系统集成 全面提升
探索改革创新的“平潭路子”
——福建平潭综合实验区投资体制改革“四个一”的探索实践

【引言】 2014年11月1日，习近平总书记考察福建平潭综合实验区，指出：平潭综合实验区是闽台合作的窗口，也是国家对外开放的窗口，一定要创新体制，保护好生态，深化两岸经济和产业合作，真正建成两岸同胞合作建设、先行先试、科学发展的共同家园。

【摘要】 一直以来，项目投资审批存在“一长六多”的突出问题，即办理时间长、盖章多、收费多、中介多、材料多、地点多、制约多。2015年4月福建自贸试验区挂牌成立，平潭成为三个片区之一。为破解项目投资审批“审批慢、落地难”困局，2015年6月起，在福建省商务厅（自贸办）的指导下，平潭主动对标国际先进，大力推动制度创新，先后经历了“一口受理”初步探索、“四个一”框架形成、“系统集成”完善提升等三个发展阶段。将投资建设项目从招商对接到竣工验收涉及的所有行政审批事项由116项精简至26项，办理流程整合为规划选址与用地、项目评审与核准备案、设计审查与施工许可、统一竣工验收等4个阶段；每一个阶段均采取“一表申请、一口受理、并联审查、一章审批”的“四个一”审批模式；设立行政审批局实行“一章审批”，各职能部门参与具体审批事项的业务审查，实现所有审批部门作为一个整体、一个综合窗口面向企业、群众；注重改革的系统集成，分步骤推进“多规合一”“区域评估”承诺制等相关配套措施改革。

【关键词】 自贸试验区 投资体制改革 “四个一”审批模式

一、背景情况

平潭岛位于福建省东部，台湾海峡中北部，离台湾新竹仅68海里，是祖国大陆距台湾本岛最近的地区，具有对台交流合作的独特优势。2009年7月，根据国务院支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见，福建省委、省政府决定设立福州（平潭）综合实验区。2010年2月升格为福建省平潭综合实验区，为福建省委、省政府派出机构。2011年3月，“加快平潭综合实验区开放开发”写入国家“十二五”规划纲要和国务院批复的《海峡西岸经济区发展规划》，同年11月，国务院批复《平潭综合实验区总体发展规划》。2015年4月21日，福建自贸试验区平潭片区正式挂牌成立，平潭开放开发进入新阶段；2016年8月8日，国务院批复《平潭国际旅游岛建设方案》，平潭成为我国第二个国际旅游岛。由此，平潭形成了“综合实验区+自贸试验区+国际旅游岛”的三区叠加格局。近年来，平潭综合实验区上下认真贯彻落实习近平总书记重要指示精神，紧紧围绕“一岛两窗三区”战略定位，充分发挥三区叠加优势，大力推进基础设施建设，培育发展产业，营造良好营商环境。

随着平潭开放开发的进一步深入，一些制约发展的深层次问题逐渐显现，特别是项目投资审批过程中的“堵点”“痛点”“难点”多。主要集中在以下几个方面：

一是审批部门多，部门之间不统一、不协调。就规划审批而言，涉及土地利用总体规划、海洋功能区规划、生态红线等41类红线，由区规划局等十几个管理部门分头审批。各类专项规划之间没有有效衔接、协调，规划红线“打架”现象严重。据统计，每个项目选址平均变更3.6次，有的甚至多达十几次。“选址一变，审批重来”，选址不精准已经成为最大的“堵点”和“痛点”。

二是审批前置申请材料多，甚至互为前置。据统计，一项工程投资项目从立项到竣工验收，当事人需要提交的各种申请材料达250多项，仅身份证复印件就需提交十几次，大量的人力物力用于跑手续，造成极大的社会资源浪费。如办理《建设工程规划许可证》申请材料多达8项，其中还有没有明确规定的“其他相关材料”；办理《施工许可证》申请材料多达23项100多页。

三是对中介服务机构的管理不规范，影响进度。项目投资审批过程中涉及测绘、勘察、检测、方案设计、工程咨询、施工图审查等51项中介机构服务。各类中介机构服务缺乏统一的标准规范和服务时限，监管薄弱，办理中介事项占项目审批办理总时限的70%以上。

四是各类项目审批系统庞杂，“信息孤岛”制约工作开展。与项目投资审批相关的各类信息系统37个，一个部门一个系统，甚至一个事项一个系统，不同的系统有各自的数据库、各自的操作系统、各自的用户界面，且彼此间完全独立。不但没有提高效率，反而制约工作开展。

