创新服务赋予“亲”“清”
政商关系新内涵
——苏州工业园区构建国际一流营商环境的探索与实践

【引言】 2017年7月17日，习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上强调，建设开放型经济新体制，一个重要目的就是通过开放促进我们自身加快制度建设、法规建设，改善营商环境和创新环境，降低市场运行成本，提高运行效率，提升国际竞争力。

【摘要】 苏州工业园区自诞生之日起，就不断创新服务方式与内容，但随着时代的发展和企业创新业态的多元化，亟须改革贸易监管制度、提高行政审批时效、破解人才等资源瓶颈、拓宽企业融资渠道、打造一流创业生态。

苏州工业园区大力弘扬“亲商”优良传统，聚焦投资贸易、政务服务、创新创业、城市宜居等四大核心领域，创新服务举措，不断丰富“亲”“清”政商关系新内涵。对标国际通行规则，提升通关效率，推动加工贸易企业向“微笑曲线”两端延伸、传统贸易方式向线上线下融合互动转型。以开展开放创新综合试验和构建开放型经济新体制综合试点试验为契机，累计实施172项改革举措，推广52项自贸试验区改革经验。坚持问题导向，持续深化“放管服”改革，构建事中事后监管新机制，营造“亲”“清”政商关系，对照世界一流营商环境评价标准，深入推进“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”的审批模式，建立系统化、全链化、标准化审批机制，完善企业（项目）全生命周期服务。坚持强基础、建机制、优环境，着力增强人才、技术、资金等关键要素对创新创业的支撑，推动创新创业创造向纵深发展。发挥区域比较优势，构建“六个一”特色产业培育机制，创新实施“金鸡湖人才计划”，构筑重大载体和平台，加快汇聚全球创新资源。坚持科学规划引领，推进产城融合发展，精心打造国际化、法治化、便利化营商环境。

【关键词】 优化营商环境 “放管服”改革 创新创业 产城融合

一、背景情况

苏州工业园区是中国和新加坡两国政府间的重要合作项目，1994年2月经国务院批准设立，行政区划面积278平方公里，其中，中新合作区80平方公里，下辖8个街道（社工委），常住人口约81.3万。在中央和省、市各级的重视推动下，苏州工业园区努力引进吸收国际先进技术和管理经验，积极践行创新驱动，实现了跨越发展，探索形成的“园区经验”，成为苏州改革开放和现代化建设的“三大法宝”之一。2015年9月，国务院批复同意苏州工业园区率先开展开放创新综合试验，为全国开发区转型升级创新发展提供经验。党的十八大以来，苏州工业园区自觉践行新发展理念，加快建设世界一流高科技产业园区，累计实际利用外资104.4亿美元，完成进出口5835亿美元，实现公共财政收入1835亿元，地区生产总值从1738亿元增长到2570亿元，城镇居民人均可支配收入从44928元提高到71191元，在国家级经开区综合发展水平考核评价中连续三年位居第一。

注重“亲商”服务，构建“亲”“清”政商关系，是“园区经验”的重要内涵，是苏州工业园区学习借鉴新加坡经验的重要成果。苏州工业园区跨国公司多、海归创业企业多，这些企业的经营管理团队视野开阔、熟悉国际经贸规则，因此，“亲”“清”政商关系既要体现中国特色，又要接轨国际规则。此外，不同发展阶段，“亲商”服务的内涵要求不尽相同。过去主要是发展先进制造业，完善产业链，打造产业集群；近年来更加注重向产业链、价值链的高端环节延伸拓展，需要更多地聚焦到现代服务业、新兴产业、创新要素、人才、研发机构等领域。而且，相比制造业项目，现代服务业、新兴产业、科技创新及人才研发等项目，“移动性”更强，“敏感度”更高，更加需要专业性、针对性、精准性的服务。调研结果显示，企业对苏州工业园区营商环境总体较为满意，但认为对照国际最高标准、对标自贸试验区等地区仍有进一步提升的空间，主要集中在：贸易监管制度创新成效还不够大，行政审批时效还不够快，土地资源瓶颈问题较为突出，中小企业融资难、融资贵的问题依然存在，吸引高端人才的高招、新招还不够多，创新载体平台建设和创新生态营造有待加强，公共服务体系还不够均衡，政出多门、服务交叉的问题不容忽视。如何更好地适应新形势新变化，打造“亲商”服务升级版，丰富“亲”“清”政商关系新内涵，是苏州工业园区转型升级、创新发展面临的重大课题。

