创造信用监管新样本
激发营商环境新活力
——福建打造“双随机、一公开”监管升级版

【引言】 2017年7月17日，习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上指出，加快制度建设、法规建设，改善营商环境和创新环境，降低市场运行成本，提高运行效率，提升国际竞争力。2019年3月10日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议福建代表团审议时强调，要营造有利于创新创业创造的良好发展环境，最大限度释放全社会创新创业创造动能，着力解决影响创新创业创造的突出体制机制问题。

【摘要】 我国原有的市场监管体制存在体系分割、法治化程度不强、执法随意性强、针对性不足等问题，对合法经营的企业带来较大成本，同时又不利于聚焦问题。在推进商事制度改革中，如何处理好放宽准入、减少审批办证、降低企业合规成本，与创新监管方式、强化事中事后监管、有效打击违法违规行为之间的关系，是长期困扰基层政府的一个亟待破解的难题。

福建省在全国率先推行“双随机、一公开”监管，为创新市场监管提供了新样本。特别是福建省市场监管局创新监管理念，改革监管方式，创造性落实“双随机、一公开”监管工作，着力突出规范统一，完善抽查机制，实现“双随机、一公开”监管常态长效，推动抽查工作从“单兵突进”向“协同作战”升级；着力突出企业信用风险分类监管，合理确定抽查比例频次，实施差别化监管，创新检查方法，运用大数据分析结果强化重点抽查，推动抽查工作从“简单粗泛”向“精准高效”升级；着力突出监管系统集成保障，以国家企业信用信息公示系统（福建）在全国第一家全面建成为依托，实现名单随机抽取和匹配，抽查结果录入、公示和运用“一站式”操作，推动抽查工作从“手工零散”向“智能一体”升级；着力突出信息公示共用，推动抽查结果运用由“零散碎片”向“共享联惩”升级，不断提升市场监管水平。

【关键词】 优化营商环境 “双随机、一公开”监管 信用监管

一、背景情况

福建地处中国东南沿海，始终走在改革开放前列，近年来更是全力推进高质量发展落实赶超，新行业新模式新业态不断涌现。但原有市场监管理念、机制、方式简单机械、零散粗放，越来越不适应形势发展的需要。

第一，以指定检查对象、指派检查人员，实行不间断巡回检查为主要内容的市场巡查制和基层一线监管执法干部以城区街道为段、以乡镇农村为片的分段负责、划片包干的段片长责任制，监管的人为主观色彩过多，执法流程偏于烦琐，“撒胡椒面”的监管方式和机制平均用力，重点不突出，难免顾此失彼。第二，政府部门监管执法职能交叉重叠，多头执法重复检查与推诿扯皮，谁都管又谁都不管问题交织出现。第三，由于基层监管执法人员、经费、车辆等保障不到位，一些监管执法人员能力不足，使得监管执法部门长期超负荷运转。据测算，一线监管人员监管工作量达到人均260多户，意味着平均每个工作日都要按众多的检查项目去检查1户以上的主体。在这种强负荷高难度的状况下，不少地方习惯性大量依靠市场专项整治进行监管，头痛医头脚痛医脚，一旦发生突发事件、媒体曝光或者遇有重大活动，又仓促进行“救火式”监管、“应景式”监管；大量巡查应付走过场、流于形式，有的甚至采用网络巡查，泛泛浏览网上登记资料，就填写巡查记录，不问检查实效，但求留痕免责。

这种监管理念、方式和机制，既影响了监管的精准性实效性，违法违规乱象难除，又由于监管执法自由裁量权过大，易发生执法不规范不廉洁现象，影响到企业正常生产经营活动，严重制约了福建高质量发展的速度和成效。

2013年10月，国务院常务会议部署包含“注册资本认缴制”“实行年检改年报公示制度”等内容的公司注册资本登记制度改革，拉开了全国商事制度改革的序幕。福建商事制度改革后，全省市场主体井喷式发展。截至2018年年底，福建省市场主体共371万多户，其中企业124万多户、个体工商户246万多户，分别比2013年底增长231.92%、256.88%、223.86%。但是监管人员不仅没有增加，反而大幅压缩，监管力量不足与市场主体大幅增长之间矛盾进一步加剧。

