坚持用新发展理念引领老工业基地振兴
——辽宁沈阳市城市战略转型发展的探索与实践

【引言】 2018年9月28日，习近平总书记在沈阳主持召开深入推进东北振兴座谈会上，就深入推进东北振兴提出6个方面的要求：一是以优化营商环境为基础，全面深化改革。二是以培育壮大新动能为重点，激发创新驱动内生动力。三是科学统筹精准施策，构建协调发展新格局。四是更好支持生态建设和粮食生产，巩固提升绿色发展优势。五是深度融入共建“一带一路”，建设开放合作高地。六是更加关注补齐民生领域短板，让人民群众共享东北振兴成果。

【摘要】 改革开放以来，沈阳市为我国建立独立自主的工业体系和国民经济体系作出了重大贡献，但老工业基地积累的深层次结构性、体制性矛盾，使沈阳市的经济发展遇到了前所未有的困难，经济和城市建设发展进入关键的转型时期。

为了促进城市经济发展、统筹城市建设和发展，沈阳市以全力打造国际化营商环境为突破口，加快推进振兴发展战略以及各项发展策略的实施。通过对城市、产业、社会等各方面作出全局性、长期性和决定性的谋划，从顶层设计调整发展战略，依托“一带一路”倡议，建设国际通道上的枢纽，加强东北亚贸易合作的广度和深度；推动国有企业改革重组、工业遗产活化利用，加大扶持新兴产业；统筹各类城市资源，全面提升城市建设质量，提高城市竞争力，力争率先实现老工业基地全面振兴。坚持站在更高层面上指导实施质量更高、效益更好、结构更优、优势充分释放的城市发展战略，确立城市发展模式转型的核心任务，明确城市的定位与目标，从产业、营商环境、交通枢纽设施、文化多元建设、城市宜居环境提升城市品质，取得初步成效。

【关键词】 城市战略 发展转型 城市高质量发展

一、背景情况

沈阳是新中国成立后国家建设的重点地区，国家在沈阳建立了门类齐全、独立完整的工业体系。作为工业重镇的沈阳被誉为“共和国长子”“东方鲁尔”，在计划经济时代地区生产总值曾经长期排在全国前三，曾经一度是中国地区生产总值产值最高的城市。改革开放以来，沈阳依托雄厚的工业基础，向沿海开放城市进行人才、技术、思想输出，为计划经济向市场经济转型起到了重要的推动作用。自20世纪90年代后期开始，老工业基地的体制机制、产业结构、经济结构等深层次问题开始凸显，大多数国有企业处于停产或半停产状态，人才急剧流失，大批产业工人下岗，沈阳成为“东北现象”的典型代表。突出表现就是经济增速持续放缓，主要经济指标出现断崖式下跌，地区生产总值增速从2014年6%、2015年3.5%下滑到2016年最低谷-5.8%；规模以上工业增加值增速由2014年4.9%、2015年-2.9%下滑到2016年最低谷-19.7%；固定资产投资增速从2014年2.8%、2015年-18.9%下滑到2016年最低谷-69.4%，城市发展遇到了前所未有的困难。

党的十八大以来，习近平总书记先后就东北振兴发展多次作出重要讲话和批示指示，明确了东北地区振兴发展要贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的总体要求，提出了“四个着力”（着力完善体制机制、着力推进结构调整、着力鼓励创新创业、着力保障和改善民生）和“三个推进”（推进供给侧结构性改革、推进国有企业改革发展、推进干部作风转变）的振兴发展路径。沈阳市委、市政府坚持以习近平总书记的重要讲话、重要批示精神为指导，坚持以新发展理念指导产业转型、城市转型和社会转型，以产业转型、城市转型和社会转型落实新发展理念。通过战略规划和战略调整，破解僵化的计划经济体制，全面提升城市发展和建设质量，提高城市竞争力，不断把科学理论转化为谋划振兴的正确思路、领导振兴的工作能力和推动振兴的实际成效，促进沈阳城市发展建设，率先实现老工业基地全面振兴。