五是基础性、关键性数据缺失，办事效率低下。一些企业反映，方案设计中的景观风貌等技术性强的审批事项要来回折腾十几次。勘探、地质、水文条件、“二调数据”等一些基础性、关键性数据资料掌握在一些中介服务机构手中。行业管理部门没有基础性、关键性数据资料，在项目报批时需要申请人自行找中介机构办理并缴纳费用。

二、主要做法

2014年1月起，平潭综合实验区党工委、管委会开始探索项目投资体制改革，历时近5年，先后进行了6次修改完善、3次大的修订。回顾改革历程，总体上可以分为“一口受理”初步探索、“四个一”框架形成、“系统集成”完善提升等三个发展阶段。

（一）第一阶段：“一口受理”初步探索阶段

2014年1月，平潭综合实验区党工委、管委会把项目投资审批改革作为党委、政府“一把手”工程，列入重要议事日程。2014年6月，出台《关于简化政府投资项目前期审批工作的意见》，明确要求改革现有项目投资审批模式，按照《行政许可法》第26条的规定，对政府投资项目的前期工作实施“集中申请、统一受理、并联审批”服务模式（以下简称“一口受理”服务模式）。成立“‘马上办’办公室”（以下简称“马上办”），具体负责实施工作。“一口受理”服务模式实施后，短短10个月时间，就协调办理了21个项目，且大部分是“老大难”问题，如竹屿湖景观公园、金井湾大道等就是出了名的历史遗留“硬骨头”。总体而言，“一口受理”服务模式有效解决了“多头受理”“串联审批”的问题。但随着改革不断深入，“一口受理”服务模式的不足之处也逐渐显现。尤其是“马上办”作为临时议事协调机构，不能作为审批实施主体，在实践中往往“一口受理”后，各业务部门还要分别受理。一些企业、群众甚至戏称“一口受理”变成了“多一口”。实践证明，仅仅前台窗口的“一口受理”，而不涉及后台的业务整合，改革成效是要打折扣的，推进后台审批业务整合不可回避地摆在了眼前。

（二）第二阶段：“四个一”框架形成阶段

2015年4月，国务院批准了《中国（福建）自由贸易试验区总体方案》，要求“加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验”。福建省成立了以省委书记为组长，省长为第一副组长，常务副省长和分管副省长为副组长的工作领导小组。在福建省商务厅（自贸办）的指导下，平潭坚持以制度创新为核心，全力打造新时代改革开放新高地。

1.创新审批模式，投资项目走上“快车道”。为有效解决审批职能分散、效率不高的问题，2015年7月，在总结“一口受理”服务模式和大量实践经验的基础上，平潭利用自贸试验区“先行先试”政策及自身“区县合一”“大综合、扁平化”的体制优势，出台了《投资项目“快车道”审批实施方案》，试点实施“四个一”审批模式，即将投资建设项目审批事项整合为规划选址与用地、项目评审与核准备案、设计审查与施工许可、统一竣工验收等4个阶段，每一个阶段均采取“一表申请、一口受理、并联审查、一章审批”；由行政审批局实行“一枚印章管审批”，各职能部门参与具体审批事项的审查，实现所有审批部门作为一个整体、一个综合窗口面向企业、群众，涉及事项“内部流转”。

一是“六个一律”精简材料。改革前，各个审批事项要求材料多、部门间不共享、当事人重复提交，甚至一些申请材料为未明确规定的“有关材料”，不咨询“熟人”很难办理。改革后，实施“六个一律”精简材料，凡没有法律法规依据、凡能通过个人现有证照证明、凡能采取申请人书面承诺方式解决、凡能被其他材料涵盖或替代、凡能通过网络核验、凡开具单位无法调查核实的证明一律取消。