2015年8月，国务院办公厅发布《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，要求在全国全面推行“双随机、一公开”监管模式。“双随机、一公开”，即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。

在全面深化改革的大背景下，信用监管作为一种具有市场化社会化特点、适应市场经济发展需要的新型监管制度和模式应运而生，其主要内容是以企业信用信息归集公示共享为基础，以“双随机、一公开”监管为基本手段，基于市场主体信用风险分类实施差别化监管，推行“守信联合激励、失信联合惩戒”。

二、主要做法

近年来福建省以省市场监管局为典型代表的有关部门，围绕优化营商环境，服务高质量发展要求，坚持问题导向，勇于先行先试，更新监管理念，改革监管方式，把推行“双随机、一公开”监管、打造升级版作为突破口和重要抓手，创造信用监管新样本，不断丰富监管内容、拓宽监管范围、提升监管层次、凸显监管效果，有效营造“无事不扰”营商环境，推动工作走在全国前列，展现鲜明地方特色。

（一）“四化”监管

1.注重夯实基础，推行规范化监管。一是全面实行抽查事项清单管理制度。出台《福建省工商行政管理局随机抽查事项清单（第二版）》，新增本省监管执法事项和检查标准、要点，增强了抽查监管的可操作性，在全国率先实行公示信息和经营行为“双抽查”。二是全面建立市场主体名录库。形成了既有全省性又有区域性、既按行业又按所有制形式分类的，可满足抽查工作实际需要的全省性市场主体名录库，可按企业类型、地域、信用分类和是否列异、被处罚等不同条件随机抽取。三是全面建成全省工商系统执法检查人员名录。按照分级负责、分级建设的原则，全面建成全省工商部门执法检查人员名录总库，对执法人员根据其所在单位、年龄、性别、职务、专业特长和执法领域进行细化分类，便于随机选派。

2.注重工作统筹，推行标准化监管。一是完善标准化抽查流程。采取自下而上、总分结合的办法，每年年初制定年度抽查计划，原则上每年开展2—3个批次全省性“双随机”抽查，做好抽查工作的需求提出与汇总、计划制定和总牵头协调、专项抽查发起与牵头组织、集中检查实施、统筹衔接、技术保障、基础建设等有关工作。二是统一监管标准。出台《福建省工商系统市场主体“双随机”抽查实施办法》和《福建省工商（市场监管）系统企业“双随机、一公开”抽查工作指引（试行）》，实行抽查监管标准化操作，制定检查前准备工作规程、实地检查工作规程和检查后续处理工作规程，推行市场主体抽查工作“六个统一”，即标准要求统一、抽查流程统一、内容项目统一、抽取方法统一、检查方式统一、抽查结果公示与运用操作统一，确保抽查工作规范有序进行。

3.注重高效快捷，推行智能化监管。一是率先研发“双随机、一公开”抽查监管系统。在全国较早自主研发检查对象随机抽取软件，后来又开发出检查人员随机选派系统，并整合成具有快速化抽取、便捷化操作、智能化应用、可视化效果的“双随机、一公开”抽查监管系统。推行多种模式的“双随机”操作方式，既可一键随机，又可分步随机操作，并进行科学合理随机匹配，做到网上操作、网上运行、网上督查、自动公示，全过程电子记录留痕、责任可追溯。二是全国第一家全面建成国家企业信用信息公示系统（福建）。在全国率先由省政府办公厅出台《国家企业信用信息公示系统（福建）运行管理暂行办法》，为公示系统的高效运行和长效管理提供制度保障。三是着力打造全省“双随机、一公开”抽查监管工作平台。省政府明确将公示系统（福建）部门协同监管平台，作为福建涉企跨部门“双随机、一公开”联合抽查协同监管平台和失信企业联合惩戒工作平台。

4.注重协同联动，推行一体化监管。一是建立监管协作机制。成立福建省市场监管厅际联席会议制度和63个省直中直单位、设区市政府参与的国家企业信用信息公示系统（福建）建设工作联席会议制度，加强对“双随机、一公开”监管的组织领导，推进公示系统建设，深化信息归集公示。二是实行全过程监管联动。与结果公示同步落实、与后续处理无缝衔接、与信用监管联动推进。把检查结果作为工商部门企业、个体户经营异常名录管理和企业信用分类的重要项目内容，对列入经营异常名录的企业进行信用惩戒。

