让企业既能进得了市场“大门”，也能入得了行业“小门”
——上海商事制度改革探索与实践

【引言】 2016年3月5日，习近平总书记在参加十二届全国人大四次会议上海代表团审议时指出，要深化完善基本体系，突破瓶颈、疏通堵点、激活全盘，聚焦商事制度、贸易监管制度、金融开放创新制度、事中事后监管制度等，率先形成法治化、国际化、便利化的营商环境，加快形成公平、统一、高效的市场环境。

【摘要】 长期以来，在我国从计划经济向市场经济转变的过程中，商事制度被赋予了越来越多的“把关”功能，行政审批多、行政干预多，制约了市场活力和创造力，不再适应经济社会发展的需要。党的十八大以来，按照党中央、国务院的重大决策部署，市场监管部门深入推进商事制度改革，坚持便捷高效、规范统一、宽进严管的基本原则，实施“先照后证”等改革，不断降低投资创业的制度性成本。通过商事制度改革，企业已经能够便捷拿到营业执照可直接开展一般性经营活动；但在进入特定行业或领域，还需办理许可证，又面临着“准入不准营”“办照容易办证难”等问题。

2015年年底，上海市率先在浦东新区开展“证照分离”改革试点，旨在解决“先照后证”后市场主体办证难的问题。改革过程中全面清理涉企经营许可事项，分类推进审批制度改革，完善简约透明的行业准入规则，有效降低了企业制度性交易成本，推动优化了营商环境，激发了市场活力和社会创造力。随后改革在更大范围复制推广、在全国推开实施。“证照分离”改革作为商事制度改革的延续和深化，是进一步厘清政府和市场关系，落实企业经营自主权、强化政府事中事后监管责任的重要举措，进一步降低了市场准入门槛和制度性交易成本、释放了创新创业活力，推动了政府职能转变，提高了政府服务效能。

【关键词】 商事制度改革 证照分离 自贸区

一、背景情况

商事制度是规范市场主体和商事活动的法律规范和政策总和，是对市场主体准入、交易和退出等市场活动的制度和政策规定，是市场经济健康运行的基础性制度。

党的十八大以来，党中央、国务院将商事制度改革作为“放管服”的“当头炮”和“先手棋”。《国务院机构改革和职能转变方案》提出要改革工商登记制度。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把工商登记制度改革列为建设统一开放、竞争有序的市场体系的一项重要改革举措。

商事制度改革的基本要求是，正确处理好政府与市场的关系，推进登记注册便利化，改革监管制度，从“重审批轻监管”转变为“宽准入严监管”，从事前审批为主转变为事中事后监管为主，宽进和严管同时设计、同步推进，切实把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。

按照党中央、国务院的重大决策部署，市场监管部门深入推进商事制度改革，坚持便捷高效、规范统一、宽进严管的基本原则，先后开展了注册资本实缴制改为认缴制、企业年检制改为年报公示制等改革，简化市场主体住所（经营场所）登记手续，探索实施“一址多照”“一照多址”等一系列改革。特别是将“先证后照”改为“先照后证”，削减工商登记前置审批事项，先后6次调整《工商登记前置审批事项目录》，已将226项工商登记前置审批事项中的87%改为后置审批或取消。通过几年的实践，商事制度改革改善了营商环境，激发了市场活力和创造力，释放了我国经济蕴藏着的巨大潜力。改革前，市场准入门槛高、环节多、效率低、期限长、成本高，制约着百姓投资创业热情。通过商事制度改革，释放出巨大的改革红利，改革的宏观效应不断显现，在经济社会发展全局中发挥了重要作用。截至2019年4月底，全国市场主体总量达到1.14亿户，其中企业3585.79万户，占主体总量的31.4%。日均新设市场主体从改革前的3.1万户增加到2019年的约6.06万户，日均新设企业从改革前的0.69万户提高到2019年的1.86万户。每千人拥有企业数量由2013年的11.36户提高到目前的近23.9户。