二是调整合并审批事项。改革前，投资建设项目从立项到竣工验收涉及的审批事项多达116项，审批内容交叉、重叠比较严重。改革后，将116项审批事项合并为26项，并统一调整为4个办理阶段。在规划选址与用地阶段，将建设项目选址意见书（限划拨用地）、用地预审、用林预审、用海预审等事项合并为规划选址与用地阶段；通过市场化方式受让或通过“招拍挂”取得土地使用权的，直接办理国有建设用地使用权出让、建设用地规划许可、用地批准手续。在项目评审与核准备案阶段，将“建设工程方案设计（含总平面图）”批复、建设工程方案设计技术审查、方案景观艺术评审等技术审查环节、项目工程可行性审批、核准备案等统一调整为项目评审与核准备案阶段。在设计审查与施工许可阶段，将消防、人防、气象、城市管理等部门的技术审查并入施工图设计文件审查，由施工图审查机构进行整体性审查；政府部门将施工图审查备案、消防设计审核确认、人防设计审查确认、确定项目施工单位和监理单位、施工许可证核发等事项并为设计审查与施工许可阶段。在统一竣工验收阶段，将竣工验收涉及的环保设施竣工验收、水土保持专项验收、建设工程规划验收、人防设施验收、工程档案验收、消防设施验收、安全设施验收等各类专项验收及竣工验收备案合并为统一竣工验收阶段。

三是所有审批事项均由行政审批局牵头办理，并采取统一办理流程。改革前，基本方法是“各自为政”，一个审批事项一套程序，甚至互为前置。改革后，实行“一表申请、一口受理、并联审查、一章审批”的“四个一”审批模式。

2.“制度+科技”，大力推进“互联网+项目投资改革”。编制《投资项目“快车道”审批工作操作规则》，实现项目投资审批“一份指南明路径”。实施“制度+科技”，建立全区统一审批系统，明确所有审批事项及手续，从综合窗口统一接件开始，参与审批的部门都必须在该系统上同步操作办理，严格按照操作规则执行。

一是绘制“项目审批路线图”。改革前，许多企业对项目审批“办什么、怎么办、找谁办、什么时候办完”不清楚，“走弯路”“走岔路”是常事。改革后，对投资建设项目审批涉及的所有流程进行全面梳理、汇总、调整，绘制形象直观、易看易懂的“项目审批路线图”，明晰审批申请材料、通用格式、审查标准、时限、责任人等，并实现网上可查、电话可询，为企业、群众办事提供清晰指引。

二是推进项目审批“一张网”。改革前，基本上是一个部门一套审批系统，系统不对接、数据不共享。改革后，投资建设项目审批涉及的所有事项、流程、环节原则上全部在区综合审批服务平台上统一办理，实现线上线下无差别审批。构建统一项目审批数据中心、统一“云端行政服务大厅”，统一身份认证系统，做到“一个数据库、一朵政务云、一张审批网”，逐步实现“一个项目代码、一套资料库”精细化管理。

三是推进标准化模块化审核。改革前，审批办理实际工作中存在自由裁量权过大的问题，特别是规划、环评、水保、用林、用海、建设方案审查、招投标等重点敏感环节，易发生“权力寻租”问题。改革后，推进模块化标准化，通过使用格式化申请表格、通俗化申报说明、标准化审批文书范本、明细分类审批标准等办法，推进同一事项“一窗通办”“无差别受理，同标准办理”。

四是推进“一项目一档案”改革。改革前，投资建设项目审批涉及的各个事项按照审批业务分块各自管理档案，档案之间互不印证，甚至出现矛盾。改革后，实施“一项目一档案”改革，项目档案实行层级管理，由区行政服务中心设置公共信息交换共享平台，供内部按照权限查询。原业务审批部门原则上不再另行制作保存项目审批档案，确需保存，从公共信息交换共享平台提取。

3.建立强有力的保障机制，确保改革措施落地实施。审批模式的改革，给企业是减了负，给行政部门则提出了更高要求。需要从加强绩效管理、强化担当意识、转念管理职能等方面下力气，以保证各部门各单位能够不缺位也不越位地执行审批。

一是实行“超时默认”“缺席默认”绩效管理倒逼机制。针对一些部门推诿扯皮、消极怠工、久拖不议、议而不决的现象，将各个阶段办理情况全过程纳入绩效考核，并实行“超时默认”“缺席默认”。即在不涉及公共安全、公共利益等的情况下，当事人提交的申请材料符合法定申请条件，相关职能部门缺席联合审查、超期不反馈或超期未会签的，视为默认同意。一个月之内3次超期，或一个季度累计5次超期的，给予行政效能告诫。

二是落实容错机制，强化担当意识。为解决具体工作中干部作风问题，激励干部担当作为，明确实施项目投资审批改革相应措施，按照“三个区分开来”原则划分容错机制适用范围；以各种理由推衍塞责、不执行或不认真执行项目投资审批改革相应措施的，作为“不担当、不作为”典型，严肃问责。