（二）“四式”抽查

1.推行“点菜式”抽查，实施简约监管。一是完善本系统抽查事项“菜单”。仅原工商抽查事项就有10大类34小项，形成抽查事项“菜单”，采取“点菜式”的办法确定检查项目、内容和范围，实现抽查事项简练、执法检查简约。二是推行一表式菜单检查记录和结果公示。制定系统内、外两套“双随机、一公开”抽查表格，形成“一表式菜单”，检查项目、实施检查和结果录入直接从菜单中进行勾选，整个操作简洁明了、快速便捷。三是探索社会共治联动“菜单”。组织地市在商贸行业试点梳理形成行政部门抽查监管、行业协会自律、社会监督等“菜单”，实行按单“点菜”实施。

2.推行“点穴式”抽查，实现有效监管。一是实施精准抽查。紧扣党委政府关注的焦点、群众反映强烈的热点、市场秩序中的难点问题，精准选定重点行业和热点问题，如食品制造业、餐饮业、住宿业、综合零售业（商场超市）、农资、房地产业、广告业和旅行社等进行抽查。二是实施科学抽查。加快福建省市场监管大数据应用项目建设，研发完善“双随机、一公开”抽查数据分析系统，强化抽查大数据分析运用，通过对信息数据的综合分析、比对、检索、网络搜索等新型技术手段，梳理出市场秩序突出问题和行业风险点近20个，并以此确定重点抽查事项和抽查对象，增强监管的科学性。

3.推行“机动式”抽查，强化公平公正监管。一是抽查方式灵活机动。既有定向抽查又有不定向抽查，既有常规抽查又有专项抽查。建立健全反应敏捷、运转高效的抽查工作机制，一旦接到抽查监管工作任务，能迅速随机抽取检查对象名单、随机选派执法人员成立检查组，做到机动灵活、快速出击。二是抽查力量安排灵活机动。各参与部门随机选派检查人员灵活参加抽查，只参加所在检查组相关检查，但不需全程参与，也不固定在一个检查组。三是检查方法灵活机动。依据《福建省工商系统市场主体“双随机”抽查实施办法》和《福建省工商（市场监管）系统企业“双随机、一公开”抽查工作指引（试行）》，统一抽查制度，创新推行现场检查、书面检查、存档备查、不举不查、监测抽查等“五查法”，积极营造“无事不扰”的市场环境。

4.推行“一站式”抽查公示，深化公开监管。一是统一平台录入。充分发挥公示系统（福建）作用，为参与联合抽查部门统一开通账号，统一通过公示系统录入抽查结果信息。二是统一对外公示。推行工商部门抽查事项清单、抽查计划、抽查任务和检查结果“四公示”，已完成抽查检查结果100%对外公示；统一归集各部门“双随机、一公开”抽查监管信息，通过公示系统（福建）向社会公示。

（三）打造升级版——“四个升级”

1.突出监管制度机制规范统一，推动抽查工作从“单兵突进”向“协同作战”升级。注重协同联动，着力统一规范，推进监管常态长效。一是抽查机制运转协调。对内，全系统建立健全由福建省市场监管局主要领导亲自抓、分管领导直接抓，信用监管部门牵头组织、各有关部门共同参与、一线检查组具体检查的一级抓一级、层层抓落实的工作机制。对外，推动建立政府统一领导、市场监管部门总牵头、各有关部门齐抓共管的上下联动、左右协同的工作格局。二是抽查基础规范统一。制定“双随机”抽查实施办法和工作指引，规范全流程操作。着力统一融合整个市场监管领域和市场监管部门的“一单两库”。三是联合抽查常态长效。明确涉企监管45个部门全部纳入联合抽查范围，具体实施上采取“成熟一个、联合一个，稳中求进、扩大升级”的原则。推动组织实施方式升级，既实行市场监管部门或政府指定部门牵头、多部门参与，一次性抽取、多事项集中的综合性联合抽查模式，又推动由行业主管部门牵头，相关部门参与的专业性行业性联合抽查模式，还统筹发挥相关部门专业技术强和执法力量多的优势，实施省、市、县级局和所四级联动检查。到目前为止，全省共部署开展了4次全省性大规模的联合抽查，参与部门范围不断扩大，部门数量持续增加，达到近30个次，检查企业93444户次。