随着“先照后证”等商事制度改革的持续深化，营业执照已经成为企业合法的主体资格和一般经营资格证明，市场主体申领营业执照越来越快速、便捷，拿到了营业执照就可以从事一般性经营活动，进入市场的速度大大加快。但对于需要许可的特殊经营活动，光拿到“照”还不够，还需到审批主管部门办理经营许可证（“证”）方可开展经营活动。否则，企业即使已经持有营业执照也属非法经营，会受到相应处罚。相较于办理营业执照，许可证的审批事项多、材料多，审批事项和程序有待进一步优化，审批环节有待进一步减少，审批时限有待进一步压缩，受理条件和办理标准有待进一步明确，审批效率有待进一步提高。“照”和“证”就像是企业进入市场的两把钥匙，一把打开进入市场的“大门”，一把打开行业准入的“小门”。进入市场“大门”的问题已通过前期改革得以解决，如何入得了行业“小门”，解决“准入不准营”“办照容易办证难”的问题成为市场主体关心的难点痛点问题，同时也是商事制度改革的重点。

在营商环境国际国内竞争日趋激烈的背景下，为加快政府职能转变，充分激发市场主体创新创业活力，2015年以来国务院批复同意在上海浦东新区开展“证照分离”改革试点，克服“准入不准营”“办照容易办证难”等突出问题。通过采取改革审批方式和加强综合监管，进一步完善市场准入，使企业办证更加便捷高效。对企业能够自主决策的经营活动，取消行政审批，或改为备案管理；对暂时不能取消审批的行政许可，简化审批方式，实行告知承诺制；对不适合采取告知承诺制的行政许可事项，简化办事流程，公开办事程序，提高审批的透明度和可预期性；对涉及国家安全、公共安全等特定领域，继续强化市场准入管理，加强风险防范。进一步探索加强事中事后监管的有效方式和措施，建立综合监管体系，切实增强监管合力，提升监管效能。

二、主要做法

上海市全面清理涉企经营许可事项，按照取消审批、取消审批改为备案、实行告知承诺制、优化准入服务等四种改革方式，分类推进审批制度改革，完善简约透明的行业准入规则，进一步扩大企业经营自主权，创新和加强事中事后监管，营造法治化、国际化、便利化的营商环境，激发微观主体活力和社会创造力，有效降低了制度性交易成本，推动了经济高质量发展。

（一）落实中央部署，率先试点

2015年，国务院下发《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》，标志着商事制度改革总体框架初步构筑完成，明确了“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的职责法定原则，同时提出了通过施行“双告知”，加强部门协同、完善监管机制。2015年12月22日，《国务院关于上海市开展“证照分离”改革试点总体方案的批复》正式印发，上海市以浦东新区为实施主体率先开展“证照分离”改革试点。按照易操作、可管理的要求，以经济领域行政审批事项入手，从与企业经营活动密切相关的行政许可事项中，选择改革需求强烈、审批频次较高、改革成效显著的116项行政许可事项，实施取消审批、取消审批改为备案、告知承诺制、提高透明度和可预期性、强化准入监管等5种审批方式改革，同时加强事中事后监管，探索综合监管的有效举措。

