“铁路+”多式联运一单制改革
——四川自贸试验区探索国际贸易新规则的创新实践

【引言】 2018年2月，习近平总书记在四川省考察时指出，四川是“一带一路”建设和长江经济带发展的重要节点，要主动融入“一带一路”建设、长江经济带发展等国家战略，推动内陆与沿海沿边沿江协同开放，打造立体全面开放格局；要建设好“蓉欧枢纽”。

【摘要】 建设自贸试验区是党中央在新时代推进改革开放的一项重要战略举措。四川自贸试验区挂牌以来，紧扣“四向拓展、全域开放”，充分发挥“一带一路”重要节点的区位优势和“改革开放试验田”的制度优势，以中欧班列（成都）为主的基础设施互联互通为支撑，推动内陆与沿海沿边沿江协同开放。但当前，国际铁路联运规则不统一、单证缺乏物权属性，企业难以依据联运单证开展结算、融资等金融服务，限制了中欧班列提质增效，也一定程度上制约了“一带一路”互联互通。

为更好发挥区位优势，深化差异化探索，四川自贸试验区坚持问题导向，依托中欧班列和西部陆海新通道建设，深化“蓉欧+”战略，拓展铁海、空铁、跨境公铁等联运通道，以“铁路+”多式联运一单制改革为核心，围绕“一体化、物权化、网络化、产业化”，对标成熟的海运贸易规则，双路径探索创设国际铁路为主的多式联运单证规则，重点依托铁路承运人控货权优势，推动联运单证一体化和物权化、金融化，破解基于单证的陆路贸易融资难题，带动开放型经济发展。同时，稳步拓展单证的境内外区域和货物应用面，提升一单制新模式的国际认可度，逐步引领构建国际贸易新规则。“铁路+”多式联运一单制的创新实践，提升了运输便利性、贸易融资可获得性，助力四川更好融入和服务“一带一路”建设，加快推进内陆与沿海沿边沿江协同开放，推动商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。

【关键词】 自贸试验区 中欧班列 多式联运 国际贸易新规则

一、背景介绍

建设自贸试验区是党中央在新时代推进改革开放的一项重要战略举措，在我国改革开放进程中具有里程碑意义。四川自贸试验区作为第三批自贸试验区，推动我国开放空间从沿海、沿江向内陆延伸，也让四川加快从开放“内陆腹地”迈向“前沿高地”。

四川不沿海、不沿边，长期以来的海运物流时效和成本是贸易短板。如何“扬长避短”，拓展开放合作新路子，推动从开放边缘迈向开放前沿，是摆在四川自贸试验区面前的重大命题。“一带一路”建设和依托铁路的开放通道建设，成为四川自贸试验区聚焦定位、深化差异化探索、更好释放开放红利的突破口。中欧班列作为贯通欧亚大陆的国际物流大通道，是推动“一带一路”贸易畅通的重要抓手和载体。近年来，中欧班列快速发展，开行数量从最初的年开行17列到2018年的超过6000列，实现了常态化、规模化运行。

但是，中欧班列在向高质量发展迈进的同时，一些制约因素也愈加凸显。当前国际贸易规则仍由海运规则主导，陆路贸易规则体系不够完善，跨境运输衔接困难，导致了依托国际铁路联运的中欧班列“通而不畅”。特别是国际铁路联运中，不同铁路承运人分别适用《国际铁路货物联运协定》《国际铁路货物运送公约》等不同规则，班列途经及到达国家适用不同联运运单，中途需换单，使得跨境和跨运输方式无法“一单到底”。加之金融、法律等配套的“软环境”保障不充分，导致铁路等陆路运输单证与海运提单相比不具物权属性，银行普遍不接受以铁路运单等陆路运输单证作为议付凭证开立无保证金的信用证。贸易企业很难通过单证获得结算、融资等金融服务，企业资金压力大，制约了大规模的货物进出口。这些都限制了中欧班列从国际运输通道向国际贸易通道转变，也影响了“一带一路”互联互通。