二、主要做法

近年来，党中央、国务院出台了一系列支持东北振兴发展的重大政策措施，对东北振兴发展提出了总体目标、具体任务和重要举措。沈阳市委、市政府深入贯彻落实党中央、国务院部署的重大政策，积极落实新发展理念，实施战略转型，将沈阳发展目标与国家振兴东北的战略目标相结合，努力改变传统的以国有企业为主、政府投入为主的发展模式，进一步破解产业和城市发展的深层次体制机制问题，进一步统筹设计老工业基地振兴发展的路径，明确解决问题的具体方法和路径，完善体制机制，推进结构调整，统筹推进产业、城市、社会转型。

（一）实施产业转型

1.融入和服务国家发展战略。沈阳市依托沈满欧、辽满欧、营满欧专列为核心的中欧班列东通道，建设了以沈满欧铁路为出口的陆路口岸、以沈阳港为出口的海港口岸、以桃仙机场为出口的空港口岸的海陆空立体开放架构，促进物流、资金流、信息流汇聚和货值落地。建设了以沈阳市为核心的集陆港、空港、海港功能于一体的东北亚乃至欧亚国际物流中心，打通连接“一带一路”的战略通道，成为我国企业走出国门的重要基地及全球高端制造业和服务业的聚集区。通过东北区域金融中心和物流中心建设，扩大了装备产品和成套设备及技术、品牌、标准、服务出口，提高了沈阳市与东北亚国家的贸易合作水平，拓展了沈阳经贸发展的广度和深度。

2.国际化营商环境的塑造。沈阳市把优化营商环境作为产业振兴发展的主要切入点和突破口，坚持问题导向、需求导向、效果导向，一点切入、整体推进，不断优化营商环境。围绕政务、市场、开放、要素、设施、社会、法治7大环境建设精准施策、纵深发力。深化“放管服”改革，推行“多证合一”、“最多跑一次”、延时服务等制度，共取消下放调整职权359项。华晨宝马新工厂项目仅用32个工作日办完全部审批事项。专项整治了政务窗口服务差问题，投诉量下降90%；整治乱检查乱收费乱罚款问题，涉企行政处罚案件减少91%。开展精准对标，沈阳市聘请第三方机构，对企业全生命周期各项指标进行评估，2017年年底营商环境在190个经济体中排名第69位，比2016年上升23个位次。2018年，沈阳市成为国家营商环境试评价城市和工程建设项目审批制度改革试点城市，在中国营商环境评估中荣获创新奖。营商环境得到有效改善，为企业和产业入驻提供了基础条件。

3.有效推动国有企业改革。沈阳市坚持国企改革和国资平台建设联动推进，精干主体和解决历史遗留问题同步推进，并实施“一企一策”改革与整体改革政策措施配套，落实市领导“一对一”“点对点”推进重点国企改革工作机制等改革举措。比如，东北制药以国企混合所有制改革为突破口，民营资本首次成为公司第一大股东，国有、民营和社会资本共同参与，结合企业实际放开股权比例限制，给予非国有资本平等准入权，调整企业隶属关系，推动企业领导人员身份市场化转变等，使东北制药焕发新的活力，从2012年连续三年累计亏损8亿多元，到2018年实现营业收入74.67亿元、纳税5.1亿元、企业员工收入同比增长61.81%。

4.对现代产业的大力支持。沈阳市面向12个千亿产业链（集群）需求，制定了产业紧缺引才目录，建立了重大项目人才引进快速响应机制和需求发现对接机制。沈阳市通过校企合办智能机器人、工业设计独立学院，鼓励在沈高校与企业联合成立智能机器人、工业设计等独立学院，创新办学模式。推进部分高校向应用技术型高校转型，造就一批创新型领军人才和技能人才支持机器人产业发展。

5.国有企业工业遗产活化利用。典型代表是红梅味精厂，由万科主导创意城市更新，通过引入国际资源——宝马世界（BMW Welt），建设多功能的客户体验和展览中心。与鲁迅美术学院达成了长期的战略合作，建立鲁美毕业生艺术孵化基地。邀请国际著名建筑大师、景观设计大师量身设计，实现传统工业遗产的活化再利用。红梅味精厂和铁西1905文化创意园共约70万平方米面积的工业遗存保护区，包括重工街到卫工街北一路和北二路，包含了中国工业博物馆以及铁西区原来的一些老厂房和工业遗址正在积极申报世界文化遗产。