改革实施以来，上海市对照国务院批复总体方案的相关要求，根据行政许可事项的不同情况，分类推进、深入探索，取得积极成效。

1.取消审批类改革事项。一是明确告知。包括告知企业和告知部门两个环节。告知企业方面，审批部门针对每一事项制定审批事项取消实施方案，多途径明确告知企业相关审批已经取消。告知部门方面，通过事中事后综合监管平台等途径，向该事项的主管部门实时推送企业登记信息，解决后续监管衔接问题。二是加强监管。取消审批以后，按照“谁主管、谁监管”的原则，明确部门责任，防止管理脱节，避免出现监管“真空”。在顺应行业特点的基础上，有的放矢制定监管方案，针对重要风险点，逐项落实后续监管举措，实施全生命周期监管。例如：户外广告登记取消审批后，上海市原工商局出台了《关于加强广告事中事后监管的意见》《大众传播媒介广告监测工作制度》《场所媒介广告检查工作制度》，浦东新区市场监管局出台了《关于加强户外广告事中事后监管的工作方案》。通过广告经营企业“双随机”抽查制度，完善市、区两级广告监测机制，加大对药品、保健食品、教育培训、互联网金融等重点领域、新兴行业领域广告违法行为查处力度；加强对重点电商平台的广告监管。试点两年多，户外广告市场秩序平稳可控，未发生重大违法事件。

2.取消审批改为备案类改革事项。一是明确办理流程。制定备案管理办法，将备案的条件、内容、程序、期限以及需要报送的全部材料目录和备案示范文本逐项告知企业。二是加强事中事后监管。明确对行政相对人从事备案事项的监督检查及相关处理措施、应承担的法律责任等做到放得更活、管得更好、服务更优。例如：2017年3月1日起，首次进口非特殊用途化妆品备案试点改革在浦东新区率先启动，凡从浦东口岸进口，且境内责任人注册地在浦东的首次进口非特殊用途化妆品，由审批管理调整为备案管理。通过改革，企业办事时间从3—6个月减少到3—5个工作日，大大缩短进口化妆品上市时限，制度性交易成本降低。

3.实行告知承诺制类改革事项。一是告知企业。通过发布公告、加强宣传等方式，引导企业选择使用告知承诺方式。二是明确流程。按照《上海市行政审批告知承诺办法》等相关规定，制定每项事项的告知承诺书格式文本和告知承诺办法，明确具体办理流程。三是强化监管。明确和落实行政审批告知承诺的批后监管举措，重点是对行政相对人是否履行承诺的情况进行检查。在行政相对人生产经营场所公开告知承诺书。充分发挥诚信制度在确定告知承诺对象、实施批后监管中的作用。

4.提高透明度和可预期性类改革事项。一是建立健全工作制度。上海根据行政审批标准化管理实施情况，对照《上海市行政审批业务手册编制指引》和《上海市行政审批办事指南编制指引》的规定，以41项行政审批的业务手册和办事指南为基础，持续推进优化完善，建立健全收件凭证、一次告知、限时办结、首问负责、咨询服务等基本服务制度。二是明确改革内容。事项实施部门全面梳理审批流程，逐项理清审查要求、审查内容、审查方法和判定标准，进一步压缩办理环节，提高审批透明度和办理的可预期性。

5.加强市场准入管理类改革事项。针对涉及国家和公共安全、生态环境保护及群众生命财产安全的特定活动，审批部门严格按照审批流程，进一步强化风险控制和管理，依法依规开展行政审批，完善事中事后监管制度，加大监管力度。

（二）加足马力，继续深化改革

2018年1月31日，国务院批复了《上海市进一步推进“证照分离”改革试点工作方案》，浦东新区采取取消审批、告知承诺、优化服务等3种改革方式，全面推进落实10个领域47项改革任务。对药品进口备案、进口药材登记备案等12项进一步加大改革力度，对企业办税、医疗器械和文化3个领域进一步完善改革举措，各项改革推进平稳有序。2018年3月，上海市根据国务院批复精神，制定印发《本市贯彻实施〈上海市进一步推进“证照分离”改革试点工作方案〉工作方案》，改革措施全部落实。

第二阶段的改革具有以下特点：

1.改革指向更加明确。对比2016年首批开展的116项改革事项，47项改革事项的改革指向更细、更准、更明确。改革直接触及事项的内部环节，并且细化明确各事项改革举措，对于一些可以在部分环节先行探索，且监管风险可控的事项，采取了两种改革方式并行的做法，可操作性更强。例如：建设工程设计单位资质许可，在“扩大建筑师负责制试点范围，增加试点项目数量，完善审批与监管流程，探索建筑师负责制与监理体制间的衔接机制”方面实行优化服务改革，对于“建设工程设计单位资质许可”实行告知承诺。