四川自贸试验区把多式联运一单制改革作为差异化探索的重要抓手，依托中欧班列（成都）和西部陆海新通道建设，坚持问题导向，从陆路运输规则不统一、运输单证一体化金融化不够等制约贸易的堵点痛点出发，以铁路为主干的国际多式联运通道建设为支撑，探索构建适合陆路贸易方式的多式联运单证体系，在单证标准、货物安全、金融服务等领域探索国际通行标准，逐步形成国际贸易新规则，切实推动商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，构建全面开放新格局，发展更高层次开放型经济。

二、主要做法

四川自贸试验区发挥全面深化改革试验田作用，以强化互联互通为切入点，以“双路径、双突破、三步走”为基本思路，立体式、集成化推动“铁路+”多式联运一单制改革。双路径，即成都国际铁路港以多式联运“提单”、中国铁路成都局集团以铁路运单，同步探索联运单证规则体系；双突破，即重点推进联运单证一体化和物权化；三步走，即由易及难、从点到面，近期稳步推动铁路为主的多式联运运输结构调整；中期重点建立“铁路+”多式联运一单制推广机制，完善单证管理信息系统，依托单证物权化拓展金融功能，构建物流、信息流、资金流、监管责任流四大闭环，力争通过2—3年努力，使“一单制”形成商业惯例；远期在完善国内规则体系基础上，推动国际谈判，主导形成国际惯例，逐步构建基于国际铁路联运、更加高效便利的陆上贸易新规则。

（一）围绕“一体化”，构建便捷普适的“铁路+”多式联运单证规则体系

单证标准化等无形规则的对接，是支撑贸易通道可持续发展的重要条件，也是探索国际贸易新规则的主要内容。构建一体化的单证规则体系，就是要统一适应跨境多式联运的单证标准，实现货物“一人到底、一单到底、一箱到底、一签到底、一检到底”。四川自贸试验区积极探索创设基于国际铁路、一体化标准化的多式联运单证规则体系，一方面，从规则上支撑“一带一路”互联互通，提升运输、通关等环节的便捷性、安全性，提高物流效率。另一方面，也为延伸其金融等功能奠定基础。

1.培育多式联运经营人。推动成都国际陆港运营公司（简称陆港公司）获批国家首批多式联运示范工程，取得无船承运人经营者资质，向交通运输部船代协会办理提单登记，增强了单证签发主体资质。

2.构建多式联运“提单”及配套规则体系。借鉴《联合国国际货物多式联运公约》和国际海运提单，设计一体化的多式联运“提单”样式，明确适用性、签发、交付、多式联运经营人与实际承运人权责划分、索赔方式等要素，约定多式联运“提单”具有承运货物收据、运输合同证明凭证、提货凭证等功能。

3.完善多式联运经营人全程控货体系。境外端，陆港运营公司在德国纽伦堡、荷兰蒂尔堡等地设立海外仓，拓展境外（代理）机构，提升境外服务和控货能力；境内端，重构进口货物交付流程，明确货物到达后由陆港公司统一从集装箱中心站转移货物，待收货人按约定方式向银行缴清余款后，凭陆港公司签发的多式联运“提单”领取货物，该模式避免了货物非受控地由到达承运人直接转给实际收货人，提升了多式联运“提单”的控货权。

4.开发成都国际铁路港信息追踪系统。实现货物运输轨迹可追踪查询，打造了海运、公路、短驳、验货、关务等全链条无缝衔接的运作机制。

（二）围绕“物权化”，创新“铁路+”物流金融模式

国际贸易方式的结构性调整，推动陆路物流规模、贸易企业流动资金需求同步扩大。自贸试验区围绕单证的物权化，坚持先内后外、由易到难、多种模式并行的创新路径，依托铁路运输单证的控货权优势，拓展金融功能，开展基于单证、多种模式的贸易结算融资试点，构建陆路贸易金融生态圈，破解贸易融资难题。

