，存量市场逐步转换为联通。在资本合作方面，与阿里成立合资公司（云粒智慧科技有限公司），为政企客户打造定制化的应用软件服务；与腾讯成立合资公司（云景文旅科技有限公司），打造智慧文旅系列产品；与网宿成立合资公司（云际智慧科技有限公司），协同发展CDN市场等。

落一子而活全局。中国联通通过混改，积极探索破解长期以来国有企业难以解决的机制不活、激励不够、创新不足等“老大难”问题，为建设中国特色现代国有企业制度闯出了新的路子。

一是经营业绩显著改善。2018年中国联通实现主营业务收入2636.8亿元，增幅从2015年的-5.3%扭转为5.9%，领先行业增长2.9个百分点；收入市场份额达到20.15%，较上年末提升0.54个百分点。盈利能力大幅改善，完成利润120.8亿元，较上年同期增加97.0亿元，增长407.8%。

二是去杠杆、降成本成效明显。截至2018年年底，中国联通带息负债总额369.8亿元，较2016年年底减少1382.7亿元；利息支出15.4亿元，较2016年下降68.6%；资产负债率从2016年年底的62.6%降至2018年的41.5%，下降21.1个百分点；自由现金流创新高，2018年达到499.6亿元（2016年为74.2亿元）；2018年成本费用总额占营业收入比为93.7%，较2016年下降4.8个百分点。

三是业务转型效果突出。中国联通与互联网企业合作的新模式发展用户超过9400万户，2018年实现收入339.5亿元，占主营业务收入比例达到12.9%，成为拉动收入增长和效益改善的关键动力。2018年产业互联网收入规模达到230.1亿元，同比增长44.6%，成为带动公司业务增长的新动能。与合作伙伴联合打造的公有云服务平台自2018年2月1日上线以来，累计超过50款云计算产品，带来公有云新增收入超亿元，并以1∶4的杠杆撬动基础业务发展。

四是员工面貌焕然一新。中国联通坚持强化激励增强活力，着力完善体制机制改革，真混真改，以市场化改革为方向，积极打造精简高效的运营组织体系；各层级干部员工积极性和士气大大提振，共同画出画好最大“同心圆”；中层管理人员探索实行市场化选聘、契约化管理，有效建立了中长期员工激励与风险绑定机制，干事创业的激情不断增强。

五是实现与民营资本的互利共赢发展。中国联通与战略投资者践行“合作共赢、协同发展”理念，相互赋能，共同打造产业生态，各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展的格局初步显现。比如，与腾讯公司合作推出的“腾讯王卡”，成为了年收入过300亿元的现象级产品，腾讯视频也借助“腾讯王卡”实现了对爱奇艺用户数的反超，有力提升了腾讯公司的产品竞争力和国内影响力。

六是倒逼电信行业改革运营生态、激活市场化竞争。中国联通混改后，以“腾讯王卡”为代表的互联网化产品，通过电信运营商与互联网公司的资源置换、优势融合，将极具性价比的通信产品从互联网线上触点直接送达最终用户，彻底颠覆了电信行业传统的销售代理发展模式，倒逼中国移动、中国电信等其他电信运营商不断改革出新，主动向用户赠流量、送宽带、降资费，实质性降低了电信资费，有效激活了电信行业市场竞争，改善了行业发展运营生态，打开了电信行业市场化的新局面。

三、经验启示

中国联通作为第一家在央企集团开展的混改试点，其混改实践不仅是大胆、深刻、生动的国企改革案例，而且也是重要领域混改试点当之无愧的标杆性示范。纵观中国联通改革实践，可归纳出以下突出经验。

1.坚持党的领导是推进混合所有制改革的最大政治优势，必须始终坚持党的领导不动摇。混合所有制改革，涵盖领域的广泛性、触及利益格局调整的深刻性、涉及矛盾和问题的尖锐性、突破体制机制障碍的艰巨性前所未有。需要考虑如何在混改企业建立定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构，建立中国特色现代企业制度；如何通过混改促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，实现国有资产保值增值；如何通过混改实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，夯实社会主义基本经济制度的微观基础等一系列重大问题，必须始终坚持党的领导不动摇，始终坚持“两个一以贯之”不偏颇，把国有企业党组织政治优势与现代企业制度的体制机制优势相结合，提高企业经营管理水平，提升企业核心竞争力，做强做优做大国有资本。

2.坚持“三个有利于”是推进国有企业改革的根本原则，是解决深层次矛盾能不能改、敢不敢改的重要价值评判标准。中国联通两年的混改实践充分表明，混合所有制改革既要发挥企业微观层面的积极性、主动性、创造性，也要开展相配套的体制机制改革，必须要整体性、系统性、协同性推进。习近平总书记提出的“三个有利于”（有利于国有资产保值增值、有利于提高国有经济竞争力、有利于放大国有资本功能），为混改向“深水区”“无人区”纵深推进，拨清了迷雾、校准了方位、提供了指引，为混改试点解放思想、敢闯敢试给予了更宽松的空间和最有力的支持。

3.用心选择战略投资者，释放1+1>2效应。中国联通坚持把战略协同、优势互补作为选择战略投资者的核心原则，务求引入符合公司主营业务发展需要、能与公司资源禀赋优势有机结合、利于促进产业链价值链升级的优质社会资本，充分发挥外部资本的市场化机制优势和资源平台优势，为提升公司核心竞争力夯实基础。实践证明，诸如腾讯、阿里、京东、百度、苏宁、网宿等战略投资者，不仅为中国联通带来了全新的商业模式和盈利模式，更为联通布局5G、云服务、产业互联网等多个战略新兴领域提供了资金、技术与平台支持，实实在在地印证了1+1>2的混合所有制改革正效应。

4.力推体制机制改革，由内而外激发活力。在引入规模庞大的社会资本的同时，中国联通有序实施了近8000名核心员工的限制性股票激励计划，集中绑定了对公司可持续发展至关重要的骨干人才，并大刀阔斧开展了机构“瘦身健体”、管理人员选聘及增量利润激励分享等一系列内部体制机制改革，极大地释放了员工的积极性与创造性。新组建的董事会也实现了多元有效制衡，有效保障了公司决策的科学化专业化。混改后中国联通的业绩持续攀升，资本效率大幅提高，国有资本得以激活，很大程度上得益于公司治理的完善和体制机制改革。

5.主动持续深化混改，加快探索转型发展。中国联通抓住了混合所有制改革的契机，持续转变管理理念，由管控思维向服务支撑思维转变，持续完善以客户为中心、以市场为导向的企业文化，将市场需求、客户体验放在首位，持续激发员工干事创业的积极性与主动性，加快从基础电信运营商向基于网络运营的数据服务公司转型。通过主动改革、持续深化，中国联通探索出一条以改革促发展的融合之路。

【思考题】

1.如何加强混改企业党的建设？

2.如何通过混合所有制改革建立有效制衡的治理机制？

3.混改企业如何推动内部经营机制转换，围绕主业打造发展新动能？