二、主要做法

党的十八大以来，苏州工业园区认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，将打造国际一流营商环境作为建设现代化经济体系、促进高质量发展的重要基础，坚持系统化思维、规律性把握，不断优化投资贸易环境、政务服务环境、创新创业环境、城市宜居环境。

（一）对标国际通行规则，营造投资贸易便利化环境

苏州工业园区以开展开放创新综合试验和构建开放型经济新体制综合试点试验为契机，系统叠加复制自贸试验区、自主创新示范区政策功能，累计实施172项改革举措，推广52项自贸试验区改革经验，投资贸易环境不断优化，开放水平不断提高，2018年实现进出口总额1035.7亿美元，增长20.7%。

1.创新机制简化通关模式。苏州工业园区既没有机场，也没有港口，如何应对货物进出口耗时较长的先天劣势，成为绕不开的课题。为此，苏州工业园区积极推进监管制度创新，不断简化通关环节、减少通关时间，助推企业通关变“通途”。从率先探索直通式陆路口岸、苏州虚拟空港等模式，到实施“属地申报、口岸验放”，再到参与区域通关一体化、全国通关一体化改革，2018年苏州工业园区整体通关时间压缩掉1/3以上。在通关无纸化改革基础上，全面推行以手机二维码为载体的“掌上物流”通关新模式，解决了货物通关慢、信息获取难、行车路线易错等难题，货物场站平均通关时间从48分钟缩短至3—5分钟。

2.优化政策促提质增效。贸易提速更需提质。苏州工业园区的加工贸易也面临转型升级、提质增效的问题。特别是综保区内企业对国内市场的依赖逐步加深，已从原来单一两头在外的“V”型加工制造业态，扩展为内购、内销、外购、外销相结合的“X”型多元经济业态，亟须取得一般纳税人资格，提升国内市场竞争力。在此背景下，苏州工业园区在全国率先开展贸易多元化、企业增值税一般纳税人资格试点，帮助企业拓展国内市场。同时，大力推进加工贸易产业链向微笑曲线两端延伸，率先探索保税维修、保税研发、保税检测等创新业务。积极推动企业开展自产产品进境维修业务，探索实施全球维修检验监管新机制，促进企业拓展国际业务、提升竞争力和产品附加值。全国海关特殊监管区域首单保税研发、保税检测业务在苏州工业园区顺利落地，贸易新业态、新模式不断涌现。

3.大力发展跨境电商。苏州工业园综保区作为中国（苏州）跨境电子商务综合试验区的重要组成部分，建成10万平方米高标准仓储设施，设立全封闭区域的跨境电商海关检测中心，采取“单一窗口”模式提供便捷、高效、低成本的政务服务。网易考拉、兰亭集势、聚美优品等大中型跨境电商企业在区内运营发展，线上线下互动创新的商贸模式逐步形成。

4.创新对外投资方式。2015年，商务部在苏州工业园区设立国家级境外投资服务示范平台。苏州工业园区在全国开发区中率先实行以备案为主、核准为辅的境外投资管理新模式，通过“单一窗口”全程网上审批企业境外投资备案，依托“跨境投”一站式平台为企业提供人才培训、投融资等全方位服务。截至2018年年底，苏州工业园区共有309家企业在53个国家和地区投资布局，协议出资额达104亿美元。

（二）深化“放管服”改革，营造“亲”“清”政务服务环境

深化“放管服”改革是加快转变政府职能、推进治理体系和治理能力现代化的重要举措，是增强社会发展活力、营造良好发展环境的有力抓手。党的十八大以来，苏州工业园区积极开展行政审批制度改革，持续简政放权，激发市场活力。2015年，苏州工业园区成为首批国家相对集中行政许可权改革试点地区，将市场准入、项目建设、社会事务三大领域内60个事项、257个业务划转至行政审批局，对照世界一流营商环境评价标准，深入推进“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”的审批模式，建立系统化、全链化、标准化审批机制，完善企业（项目）全生命周期服务。