1.创新国内信用证结算模式。国际规则的突破需要国内的“先行测试”。针对企业增信难、融资难问题，中国铁路成都局集团（以下简称成铁）与中国银行四川省分行联合设计基于铁路运单的国内信用证“一单制”交易模式试点规则流程（“铁银通”），利用铁路运单较仓单等单证更安全、更规范的控货权优势，率先开启基于铁路运单的信用证结算新模式。2017年9月，开展了国内首例铁路运单信用证结算实践，将铁路运单（货物为钢材）作为开立国内信用证的跟单议付凭证，并修改货物交付规则，突破以往在无保证金增信情况下无法用铁路运单开立信用证的传统模式，缓解了贸易企业资金周转压力。

2.拓展国际信用证结算实践。国际规则的探索必须强化跨境应用。为此，成铁会同中国银行四川省分行将“铁银通”升级为国际版，将国内铁路运单拓展到国际铁路联运单，信用证结算方也从国内拓展到国外。2018年12月，依托俄罗斯到成都的中欧班列，成都国际铁路港投资发展有限公司（以下简称港投集团）与工商银行四川省分行又进一步合作创新，开展全国首单以国际铁路联运运单为议付凭证，通过人民币结算的国际信用证结算。运用跨境人民币结算模式，帮助企业有效规避后续可能出现的汇率风险，降低购汇成本，为国际铁路联运客户提供新的贸易结算服务，对以铁路为主体的多式联运通道发展和国际贸易物流企业降本增效具有推动效应，同时也是助力人民币国际化的一次有益尝试。此外，陆港公司在进口平行汽车过程中，探索全国首单以多式联运“提单”为议付凭证的国际信用证结算模式。该模式下，增加了多式联运“提单”签发人的闭合参与，进一步实现了“一单到底+一票结算”“一次委托+一口报价”“全程控货+金融创新”三个创新。

3.探索贸易融资新模式。基于单证的信用证结算，更多在于推动贸易跨境结算便利化，是金融服务的基础，而延伸实现融资功能，进一步打破物流、产业和金融的藩篱，则是贸易企业更加关切的诉求。“一单制”改革着眼融资需求，以“物权化”为切入点探索推动单证融资，鼓励银行、担保、供应链金融等各类金融主体参与，共建多方协同、风险分担的陆上贸易融资新机制。一是突出金融产品创新，依托多式联运单证的控货权，由进口商、金融机构、全程运输监管方（陆港运营公司）三方拟定提单质押融资协议，并引入铁路货运保险等增信机制。例如光大银行、中华联合财险等多家金融机构针对平行进口车开展单一客户3000万元的银保联合“提单”质押融资模式。二是突出风险控制，工商银行四川省分行探索利用区块链技术搭建全流程贸易平台，实现各参与方信息合规透明可追溯。三是突出配套保障，强化政府引导，出台支持多式联运“提单”应用的财政支持政策，在创新“提单”应用、贷款贴息等领域加大支持力度。

（三）围绕“网络化”，构建四通八达的“铁路+”多式联运物流体系

贸易规则的探索，需要通道设施的支撑。四川自贸试验区依托蓉欧枢纽建设，发挥成都国际铁路港作为西向南向国际贸易大通道重要支点的作用，加快构建“铁路+”多式联运特色鲜明、四通八达的国际物流大通道，实现与“一带一路”和长江经济带软硬件设施的有机衔接，汇聚全球要素资源、重构经济版图。

1.着力打造西部国际陆海贸易枢纽。一是强化开放口岸功能。发挥亚洲最大铁路集装箱中心站集散优势，加快规划建设年吞吐量可达400万标箱的西部首个智慧无人铁路港。成都铁路口岸获批多式联运海关监管中心，拓展肉类进境指定口岸、汽车整车进口口岸、粮食口岸、平行车进口等功能。二是路地合作打造铁路港一体化运营服务平台。成都市、青白江区与中国铁路成都局集团深度合作，成立港投集团，引入铁路运营部门实质性参与铁路港建设运营，实现了班列、口岸场站、产业一体化运作。三是加快推进“成都天府国际空铁公多式联运物流港”等多式联运枢纽规划建设。重点依托成都天府国际机场并连接双流机场，协调推动高速、普速铁路“双铁进港”工程，高效整合运输口岸服务等要素资源。