（二）实施城市转型

1.以战略规划为引领，实现“统筹规划”。战略规划是对一个区域经济、社会、环境等方面作出的全局性、长期性和决定性谋划，是“五位一体”综合规划，是编制各类专项规划的依据。针对沈阳市面临的体制机制性问题、结构性问题以及经济社会发展的重点领域和关键环节，尤其是党中央、国务院赋予沈阳的全面创新改革试验、自由贸易试验区建设等重大改革任务，沈阳编制了《沈阳振兴发展战略规划》，明确沈阳市发展目标——到2020年成为引领实现东北振兴发展的中心城市，到2030年成为东北亚地区重要的国际中心城市。为此，战略规划提出了打造国际化营商环境、推进全面创新改革、实施“多规合一”改革、加快区域间合作、打造千亿产业链等16项重点发展任务落实规划要求，并逐一研究或出台了相应的政策。

2.以多规合一为平台实现“规划统筹”。由于原有自上而下的规划体系不清，政府部门各自为政，都从各自主管行业范围出发、从上级部门的管理要求出发，来编制规划、策划项目、实施建设和管理，地区与地区之间也没有明确的功能定位差别，造成城市在发展建设过程中的规划、资源、环境、产业等诸多方面遇到规划“打架”问题。沈阳市通过多规合一理清并建立了全域空间规划体系，建立了以“一张蓝图”为统一坐标、统一标准的专项规划更新方法和机制，保障了各类项目实施的快速协调，实现“规划统筹”。同时，建立多规合一综合管理平台，对审批流程进行了再造，进一步明确市、区两级审批权限，实现“同级立项、同级审批”，审批管理实行“两集中、两到位”（即审批事项向一个处室集中、审批处室向审批服务中心集中、保障审批事项到位、审批权限到位）。这实现了由“部门审批”向“综合审批”转变，由“部门流程”向“综合流程”转变，由原来的“1对N”变为“N对1”，推动管理型政府向服务型政府转变。审批流程改革后，工程建设项目总体审批效率压缩50%以上，从立项到竣工验收和市政公共设施接入服务，总体审批时限控制在85个工作日以内。沈阳市从2016年12月启动“多规合一”改革，2017年5月市级平台开始运行，2018年12月《沈阳市多规合一条例》完成立法正式出台。

3.重点实施若干理想空间建设项目。一是城市重心南移，推动一河两岸建设。推动市政府及几大场馆迁入浑南新市府板块，由现在的浑河北岸南迁到浑河南岸的浑南大道上，东侧通过长青桥、新立堡大桥，西侧通过胜利大桥、南阳湖大桥相互连通。浑河划入主城区内，成为沈阳内河。加强浑河一河两岸建设，将一河两岸确立为沈阳城市核心服务功能的集聚带、浑南主城与浑北主城整体发展的城市新纽带，通过建立实施一河两岸建设项目库，促进浑河景观及生态环境的改善和基本交通骨架的形成，提升了沿线土地价值，实现了浑河两岸城市建设的快速发展。目前，奥体中心、市图书馆、盛京大剧院、新世界博览馆等大型公共文体设施沿浑河带集聚，塑造了积极振兴的城市滨水形象。二是实施二环南移，优化城市交通网络。沈阳市原南二环在浑河北岸的大堤路上，由于“一河两岸”的发展，原南二环已经成为城市内部道路，既难以承担地区主干线压力，对改善浑南地区交通状况效果也不甚明显。实施二环南移，将原南二环作为主干路，有效缓解城市中心的交通压力。新的南二环建成后将浑南区揽入主城区内，让浑河彻底成为沈阳的内河，构建“一河两岸”的主城区，实现新区老区的互动发展。三是划定生态控制线，严格保护生态环境。沈阳市在3471平方公里规划区范围内，划定了2238平方公里生态控制区，约占规划区总面积的65%。细化生态要素构成，将生态控制区又细化为生态底线区和生态发展区两种类型，并分别制定了不同的管控要求。其中，生态底线区主要包括：饮用水源一级、二级保护区，风景名胜区、森林公园及郊野公园的核心区，自然保护区；河流、湖泊、水库、湿地、重要的城市明渠及其保护范围；坡度大于25度山体及其他地质灾害易发区；城市结构性绿地；重要的市政交通走廊；其他为维护生态完整性需要进行严格保护的基本农田、林地、生态绿楔核心区、生态廊道等区域。而生态发展区包括一般耕地、坑塘、滩涂、沙地、荒地等区域。生态底线区严格禁止生产经营用地开发，生态发展区则仅能布局资源消耗低、环境影响小的项目。