2.改革广度更加拓展。47项改革事项针对的是药品医疗器械、交通运输等10个重点领域，涉及的都是企业呼声高、改革迫切的事项或者环节。尤其是一些事项涉及内外资一致管理以及市场开放等方面，体现了通过改革促进各类市场主体公平竞争的精神。另外，47项改革围绕扩大市场主体生产经营自主权进行改革设计，探索和推行包容审慎的监管制度，在将“双随机、一公开”作为市场监管基本工作机制基础上，加大对监管服务领域的探索创新力度。

（三）自主探索，扩大覆盖范围

在先期开展“116+47”项改革试点的同时，浦东新区在全面优化准入的基础上，重点对企业关注度较高、审批频次较高的36项进一步深化改革。其中，取消审批5项，占比14%；当场办结9项，占比25%；告知承诺18项，占比50%；优化准入4项，占比11%。

实践证明，“证照分离”改革是深化“放管服”改革、推进政府职能转变的重要抓手。“证照分离”改革不仅仅是单个审批事项的改革，更重大的意义在于通过改革转变了行政审批方式，破除了市场准入的行政壁垒，方便了企业创业，提升了政府治理能力。从以严格审核为主的准入前审批转变为以信用为支撑的事中事后监管，从市场准入的审查者、守护者转变为维护市场秩序的“啄木鸟”和服务市场主体的“店小二”。经过3年多的先行先试，“证照分离”改革在服务创新创业、转变政府职能、优化营商环境方面成效显著，主要体现在以下四个方面：

1.市场主体活力有效激发，拓展业务的市场主体数持续增长。“证照分离”改革解决了束缚企业经营活动的“办证多”“办证难”问题，让企业既能进得了市场的“大门”，也能入得了行业的“小门”，激发释放了市场主体经营活力。2016年、2017年和2018年，浦东新区变更注册信息的市场主体数分别为7.6万户、7.7万户和8.8万户，比2015年上半年分别增长7%、8%和24%。办了证、交了税的活跃市场主体数量持续增长。从纳税主体数量增长情况来看，2016年、2017年和2018年，分别增加4.9万户、5.9万户和4.7万户，而2015年这一数字是4.6万户。缴纳社会保险的市场主体数快速增长，参保职工人数持续增长，就业人数持续增长。2016年、2017年和2018年参保户数分别增加0.8万户、1.6万户和1.7万户，较2015年上半年的0.5万户分别增长60%、240%和260%。

2.政府职能转变成效显著。“证照分离”改革是一场刀刃向内的政府改革，改革的结果是把进入市场的方便送给企业，把事中事后监管的挑战留给政府，这是政府管理理念上的重大转变。改革过程中，针对每一项改革事项，试点地区的相关行政审批部门都制定了监管实施方案，从以前的“以批代管”向“事中事后监管”转变，带来的是政府部门审批模式的变革、审批流程的优化、监管手段的创新。按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，上海浦东新区在改革实践中探索形成了以“双告知”（告知申请人、告知审批部门）、“双反馈”（反馈接收情况、反馈办证情况）、“双跟踪”（跟踪经营行为、跟踪审批过程）的证照衔接机制，以及“双随机”（随机检查对象、随机检查人员）、“双评估”（信用评估、风险评估）、“双公示”（公示行政许可信息、公示行政处罚信息）的监管协同机制，有力推动了登记注册、行业主管、行政审批、综合执法等部门间的信息共享、协同监管和联合奖惩，初步形成了覆盖企业全生命周期的政府监管闭环。实践证明，加强事中事后监管，能够有效避免重大监管风险。截至2018年年底，“六个双”政府综合监管机制已在浦东新区21个监管部门、108个行业（领域）全面推广应用。全区327项涉企审批事项全部实现“一网通办”和“最多跑一次”，其中“不见面审批”比例已经达到53%。实际办理时间降至3.3个工作日，比法定时限的22个工作日压缩了85%。