1.优化审批流程。认真落实“证照分离”“多证合一”改革，通过推行“一窗受理”、证照联办、实名认证、全程电子化等举措，将企业开办时间压缩至0.5—1个工作日，日均登记企业60户；借助网上集成服务，实现网签、抵押登记、档案查询等“不见面审批”，推动不动产登记3个工作日内办结；构建汇集800多个专题信息图层的“多规合一”平台，推行并联预审、容缺审批、电子审图等举措，一般工业项目审批从立项至施工许可的承诺时限优化至33个工作日内，创造了行政审批的“园区速度”。

2.创新监管机制。为确保在“放得下”的同时，能够“管得好”，苏州工业园区整合工商、质监、食药、物价等部门职能，组建市场监督管理局，全面推行“双随机、一公开”监管模式。同时，探索构建以信用为核心的事中事后监管新机制，建成“社会信用信息平台”，归集12万多个市场主体、覆盖区内所有自然人的信用信息660多万条；依托“市场监管信息平台”，实现25个部门登记、许可、日常监管及行政处罚信息共享与交换，逐步建立企业经营异常名录制度、严重违法企业名单制度和“黑名单”制度，将违法企业失信信息通过国家企业信用信息公示系统对外公示，使企业“一处失信，处处受限”。此外，行政审批部门与市场监管部门加强联动，建立“审管信息双向推送”、行政许可和行政处罚信息“双公示”等制度，实现事前、事中、事后的紧密衔接、顺畅对接。

3.推进“互联网+政务服务”。这也是深化“放管服”改革的重要举措，“只进一扇门”“最多跑一次”等改革措施，对深化“放管服”改革、优化营商环境、便利企业和群众办事发挥了重要作用，但也存在政务服务平台事项标准不一、数据共享不畅、业务协同不足等问题，导致政务服务整体效能不高。苏州工业园区积极推动政务服务从“政府供给导向”向“群众需求导向”转变，从“线下跑”“分头办”向“网上办”“协同办”转变，全面推进“一网通办”，构建“一个政府、一生服务、一套标准、一网通办、一库共享、一体运行”的“六个一”大政务服务体系，有效解决政务服务“碎片化”问题，95%的审批业务可实现不见面审批。

4.加强法治政府建设。党的十八大以来，苏州工业园区扎实推进重大行政决策规范管理标准化体系化试点，完善公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论相结合的行政决策论证程序，实现重大行政决策全过程记录和责任追溯；创新“律所库+法律顾问”模式，为法治政府建设提供“外力外脑”保障；开展基层政务公开标准化规范化试点，在决策、执行、管理、服务、结果公开等方面形成一系列可复制可推广的经验做法。同时，苏州工业园区还成立招商亲商工作领导小组，建立领导干部挂钩联系企业服务制度，出台规范政商交往正面清单，明确党员干部、公职人员和企业家正常接触交往“可为与不可为”的范围，列出不能触碰的“红线”，为政商“亲”“清”交往提供了清晰的标准。

（三）构建开放创新体系，营造一流的创新创业环境

良好的创新创业生态，既是高质量发展的必然要求，也是城市竞争力的重要内涵。苏州工业园区坚持强基础、建机制、优环境，着力增强人才、技术、资金等关键要素对创新创业的支撑，推动创新创业创造向纵深发展。

1.聚焦核心产业发展。在推进创新发展的过程中，苏州工业园区始终立足自身产业基础，发挥比较优势，聚焦发展生物医药、纳米技术应用、人工智能三大特色产业，构建“六个一”特色产业培育机制（围绕一个特色产业、制定一个产业规划、建设一个功能园区、组建一家国资公司、设立一支发展基金、成立一个专业服务机构），三大特色产业连续多年保持30%左右增幅，特别是近年来，生物医药产业进入爆发式增长阶段，2018年苏州工业园区生物医药领域高层次人才数量、创新型企业、新增生物一类新药批件均占全国20%以上。

2.实施引才计划。人才是创新的根基。面对日趋激烈的人才争夺，苏州工业园区全面实施“金鸡湖人才计划”，涵盖高层次人才、科教人才、高端服务业人才、教育人才、高技能人才以及科技领军人才创新创业工程，在创业扶持、培训补贴、专项奖励、出入境便利等方面给予重点政策支持。制定实施“人才安居工程”，创新推出实体优租房、虚拟优租房、定向定价人才组屋等举措，建设全国首家海归人才子女学校，一揽子解决人才居住、子女入学和医疗保健等问题。在政策和服务支撑下，海内外优秀人才慕名而来，目前，苏州工业园区已有自主申报入选国家重点人才计划158人（其中创业类约占全国7%），引进院士领衔创新创业团队45个，集聚海外归国人员6000多人，入选上级科技人才数持续保持全国开发区第一，被评为国家级“海外高层次人才创新创业基地”、中国科协“海外人才离岸创新创业基地”，被确定为中组部人才工作联系点。

