法治安商 改革营商 作风亲商
——黑龙江优化营商环境的探索
【引言】 2018年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈会上强调：“要打破各种各样的‘卷帘门’、‘玻璃门’、‘旋转门’，在市场准入、审批许可、经营运行、招投标、军民融合等方面，为民营企业打造公平竞争环境，给民营企业发展创造充足市场空间。要鼓励民营企业参与国有企业改革。要推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变，清理违反公平、开放、透明市场规则的政策文件，推进反垄断、反不正当竞争执法。”
【摘要】 黑龙江省产业结构偏重、民营经济偏弱、创新人才偏少，经济活力不足；法治不健全不完善，不依法行政、不依法办事现象时有发生，“新官不理旧账”，习惯“忽悠”“摆平”“搞定”；政府重管制轻服务，行政运行机制不畅、流程不优，企业群众抱怨办事难办事繁办事慢；文化重情义轻规则，干部市场理念、法治思维、服务意识不强，工作“跑粗”、不细不实、能力不足。
黑龙江省正视问题、标本兼治，围绕解决群众最反感、市场主体最困扰、制约发展最突出的问题，打出优化营商环境组合拳。出台优化营商环境的地方立法《黑龙江省优化营商环境条例》；深化重点领域改革，建立全省三级营商环境建设监督机构；优化流程服务，推进审批制度改革，试点成立行政审批局、“一枚印章管审批”；持续整顿机关作风，开展专项整治，常态化明察暗访，严肃问责公开通报。通过精准发力、纠建并举，用“钢牙”啃“硬骨头”，一批突出问题得到解决，行政服务效能不断提升，全省营商环境得到明显改善。黑龙江省优化营商环境的做法，为民营经济欠发达地区探索整体优化营商环境之路，积累了有益经验。
【关键词】 营商环境 作风整顿 标本兼治
一、背景情况
党的十九大明确提出，必须“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。各地区间经济竞争已从简单给土地、给资源、给资金的单项比拼，向重规则、重政策、重服务的综合竞争转变，营商环境变得愈发重要。党中央、国务院多次对优化营商环境工作作出部署，要求进一步营造国际化法治化便利化营商环境。部分先进省市已树起标杆、走在前列，优化营商环境已经成为全国普遍共识。
反观黑龙江省的营商环境，则问题较多、不容乐观。问题主要有：产业结构偏重、民营经济偏弱、创新人才偏少，经济活力不足；法治不健全不完善，不依法行政、不依法办事现象时有发生，“新官不理旧账”，习惯“忽悠”“摆平”“搞定”；政府重管制轻服务，行政运行机制不畅、流程不优，企业群众抱怨办事难办事繁办事慢；文化重情义轻规则，干部市场理念、法治思维、服务意识不强，工作“跑粗”、不细不实、能力不足。如何优化营商环境，成为衡量省委、省政府治理能力的一道现实考题。
黑龙江省坚决贯彻落实习近平总书记2018年11月在民营企业座谈会上的重要讲话精神，紧紧抓住民营经济偏弱这个突出问题，牢牢抓住营商环境不优这个症结，在学习浙江省“最多跑一次”等经验的基础上，全力营造公平正义的法治环境，改革创新政务运行机制，持续整顿机关干部作风，连续两年春节后上班第一天召开全省大会，部署全年优化营商环境工作，一年一个主题、一年解决几个突出问题，用“钢牙”啃“硬骨头”，精准发力、重拳整治，纠建并举、标本兼治，严查重处、持续震慑，打好优化环境组合拳，全省营商环境得到明显改善。
二、主要做法