3.企业营商环境得到优化，企业满意度大幅提升。“证照分离”改革是构建法治化、国际化、便利化营商环境的重要抓手，推动了“最多跑一次”“就近服务”“网上服务”“一次办成”等公共服务创新，深度对接了企业需求，提供了零距离、心贴心的优质服务。第三方评估机构开展的企业满意度调查显示，“证照分离”改革以来，认为营商环境改善很大的企业达到88%，认为改革后企业办理许可证便利化程度较高以上的占85%，对行政审批改革满意的占92%。同时，改革推动扩大开放成效显著，外商直接投资实际到位金额持续增长，2016年、2017年和2018年上半年分别增加35.6亿、36.6亿和40.6亿美元，和2015年上半年的20亿美元相比分别增长78%、83%和103%。全国第一家外商独资职业培训机构（普华永道）在上海自贸区落地。

4.产业发展促进作用明显。在医疗健康领域，药品上市许可持有人（MAH）试点工作进展良好；由于取消审批、强化监管，因私出入境中介服务机构呈现爆发式增长；工程建设领域，自2016年4月1日实施建筑企业资质许可事项告知承诺制度以来，企业申请量显著增长；在第三方检测领域，取消产品质量检验机构资格审批（CAL）后，相关技术检测业务向第三方检验检测机构开放；在文化创意领域，市文广局（文物局）在浦东试点设立行政事务受理点，将市级审批事项延伸至浦东受理；在专业服务领域，2014年实施产品质量检验机构计量认证告知承诺制度后，上海自贸试验区共完成28家次审批，2018年以来有12家次完成审批。审批时限从原来的平均2个月左右缩短为2天；在生产加工领域，工业产品生产许可证由“一企多证”调整为“一企一证”。企业可节约产品检验时间17—47天，减少相关检验费用700元至5万元。

三、经验启示

中国经济进入高质量发展阶段，深化“放管服”改革是落实党的十八大、十九大精神和深化供给侧结构性改革、进一步降低市场准入门槛和制度性交易成本、破解准入不准营的顽疾、更大释放创业创新活力的重要举措，有利于激发市场活力、增强内生动力、释放内需潜力，而“证照分离”改革则是深化“放管服”改革的重要抓手。浦东新区率先开展的“证照分离”改革试点推动了商事制度改革的进一步深化拓展，核心路径指向“照后减证”，并以此带动事中事后监管、优化政府服务等环节的连锁变革。

1.注重以制度创新激发市场活力。浦东新区形成的经验做法已经在全国复制推广，接下来，面对取消审批改革事项空间的进一步压缩，“证照分离”改革必须寻求新的突破口。一是更加注重发挥自贸试验区领跑优势，在市场监管总局等国务院有关部门指导下，积极做好对所有涉企经营许可事项实施“证照分离”改革全覆盖试点工作。二是更加注重面向行业领域的办证便捷性。响应企业诉求，遵循企业经营规律，从聚焦事项改革到事项与行业改革并重，针对行业领域设计改革路径，打造“证照分离”改革升级版。三是更加注重面向应用场景的监管针对性。强调监管的针对性、精准性，从聚焦体系构建到完善体系与注重场景应用并重，在实践中找到监管创新的应用场景，在场景应用的探索中完善监管制度架构。四是更加注重面向企业需求的改革指向性。牢固树立以人民为中心的发展思想，把政府职能转变与营商环境优化紧密结合，从市场主体需求找到下一步改革的突破口和着力点。