（三）实施社会转型

人民城市人民建，美好生活共同享。沈阳市构建以社区为基本治理单元，“纵向到底、横向到边、协商共治”的社会治理体系。推行街道“大党工委制”和社区“大党委制”，建立和完善社区党组织领导多元主体协商共谋、群团组织和党政部门共同参与、在职党员进社区、社区党代表工作室等机制，使党的领导扎根到社区，党员的先锋模范作用发挥在社区，党组织成为社区的领导核心。把每个居民都纳入一个或多个社区社会组织，形成人人关心和参与社区治理的局面，调动社会成员积极性，激发社会组织活力。发挥居民群众的主体作用，以协商民主的方式方法、制度机制，实现“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”。以和平区为例，2017年以“家文化”实现共同缔造，激发了全民的共谋共建热情，发动了相关技术人员和志愿者全面参与到社区建设中，充分落实了“人民城市”的发展理念。

三、经验启示

1.坚持正确的政治方向是沈阳老工业基地实现全面振兴的根本保证。政治方向是指南针，是事业成功的法宝。沈阳市在老工业基地转型发展中，全面系统落实“四个着力”“三个推进”“六项重点工作”要求，围绕推进供给侧结构性改革，加快推进结构调整，积极培育振兴发展新动能，高质量发展试点试验等一批国家级重大改革试点形成可复制、能推广的经验，重要领域和关键环节改革取得决定性成果。

2.坚持新发展理念是沈阳老工业基地实现全面振兴的科学指引。理念是行动的先导，新发展理念是引领沈阳老工业基地振兴发展全局实现深刻变革的科学指引，对于优化经济结构、转换增长动力，推动老工业基地实现高质量发展具有重大指导意义。沈阳市在推进老工业基地振兴过程中，始终坚持创新驱动与增强内生动力相统一、坚持自身发展与区域发展相协调、坚持经济建设与优化生态相结合、坚持深化改革与扩大开放相促进、坚持共享发展与改善民生相一致，把新发展理念贯穿到振兴发展的各个方面。

3.坚持问题导向是做好工作的方法论。对照习近平总书记提出的东北振兴的“四个短板”（体制机制短板、经济结构短板、开放合作短板、思想观念短板），及时列出问题清单、建立整改台账，一个问题一个问题解决。着力破解营商环境、人才发展、金融支撑、国企改革等领域的深层次矛盾问题，加快补齐体制机制短板；进一步优化产业结构、所有制结构、动能结构、区域结构，加快补齐经济结构短板；注重提升经济外向度、不断深化区域合作、积极融入国家开放战略，加快补齐开放合作短板；坚持破旧立新、革故鼎新，加快补齐思想观念短板，真正把推动创新发展、服务高质量发展的思路和路径谋划出来。

4.优化经济结构是实现老工业基地振兴的关键举措。围绕推进供给侧结构性改革，沈阳市加快推进结构调整，积极培育振兴发展新动能，高质量发展试点试验等一批国家级重大改革试点，形成可复制、能推广的经验，重要领域和关键环节改革取得决定性成果。大力发展实体经济和非公有制经济，把优化营商环境作为深化改革的重中之重，提高了行政效能，优化了营商环境。

5.以人民为中心是做好一切工作的出发点和落脚点。2017年2月，沈阳市印发《关于全面推进幸福沈阳共同缔造行动的指导意见》，“幸福沈阳共同缔造”即“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”，这是沈阳市振兴发展战略规划当中的一项重要举措，致力于满足全市百姓对美好环境和生活的更高期待，激发群众参与老工业基地全面振兴实践的热情，切实形成了推动沈阳振兴发展的强大合力。

【思考题】

1.市、县在制定城市发展战略应该着重哪些内容？

2.实施城市发展战略要注意哪些工作方法？

3.老工业基地或老工业遗产振兴和复兴应该从哪些方面推进？