三是转变职能，强化事中事后监管。改革后，行业管理部门从重“具体事项审批”向“事前管标准、事中管检查、事后管处罚、信用管终生”转变。全面推行“双随机、一公开”监管，对实施告知承诺制的审批事项，在规定时间内对项目建设单位的承诺履行情况进行检查，发现未履行承诺的，撤销行政审批决定并追究申请人的相应责任。

2015年，平潭“投资管理体制改革‘四个一’”被评为全国自贸试验区改革创新最佳实践案例。截至2018年9月底，已有422个投资建设项目适用“四个一”审批模式，共出具《综合审批决定书》522份，投资建设项目的审批办理时限压缩到93个工作日以内，整体行政效能提高近3倍。行政审批申请材料从250多项减少到19项左右，精减幅度超过90%。

（三）第三阶段：“系统集成”完善提升阶段

项目投资改革是典型的点多、线长、面广，需要发展规划、投资计划、土地、海洋、勘测、水土、环保、行政事业性收费、招投标、后续监管等一系列的配套改革措施作为支撑。但是，因改革之初仅就审批事项本身改革而改革，没有充分考虑到“系统性、整体性、协同性”的要求，影响实际效果的发挥。改革越到深水区，这种制约就越明显。从某种程度上说，项目投资审批改革的功夫在项目本身之外，“四个一”审批模式改革的有效实施依赖于项目审批以外的一系列支撑体系。为助推新一轮创业，2018年9月，区党工委依据中央《关于深入推进行政审批服务便民化的指导意见》等一系列精神，结合实际，制定了《平潭审批服务改革三年行动计划》。作为该行动计划的重要组成部分，平潭系统总结了近5年的项目投资审批改革工作实践，对照国务院《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》，更加注重“系统性、整体性、协同性”，制定了《关于进一步深化工程建设项目审批改革意见》，加快实施“整体设计、分步实施、推进相关领域配套改革”。

1.“一张蓝图”统筹项目实施。针对专项规划多，规划红线“打架”等问题，修编了《平潭综合实验区总体规划》，融合土地利用总体规划、海洋功能区划、生态红线、水资源保护规划、地质公园规划、沙滩保护规划、石头厝保护规划等11类专项规划，形成综合、统一、权威的规划依据。同时，将规划选址涉及的所有红线全部汇入“多规合一”平台，统一操作，信息共享、结果互认。

2.实施以计划代立项。为解决项目计划与立项审批重叠问题，区管委会下达《年度重点建设项目计划》后，计划内的项目视同立项，无须再办理《项目建议书》批复手续。相应的，为解决各专项可行性研究报告内容重叠问题，明确由项目业主合并编制“工程可行性研究报告+”（含工程可行性研究报告+环评报告+水土保持报告+节能评估报告+社会稳定风险评估报告+其他需要评审的报告）。

3.推行“区域评估”告知承诺制。改革前，项目审批涉及的环评、水保、土地勘测、矿产压覆、地质灾害、水土保持、文物保护等事项均实行“一项目一审批”办法。改革后，对上述事项实行区域评估。对已完成区域评估的投资建设项目，相应的具体项目审批事项实行告知承诺制。

4.实施统一缴费制度。项目审批过程中涉及城市基础设施配套费、森林植被恢复费、水土保持设施补偿费等11类行政事业性收费。改革前，各类收费基本上包含在具体项目审批过程，并作为审批前置条件，缴费过程手续复杂，容易形成“部门利益”。改革后，设立项目审批行政事业性统一收费账户。统一缴费后，统一缴费凭证作为项目业主挂网招标或办理施工许可证的前置条件，各部门不再单独收取相关行政事业性费用，不得将收费凭证作为办理相关审批事项的前置条件。

5.建设集中统一的中介服务超市。建立项目审批中介服务清单制度，解决“红顶中介”问题。除目录中保留的事项外，审批部门不得以任何形式要求申请人委托中介服务机构开展服务，也不得要求申请人提供相关中介服务材料。对保留的中介服务事项要明确办理时限、工作流程、申报条件、收费标准并对外公开。

6.推进招标监管体制改革。投资建设项目招标投标历来为社会各界关注焦点，“十标九串”的情况时有发生。为解决这一问题，规范招标代理机构，鼓励项目业主自行组织招标；推进“负面清单+标准范本”编制招标文件，压缩条件设置、评标规则中的自由裁量权；实施公共资源交易综合监管办法；推进实施全过程电子招投标、远程异地评标。