2.突出企业信用风险分类监管，推动抽查工作从“简单粗泛”向“精准高效”升级。一是创新推行依企业信用风险分类抽查。把随机抽查与企业信用风险分类紧密结合，出台企业信用风险分类监管暂行办法，以守法诚信为原则，以归集的企业信用信息为依据，把企业信用状况划分为良好、守信、一般、失信、严重失信共5类，并以此研判企业风险程度，作为监管执法内部参考，不对外公示。根据企业信用风险分类，合理确定抽查比例频次，实施差别化监管，合理确定信用良好和守信企业抽查比例频次，尽量做到“无事不扰”；有针对性地提高失信企业、严重失信企业抽查比例频次，对违法失信者“利剑高悬”。如，2019年上半年全省跨部门联合抽查，失信、严重违法失信企业的抽取比例，大大高于其他信用类型企业。二是运用大数据分析结果强化重点抽查。建设福建省大数据分析运用项目，连续3年开展大数据分析运用，建成6个分析运用系统，形成10份较高质量分析报告，紧扣群众反映热点、营商环境痛点和市场监管难点，实施“点穴式”精准抽查，增强监管实效。三是改革创新检查方法。根据企业信用状况，因企制宜灵活采用检查方法，激励更加注重信用建设。对失信、严重失信企业一律实行现场检查；对守信企业以书面检查为主；对前一年被抽查未发现异常，当年又被抽到的企业实行承诺存档备查。同时，探索实施企业公示信息和网络经营企业线上监测检查。数据显示，福建全省享受“无事不扰”改革政策红利企业达20多万户，书面检查守信企业12757户，实地检查信用一般企业28025户，对1546户实行存档备查，利企便民方法受到企业欢迎、好评。

3.突出监管系统集成保障，推动抽查工作从“手工零散”向“智能一体”升级。一是强化抽查系统保障。以全面建成国家企业信用信息公示系统（福建）为依托，实现名单随机抽取和匹配，抽查结果录入、公示和运用“一站式”操作。积极构建福建省统一大市场智能化全程综合监管系统，着力提高科学化智能化一体化抽查水平。二是强化专业技术保障。推行特殊领域“集成化”监管，在检测机构、专业设备和技术力量等方面，强化对基层的支援支持。三是强化抽查能力保障。通过政府购买会计师事务所等第三方机构审计检查服务、建立内部专业会计和特殊产品监管专家库、定期举办抽查培训班等方式，提升监管能力。近年来福建全省累计有省、市、县三级49个局，委托了102家次会计师事务所，检查了16635户企业。

4.突出信息公示共用，推动抽查结果运用由“零散碎片”向“共享联惩”升级。一是强化信息共享共用。在落实统一通过国家企业信用信息公示系统（福建）加强抽查结果信息公示的基础上，出台行政约谈制度，对信用异常企业进行约谈，组织观看教育片和法规知识学习、测试，测试不合格的，不予受理移出异常名录，继续实施失信联合惩戒。建立诚信守法经营承诺制度，违法失信企业在整改中要签订承诺书，制定整改措施，承诺今后不再发生违法失信行为；实行行政审批前承诺制，承诺未经许可取得合法资质前，自觉做到不开展经营活动。制定严重违法失信企业名单管理实施办法，对严重违法失信企业实施市场禁入，限制法定代表人3年内不得担任其他公司的法定代表人。加强与银行系统的信息互联共享、协同监管合作，定期推送抽查信息、经营异常名录等信用信息。加强与法院系统企业监管送达信息共享，深化联动监管，推进失信被执行人和股权冻结等协助执行合作，通过公示系统（福建）公示失信被执行人、股权冻结信息，并在业务办理进行限制。二是增强信用联惩效果。把抽查结果信息、列入经营异常名录和严重违法失信企业名单信息作为企业信用风险分类的重要标准，并共享推送到福建省各有关部门，由各部门依法对列入经营异常名录的企业在土地拍卖、授予荣誉、银行贷款、招投标和参选人大代表、政协委员等方面，分别予以支持、限制或禁止。