2.将“准入”“准营”一体考虑，构建商事制度改革闭环。商事制度改革关乎市场主体准入、准营、监管、退出全生命周期，在这一过程中，任何一个环节出现卡顿，就会直接影响企业的营商活动，降低企业的获得感。因此，必须将分段式、碎片化的改革进行串联，构建起商事制度改革闭环，打通企业全生命周期证照办理路径。比如，统筹推进取消审批改备案事项与“多证合一”改革。对于需要进行信息采集、记载公示、管理备查的一般经营项目，符合“多证合一”整合原则的，要纳入“多证合一”改革范畴，按照“多证合一”标准和要求整合到营业执照上，实现“照后减证”。

3.“事项”“领域”同步推进，拓展改革的深度和广度。从企业办理证照、开业经营的实际需求出发，主动呼应市场主体诉求，破解企业办证过程中“点上通了、面上卡了”的问题，在推动以审批“事项”为重点改革的同时，探索以行业、领域范围内的“证照分离”系统改革，进一步深化行政审批制度改革，探索将“证照分离”改革确定的改革方式逐步拓展到市场准入外的其他领域。按照“取消审批、取消审批改为备案、实行告知承诺制、优化准入管理”四种方式，在建设领域、社会领域等逐步推广改革，放大改革效应。取消审批事项要突出“两个告知”，加强整体行业监管；备案事项要破解部门不放心、企业缺乏预期等“后顾之忧”；告知承诺事项要体现企业的信用承诺因素、突出服务的“跨前一步”，当场办结；优化准入服务要立足“严格、创新、协同”，真正做到“寓管理于服务之中”。又如，探索开展“一业一证”改革，按照行业对企业准入类行政审批事项进行分类，实现“一网查询”“一口受理”。设计重点行业行政审批事项办理主题套餐及流程图，精简材料，压缩时间，实现“一次办成”“一次发证”。探索将行业相关许可证信息集成整合、精简许可证件，并在条件成熟时，探索“一个行业一张许可证”。

4.“放开”“管好”有机衔接，多措并举实施整体改革。事中事后监管是“放管服”改革的核心内容，放是目标，管是前提，服是手段，只有“放开”与“管好”实现有机衔接，改革才能更好体现整体性、系统性。要以完善事中事后监管牵引简政放权和优化服务，更加注重监管手段创新和应用场景开发，推动监管向协同化、智能化、精准化方向发展。比如，应对“照后证前”监管“空窗期”。企业在办理好营业执照，但尚未办理许可证的这段时间内，如何更好地开展监管，对于审批部门以及行业主管部门都是“问题”。可通过探索线上线下协同监管机制，将“双告知”“双随机”与“网格化”管理有机结合，并通过动态信息精准锁定监管对象，既能有效降低政府监管成本，同时也减轻了企业的守法成本。又如，应对“告知承诺”监管“空窗期”，通过探索协同联动的监管机制，既有跨前一步的服务在先，将可能出现的问题“扼杀在摇篮中”，也可以有效利用日常巡查，及时发现问题，通过跨部门协作，实现全方位监管。

5.“网上办理”“集成服务”，提升企业获得感。“放管服”改革的最终效果体现在市场主体的感受度上。“证照分离”改革要与“互联网+政务服务”深度耦合，借助互联网政务手段，在“一张网”平台上，实现准入与准营的信息共享、办理协同、监管同步，做到“一网受理、只跑一次、一次办成”，这不仅符合互联网社会企业、群众的办事习惯，也是政府自身优化流程、整合机构、提升效率的要求。比如，以群众（企业）心目中的“一件事”为突破口，系统梳理优化证照办理流程和环节。从群众的角度重新认识办“一件事”的内涵，针对企业开业经营、群众办结事项，将相关审批和服务进行再组合、再优化，打通群众（企业）办事链条，切实做到“只跑一次、一次办成”。

【思考题】

1.请结合本案例学习和自己的实际工作，思考在推进“放管服”改革、商事制度改革工作中，如何贯彻落实习近平总书记关于优化营商环境的重要论述。

2.请结合你所在地区的实际，思考在深化“放管服”改革、商事制度改革中，本案例有哪些改革经验、工作方法可以学习借鉴。