起初，黑龙江省全面学习借鉴浙江省“最多跑一次”模式，迅速出现了积极变化，取得了一定成效。然而，随着工作不断深入，一些制约营商环境改善的深层次问题渐次凸显，推进难度越来越大，始终没有达到预期效果。经过对比分析、综合研判发现，黑龙江省在法治环境、政务运行机制、地域文化、干部特点等方面，与先进地区存在很大差异，支撑“最多跑一次”的底层基础和四梁八柱还不坚实，必须紧密结合省情实际，补短克短、全面优化。重点从以下三个方面入手。
（一）法治安商，打造公平正义的法治化环境
2010年1月，七台河市政府决定给予因整合关闭的一家煤矿补助资金150万元，然而并未兑现。此后，企业虽多次反映投诉，但当地以领导更换等种种理由拖延，历时8年才予解决。这起“新官不理旧账”的典型事件，在黑龙江省并不是孤例，搞权大于法、讲“摆平”“搞定”，不依法办事、依法行政，甚至拒不执行法院判决和仲裁裁决等现象，在一些地方政府和干部中时有发生。法治意识淡薄、契约精神缺失已成为黑龙江省营商环境改善的“拦路虎”“绊脚石”。
习近平总书记强调：“法治化环境最能聚人聚财、最有利于发展。”黑龙江省坚持优化环境立法先行，运用法治思维和法治方式，聚焦市场主体反映的5个方面97个营商环境突出问题，坚决推动优化营商环境立法，不断健全法规制度体系，严格规范执法司法行为，全力打造法治化营商环境。
1. 制定出台《黑龙江省优化营商环境条例》（以下简称《条例》）。《条例》自2018年3月起草、于2019年1月审议通过，是省内出台的首部优化营商环境地方专项法规，是黑龙江省营商环境建设步入法治轨道的重要标志。《条例》围绕政务环境、市场环境、法治环境和监督保障，创新制度设计，作出下限收取税费、政府出资区域评估、承诺即开工、办照即营业等改革性、突破性规定。特别是明确“新官必须理旧账”，对因政府和部门责任导致有效合同不能履行、承诺的合法优惠条件不能兑现等五种情形作出具体规定，如果类似前文所述政府承诺不予兑现问题再次发生，企业和政府都将于法有据、都可依法处置。随后，省委、省政府制定出台《关于重塑营商新环境的意见》，加快推进政务服务数据管理、营商环境监督等立法进程，不断健全营商环境法规体系，实现地方立法与时代同步伐、与改革同频率、与实践同发展，从根本上保证了《条例》接地气、可操作、真管用。
2. 扎实推进法治政府建设。严格规范公正文明执法，全面实施“双随机、一公开”，加强事中事后监管，对违法者依法严惩、对守法者无事不扰。全面落实重大决策合法性审查，普遍设立法律顾问、公职律师。全面清理不适应改革和经济社会发展的地方性法规、政府规章、行政规范性文件，2018年按照法定程序修改、废止地方性法规63部、政府规章51部、行政规范性文件3966件，法治政府建设不断取得新成效。
3. 平等保护民营企业合法权益。规范执法司法行为，明确要求司法机关涉企执法必须做到“五个不轻易”，即不轻易传唤企业负责人、不轻易冻结企业账户、不轻易查封企业账册、不轻易扣押企业财产、不轻易开警车进企业办案，避免干扰企业正常生产经营。多元化解矛盾纠纷，出台《黑龙江省社会矛盾纠纷多元化解条例》，推行调解、仲裁、行政复议、诉讼有机衔接的纠纷解决机制，有效降低企业化解纠纷成本，打造新时代黑龙江版“枫桥经验”。集中开展“清赖行动”，利用两年时间，全面清理整治“新官不理旧账”和国家公职人员拒不执行判决裁决等失信违诺事项，以政府诚信、干部诚信引领社会诚信。建立产权保护协调机制，加强民企产权司法保护，大力纠正涉民企产权错案，推动错案甄别纠正常态化，2018年审结纠正错案541件、标的额近1亿元。
4. 依法依规查处破坏营商环境问题。设立“12346”企业投诉举报电话，集中受理不依法行政、不依规审批等影响和破坏营商环境的问题线索。开展“基本解决执行难”集中攻坚，累计公布失信被执行人名单30余万人次，执结案件21万件、到位金额400亿元，实际执行到位率、实际执结率居全国前列。整肃政法干部队伍，严肃整治干警涉黑涉恶及充当“保护伞”、腐败、乱作为等突出问题，共查处涉事干警1997人。