近年来福建全省共为5207户企业的法定代表人参选人大代表、政协委员或参评劳模提供信用信息服务；累计有5781家金融机构，查询使用企业信用信息近10万次；组织约谈申请移出异常名录企业4145户，办理移出经营异常名录企业20545户，全省仍被列入经营异常名录企业117395户；首次列入严重违法失信企业名单的企业9040户；全省累计拦截失信被执行人办理工商登记等业务25036次，有效推进“一处失信、处处受限”落到实处。

2019年5月25日，福建省政府出台意见，首次以省政府发文形式部署全面推行跨部门联合监管工作，提出到2020年上半年实现监管全覆盖，各市、县（区）人民政府在市场监管领域“双随机、一公开”部门联合监管常态化，力争比全国提前半年完成当年目标，比全国提前一年实现全省市场监管领域新型监管机制更加完善，做到综合监管、智慧监管，不断推动福建“双随机、一公开”监管升级版向高端高效高质量发展，进一步营造公平、透明、法治的营商环境。

三、经验启示

在推进商事制度改革中，如何处理好放宽准入、减少审批办证、降低企业合规成本，与加强事中事后监管、有效打击违法违规行为之间的关系，是长期困扰基层政府的一个亟待破解的难题。

福建省在全国率先推行、创新“双随机、一公开”监管，这些成功经验为各地因地制宜深化商事制度改革、提升营商环境提供了有效借鉴。

1.改革创新市场监管方式，要在转变观念、统一认识中保持先进性。改革创新市场监管方式，很重要的前提是认识一致，转变观念，关键是要树立和坚持先进的监管理念。一开始推行“双随机、一公开”监管，不少地方基层和其他内设业务部门的同志对此不明白、不了解、不认同，有的企业也不理解不配合。对此，福建注重抓好学习培训，组织监管干部学习上级党委政府有关改革创新、加强事中事后监管，特别是“双随机、一公开”方面的文件、法律法规，持续加强监管业务操作培训，提升干部监管能力。通过坚持不懈宣传宣讲、学习领会文件、业务培训提升，推动工作深入人心，达成共识。

2.改革创新市场监管方式，要在加强统筹协同中保持连续性。市场监管是一个有机整体，各业务领域不是独立体系，牵一发而动全身。福建省在打造“双随机、一公开”监管升级版的过程中，多个部门建立了一个协调有力、运转有序的良好工作机制，形成全省一盘棋的工作格局。

3.改革创新市场监管方式，要在坚持问题导向中保持精准性。维护市场秩序关键要解决现实中的突出问题。近年来，我国市场主体井喷式增长，且一些新业态、新模式层出不穷，给监管带来许多新难题和挑战。改革创新市场监管方式不能“眉毛胡子一把抓”，必须强化问题导向。推行“双随机、一公开”监管，必须着眼促进公平公正监管。因此在一开始福建省市场监管局就考虑，这个监管应该怎么做、怎么定规则，才能做到对大中小企业、对各类所有制企业一视同仁、平等对待；后来寻找到解决办法，即积极创新推行企业信用风险分类监管，所有企业都以诚信守法为标准，依据信用风险分类状况进行抽取。

4.改革创新市场监管方式，要在强化支撑保障中保持高效性。改革创新市场监管方式，并不是孤立的、割裂的，同样要与其他各方面改革同步推进，增强系统性、整体性、协同性，同时要善于借助技术等手段，来强化支撑保障。福建的实践证明，“双随机、一公开”监管顺利有效推进，与信息化建设密切相关。福建省市场监管局始终注重研发支撑“双随机、一公开”监管工作的业务系统，推动监管工作向“智能一体”升级，保证了高效性。

【思考题】

1.与以往的市场监管相比，“双随机、一公开”监管模式有什么不同，其着力点应该在哪些方面？

2.你所在地域的市场监管工作存在哪些痛点？本案例中有哪些制度、模式、方法可供借鉴？

3.结合你的工作实际，谈谈“放管服”改革如何为高质量发展服务。