3.主动汇聚创新资源。自主创新是开放环境下的创新，必须聚四海之气、借八方之力。苏州工业园区主动把握新一轮科技变革机遇，在全球范围汇聚创新资源，先后引进中科院苏州纳米所、中科院电子所苏州研究院等科研院所42家，设立中外合作创新中心21家，集聚新型研发机构559家。在新加坡、以色列和欧美发达国家等设立海外离岸创新创业基地，本土创新、离岸创新互动格局逐步形成。吸引哈佛大学、牛津大学、新加坡国立大学、西交利物浦大学、中国人民大学等29所中外知名院校在苏州工业园区合作办学或设立研发机构，在校生人数7.85万人，其中硕士研究生以上近2万人，成为全国首个“高等教育国际化示范区”。

4.打造基础平台。产业发展和企业成长，离不开重大载体和平台的支撑。为提升资源利用效率，解决共性问题，苏州工业园区以国资国企为主体，建设苏州生物医药产业园、苏州纳米城、创意产业园、国际科技园、人工智能产业园等一批重大科技创新载体，总面积超800万平方米，成为创新创业的主阵地。建成全球首个纳米真空互联实验站大科学装置，以及生物药分离纯化、微纳机电制造、软件评测等30多个公共技术服务平台。在重大载体平台支撑下，集聚了5000多家技术先进、发展前景良好的企业。同时，完善专业化众创空间，建设金鸡湖创业长廊，集聚各类众创空间75家，其中19家列入“国字号”序列，累计孵化创新创业项目1900多个，总估值超百亿元。

5.提供及时、全面服务。针对创新创业服务中存在的政出多门、服务交叉等问题，苏州工业园区整合设立企业发展服务中心，相关职能部门通过充分授权，在中心企业服务大厅实行一站式窗口受理，打造“政务+公开”线上企业服务平台，实现政务类业务100%线上办理。目前，该中心拥有区级职能部门259项业务授权，涉及政策申报、资金兑现、企业认定、人才服务等15个领域，覆盖企业初创、成长到成熟各个阶段，提供一站到家的“店小二”式服务。同时，加强知识产权保护和利用，推动中国（苏州）知识产权保护中心落户，开展专利导航产业发展实验区建设、国家知识产权投融资综合试点，每万人有效发明专利拥有量达149件。

6.加大融资力度。企业融资难特别是中小企业融资难是困扰企业发展的最大阻碍。为打通这一“堵点”，苏州工业园区大力创新科技金融，调动各类金融资本、产业资本，加大对创新创业企业的综合金融支持。针对初创期企业，成立政策性科技小额贷款公司，专注解决科技型小微企业融资难题；针对早中期企业，设立风险补偿资金，通过风险共担，与银行、保险等金融机构合作，创新推出苏科贷、科技贷、园科贷、扎根贷、知识贷、绿色智造贷等金融产品；针对成长期企业，鼓励引导其通过资本市场获得直接融资支持。同时，建设标杆性基金生态圈，打造了以基金为品牌的“江苏特色小镇”——东沙湖基金小镇，区域股权投资基金规模超2000亿元，构建起覆盖创新型企业全生命周期的科技金融服务体系。

（四）坚持科学规划引领，营造美丽宜居的城市环境

产业是城市发展的基础，城市是产业发展的载体。当前，国内一些开发区出现产业和城市互相脱节的“两张皮”现象，严重影响了营商环境。很多企业反映，之所以选择在苏州工业园区落户，很重要的一个原因就是，这里不仅有好的政策、好的服务，还有好的城市环境。苏州工业园区从开发建设之初，就着眼于“既是先进产业集聚区，又是现代化新城区”的定位，坚持“无规划、不开发”“一张蓝图绘到底”“规划即法”，采取“先规划后建设、先地下后地上、先工业后居住再商业”的开发模式，高标准编制300多项专业规划，为投资者营造了可预期、低风险的投资环境。