2.拓展形成“四向拓展”的大通道大网络。围绕西部陆海新通道建设，以中欧班列（成都）为主干，以“物流枢纽、国际通道、立体口岸”为核心要素，创新“多通道跨境、多口岸过境”的复合型多式联运模式，拓展海铁、跨境空铁、公铁等联运模式，着力打造互联互通的7条国际铁路通道和5条国际铁海联运通道体系，建设以成都为枢纽的新亚欧大陆桥、以成都为支点联动粤港澳大湾区和北部湾经济区进而联通东盟的南向新通道。目前，中欧班列（成都）占全国开行总量的1/4，已形成国内班列与国际班列紧密衔接、互为支持的网络格局。

（四）围绕“产业化”，集聚更加开放的“铁路+”贸易新业态新模式

构建贸易新规则的出发点、落脚点在于推动要素流动，拓展对外贸易，带动产业发展，进而推动贸易转型升级。四川自贸试验区青白江片区紧紧围绕发展国际商品集散转运、分拨展示、保税物流仓储、国际货代、特色金融等口岸服务业的产业定位，依托通达全球的“铁路+”多式联运物流体系、便捷多元的“铁路+”物流金融服务体系，优化产业布局，辐射和带动周边区域，加快融入全球供应链、产业链、价值链。

1.加快发展新型贸易。强化与上海、钦州、宁波等地海关合作，打通平行进口汽车海铁联运通道，将货源地拓展至中东、北美、欧洲；积极发展中欧班列（成都）跨境直邮货物和跨境电商保税备货进口，实现跨境消费“在成都、逛欧洲”；推动海铁联运和中欧班列（成都）进口肉类常态化，打造全国首个通过国际铁路联运方式直接进口欧洲肉类的口岸。

2.着力提升贸易便利化水平。推动中欧班列（成都）—波兰罗兹航线加入“安智贸”试点，开行TCL王牌电器（成都）有限公司等“安智贸”测试班列。成都海关与波兰罗兹海关率先布局开展“报关数据提前交换试点”合作，成为全国首个开展关际合作的内陆自贸试验区。大幅压缩口岸整体通关时效，2018年成都铁路口岸进出口货物整体通关时间同比压缩51%、37%。

3.强化政策指引。出台支持外贸及跨境电商、平行车进口、跨境供应链金融发展的专项政策，实施口岸基础作业“零收费”，促进贸易集群发展，加快打造内陆地区联通丝绸之路经济带的西向国际贸易大通道重要支点。

目前，四川自贸试验区“铁路+”多式联运一单制改革取得了阶段性成效。一体化的单证体系建设为国家层面的顶层设计提供了有效样本，依托控货权的金融化尝试取得突破，先后完成了全球首例“高铁+航空”跨境跨省货物空铁联运、全国首例铁路运单国内信用证结算、全国首单多式联运“提单”国际信用证结算等尝试，特别是全国首单国际铁路联运运单金融化“一单制”规则试点入选第二届“一带一路”国际合作高峰论坛成果。开放通道支撑有力，实现了国际班列、口岸场站、开放产业一体化运作，网络通达的深度和线网密度进一步增强，2018年中欧班列（成都）拉动进出口货值近400亿元。

三、经验启示

四川自贸试验区坚持问题导向、市场导向和目标导向，强化顶层设计和系统集成，推动“铁路+”多式联运一单制改革，不局限于某一节点、某一个面，推出改革“组合拳”，多维度多领域“全面推进”。规则、金融、通道、产业等四大板块，多种路径分步推进、层层深入、相互衔接，改革内容符合国家战略，契合地方实际，目标明确、路径合理。改革逻辑、工作方法有科学性、可行性，形成了良好的可复制可推广经验。