7.试行投资项目审批承诺制。改革前，不区分“大小”项目，所有项目基本采用相同的管理模式。改革后，简化小型工程项目的审批管理。对小型工程项目（投资规模3000万元以下，建筑面积5000平方米以内、建筑高度24米以下、功能单一、技术要求简单），流程简化为工程建设许可、施工许可、竣工验收等3个阶段。

8.推行规划许可告知承诺制审批。建筑设计方案涉及审美、艺术、认知等感性因素较多，主观性较强。改革前，规划部门“眉毛胡子一把抓”，时常吃力不讨好。改革后，建筑设计方案评审实施“负面清单+范本”的分类管理办法，即除重要区域、敏感地段各类建筑和重要公共建筑、标志性建筑的设计方案由规划部门组织评审外，其他建筑的设计方案重点评审景观艺术及风貌，原则上由业主单位按照“范本”委托专家进行审查，规划部门不再组织评审。

9.打通项目审批过程中的技术壁垒。改革前，因各部门测绘测量标准不一，导致问题不少，“技术壁垒”一直是制约项目审批的“瓶颈”。改革后，集中力量解决“一长六多”问题，创新实施中介服务申请“多表合一”、测绘测量“多测合一”、设计方案审查“多审合一”、施工图审查“多图合一”、竣工验收“多验合一”等。

三、经验启示

平潭项目投资体制改革历经3个发展阶段，走出一条改革创新的“平潭路子”，逐步形成了一些可借鉴、可复制、可推广的经验与模式，对全国项目投资体制改革和自贸试验区建设具有一定启示作用。

1.坚持“大胆试、大胆闯、自主改”。在推进项目投资体制改革过程中，打破思维定式，如将投资审批归纳整合为规划选址与用地、项目评审与核准备案、设计审查与施工许可、统一竣工验收等4个阶段的思路，就是跳出了原有的一个审批事项一套程序的思维定式。

2.坚持从企业、群众的视角界定“办好一件事”。发展为了人民，改革也是为了人民。在推进投资审批改革过程中，以什么标准去判断、界定“一件事”是很关键的，如从部门管理的角度来看，施工图审查、消防设计审查就不是“一件事”，因为它们分别是由住建部门和消防部门办理的；但从方便企业、群众的角度出发，却是“一件事”。因此，在推进改革时要始终坚持以人民为中心，将企业、群众满意作为检验改革成效的第一标准。

3.“制度创新+科技保障”是推进改革的有效措施。思路决定出路，要充分利用互联网、大数据等。如在推进审批事项调整合并过程中，很多人认为涉及事项、流程、人员多而杂，协作、调度难度太大。但随着项目审批“一张网”逐步实施到位，项目审批涉及的所有事项、流程、环节、人员原则上全部在区综合审批服务平台上统一办理，并实现线上线下无差别审批。

4.注重改革的整体性和系统集成。如前所述，工程项目改革是典型的点多、线长、面广，涉及一系列配套措施，项目改革的功夫在项目本身之外。如不进行“多规合一”配套改革，各规划红线仍然“打架”，“规划一改，一切重来”，后期其他审批事项改革根本无法实施。

5.找准改革的创新性与合法性的平衡点。中央要求自贸试验区大胆实践、积极探索，实施条件成熟的，要“不等不靠”、率先突破。同时，要求“重大改革要于法有据”。这两种要求看似相互矛盾，实际存在平衡点，而这个平衡点就是“先行先试”的切入点。如何找准这个切入点关系到改革措施是否合法可行。国务院批复的自贸试验区方案中明确“自贸试验区需要暂时调整实施有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章的部分规定的，按规定程序办理”。因此，平潭将“先行先试”的切入点定位为：法律、行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章未明确禁止，且审批权限在实验区的事项，确保了改革在法治轨道上推进。

【思考题】

1.请结合本案例学习和自己的实际工作，论述在全面深化改革或自贸试验区工作中，如何加强统筹谋划和改革创新。

2. 2019年3月国务院办公厅印发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》，请结合工作实际，论述改革前后主要有哪些变化。

3.请结合你所在的地区、单位，思考在工程建设项目审批制度改革中，本案例有哪些创新理念、工作模式、工作方法等可以推广到你的工作中；哪些做法不能解决你所面对的特定问题；对于这些问题，应该如何破解。