1.高标准推进城市管理。“三分规划，七分管理”。苏州工业园区坚持发扬“绣花精神”，按照国际化、现代化、精细化的标准推进城市管理。成立市政服务集团，作为城市的“大管家”和“美容师”，采取“政府授权、企业运营、市场外包、合同管理”的模式，统筹养护管理全区“地表上、红线外”所有市政设施，通过建设工程有形市场和政府采购平台，将所有城市维护项目以公开招标方式对外发包，并制定管理与绩效、考核与经费的挂钩制度，提高了城市管理效能。

2.打造绿色生态园区环境。土地资源日益稀缺是许多开发区面临的瓶颈制约。苏州工业园区自觉践行“绿水青山就是金山银山”理念，坚持“以亩产论英雄、以创新论英雄、以生态论英雄”，致力于生产空间、生活空间、生态空间的科学布局，推动绿色发展、低碳发展、集约发展。高水平建设生态基础设施，实现区域污水管网覆盖率、危险废物集中处理率、生活污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率四个100%，大大节约了末端治理成本。高标准推进资源集约利用，实施差别化土地资源分配制度，实行差别化的污水处理费、气价、电价、排污权有偿使用价格和信贷支持政策，对不符合区域产业导向的项目坚决说“不”，对质量效益不高的项目坚决说“不”，对生态环保达不到要求的项目坚决说“不”。

3.构建民生优先的公共服务体系。优质均衡的公共服务体系是营商环境不可或缺的重要组成部分。苏州工业园区始终坚持民生优先，大力发展各项社会事业。以教育事业为例，按照公建配套学校与居民住宅同步规划、同步建设、同步交付原则，高标准新建改建近200所现代化学校，形成学前教育、义务教育、高中教育、职业教育、高等教育、社会教育、国际教育、特殊教育等百花齐放的全体系大教育生态，成为苏州的教育高地，获评国家义务教育优质均衡发展试点实验区、国家首批教育现代化示范区建设单位。

三、经验启示

新时代新征程，当“要素红利”逐渐让位于“创新红利”，“政策红利”逐渐让位于“制度红利”，营商环境的重要价值更加凸显。营商环境就是生产力，优化营商环境就是解放生产力、提升竞争力。苏州工业园区不断丰富“亲”“清”政商关系新内涵、构建国际一流营商环境的工作思路和方法举措给人很多启迪。

1.必须坚持解放思想、敢为人先。优化营商环境归根到底要解决思想观念滞后、体制机制束缚、工作作风不实的问题。苏州工业园区本身就是解放思想的产物，始终保持敢闯敢试、敢为人先的精神，始终将“争第一、创唯一”写在发展旗帜上，勇于改变“只防出错、不求出新，只求保险、不担风险，只循成规、不探新路”的思维定式，坚持大胆闯、大胆试、自主改。

2.必须坚持问题导向、精准施策。优化营商环境的关键是处理好政府与市场关系。苏州工业园区聚焦制约服务的痛点、堵点、难点，刀刃向内、自我革新，推动政府职能转变，扩大有效供给，做到“有求必应”；减少无效供给，做到“无事不扰”。用政府权力的“减法”换取市场活力和创新动力的“加法”，用干部辛苦指数换取企业发展指数、民生幸福指数，形成政府、企业、社会良性互动。

3.必须坚持全球视野、开放包容。营商环境涉及方方面面，核心要素是开放环境。苏州工业园区发挥中新合作的独特优势，学习借鉴新加坡经验，主动对标国际最高标准、最好水平，不断拓展开放通道、提升开放平台、壮大开放主体，为国际化特质的企业、人才提供熟悉的开放环境与语境，全方位、立体化打造区域品牌、资本、技术、服务、人才的综合竞争优势。

4.必须坚持制度创新、久久为功。营商环境只有更好，没有最好。苏州工业园区充分发挥开放创新综合试验的制度创新牵引作用，不断创新投资管理制度、贸易监管制度、金融开放制度、事中事后监管制度，推进制度创新的系统性、整体性、协同性，坚持追求卓越、久久为功。

【思考题】

1.国际一流营商环境有哪些基本特征和要素？

2.开发区构建一流营商环境的着力点应该在哪些方面？

3.如何为创新创业型企业提供全生命周期“亲”“清”服务？