1.改革创新必须坚持高标准、高定位。四川省委、省政府把自贸试验区作为奠基全省长远发展格局、推动全面开发开放的“引领性工程”，强调多维度对标国际先进规则，着力打造“制度创新高地”，树立好改革开放“新标杆”。在多式联运一单制改革中，注重对标海运提单等成熟高效、国际通行的贸易规则，着眼陆上贸易规则的短板弱项，探索更加安全高效的陆上物流与贸易规则体系。

2.改革创新必须服从服务于国家战略。习近平总书记强调：“要以‘一带一路’建设为契机，开展跨国互联互通，提高贸易和投资合作水平”。四川自贸试验区作为“一带一路”重要节点和西部开放门户，以“铁路+”多式联运一单制改革为关键切口，积极参与共建西部陆海新通道，加快打造“硬件设施互联互通、软件规则标准统一”的全方位国际合作格局。“铁路+”多式联运一单制改革，聚焦通道联通、政策沟通和贸易畅通，把铁路等对外通道作为特色试验的载体支撑，既精准服务于国家战略，又立足于自身地缘优势，是四川主动融入“一带一路”建设、长江经济带发展等国家战略，推动内陆与沿海沿边沿江协同开放的生动实践，是带动西部大开发形成新格局，建设内陆开放高地的重要举措。

3.改革创新必须坚持市场导向和问题导向。国际贸易规则的革新，本来也是生于问题倒逼，聚焦于问题解决。四川自贸试验区作为国家改革开放“试验田”，大力弘扬敢为人先的首创精神，始终围绕企业关切，特别是当前贸易企业的资金瓶颈和制约贸易畅通的物流规则等堵点痛点问题，推动“铁路+”多式联运一单制改革，有效降低贸易企业上下游的物流、融资成本，确保改革创新不脱离实际。2018年，“研究和探索赋予国际铁路运单物权凭证功能”作为推动贸易便利化的重点举措，成为国务院支持自贸试验区深化改革创新“53条”措施之一，正是对企业需求的精准施策，有市场价值，有生命力。

4.改革创新必须提升系统性整体性协同性。习近平总书记指出：“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。”“铁路+”多式联运一单制改革，涉及铁路物流、金融、贸易规则等多个领域，涵盖产业全链条，要重点突破，更需整体推进，是一项系统集成的“硬骨头”改革。四川自贸办会同当地金融、海关等主管部门和中国铁路成都局集团、青白江片区等改革实施主体建立起联席会议制度，对实践中存在的法律、金融、操作、监管等问题多方面协调。一是理论与实务相互支撑，“铁路+”多式联运一单制改革，既是实践问题，也是理论难题。在推进改革的过程中，四川自贸试验区充分发挥西南财经大学、四川大学、北京交通大学等高校的物流、金融、法律等领域专家作用，既丰富了理论研究，又强化了实务指导。二是注重自上而下的顶层推动，一方面，铁路总公司和商务、金融、交通等部委对四川“赋能放权”，支持“先行先试”。另一方面，依托地方实践，由国家层面制订统一的单证规则体系，协调推动国际合作交流，适时提出中国方案，开启国际谈判，提升中国引领建立国际新规则的“话语权”。三是注重与兄弟自贸试验区对比试验、联动试验。以铁路联运的跨区域性，决定了改革不可能“单兵突进”。四川深化与重庆、河南、陕西等自贸试验区在通道共建、物流合作等领域合作，推动“铁路+”多式联运一单制改革由点到面，从个案探索逐步向多点实践，为探索普适性强的贸易规则夯实基础。

【思考题】

1.如何对标国际先进经贸规则开展制度创新？

2.你认为多式联运一单制改革还有哪些需要改进的方面？

3.请结合本案例学习和工作实际，谈一谈如何引领构建创新、安全、普适的国际新规则。