（二）改革营商，创新高效透明的政务运行机制
哈尔滨一家科技有限公司2015年6月完成土地“摘牌”，而办完开工手续已到10月，耗时超过100天。虽然审批单位每个步骤都依规办理，但因为部门各自为政、信息不通、环节繁复、要件众多甚至互为前置等问题，导致时限长效率低，“审批长跑”让企业疲累不堪。加之黑龙江省冬季漫长、有效施工期短、建设成本高等先天不足，如果项目审批再耗时耗力、服务方式不主动变革，必将进一步丧失投资吸引力、挫伤投资者信心。
2018年9月，习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上强调，要以优化营商环境为基础，全面深化改革。黑龙江省坚持把改革创新作为治本之策，聚焦群众最反感、市场主体最困扰、制约发展最突出的问题，完善改革思路、做实改革举措，释放改革活力、提高改革效能，加快构建科学规范、系统完备、长效管用的优化营商环境制度机制体系，努力打造“办事不求人”服务品牌。
1.率先建立省市县三级营商环境建设监督机构。为正确处理优化营商环境“领唱”与“合唱”的关系，避免单打独奏、各行其是，切实形成优化营商环境合力，黑龙江省在全国率先组建省市县三级营商环境建设监督局，统一行使原分散在各单位的“放管服”改革、企业投诉、政务（公共）服务管理监督、电子政务建设、投资项目促进、社会信用体系建设等职能，集中统筹领导本地营商环境建设监督工作，牵头建立健全营商环境联动工作机制、地方政府同步推进机制，组织开展营商环境第三方评价，省政府常务会议双月、分管副省长每月听取专题汇报，构建起统一领导、权责一致、权威高效的营商环境建设体制。
2.重塑优化重点领域行政审批。在持续深化“放管服”改革、全面学习借鉴浙江省“最多跑一次”经验的基础上，瞄准企业最关注、最受益的审批领域定向突破、深化改革。重点针对权责脱节、职能交叉等问题，在牡丹江市、哈尔滨新区、佳木斯桦南县开展相对集中行政许可权改革试点，将分散在各部门的审批事项集中划归新成立的行政审批局，实现“一枚印章管审批”。针对“准入不准营”等问题，实行“办照即营业”，除涉及国家安全、公共安全、金融安全等事项外，通过事中事后监管能纠正且不会产生严重影响后果的事项，市场主体取得执照并作出书面承诺后即可生产经营。针对建设工程项目审批环节多、时限长等问题，在全省推行“承诺即开工”，变项目开工前申请办理规划、环评、能评等事项为政府统一组织、综合评价，企业按照用地标准书面承诺公示后即可开工建设，竣工验收前完成所有审批事项。哈尔滨一家科技公司2019年3月20日签署土地合同，3月29日办完相应手续、具备合法开工条件，比国家规定的120天节省了大量时间。
3.持续推进事业单位和国企改革。黑龙江省政事不分、政企不分情况依然存在，一些事业单位事业、市场“两头占”、机关所属经营性资产不脱钩，“亚布力事件”的深层原因也正在于此。为营造公平竞争的市场环境，黑龙江省从省直单位开始，在全省范围推进事业单位和国企改革，省直经营类事业单位已撤销、整合、转企60余家；剥离机关事业单位所属企业和经营性资产，统一组建7个省级产业投资集团，“既当运动员，又当裁判员”等不公平竞争现象大幅减少。
（三）作风亲商，打造为企业服务的高素质干部队伍
2018年3月，青冈县某工作人员面对外来投资者诉求，不仅不受理，竟然说出“你们投资也不是我们让来的，你们挣钱也不给我们公安局花，你们的钱也不是我们公安局骗的”雷人话语。虽然对相关人员进行了处理，但还是让投资者寒透了心。一段时期内，推诿扯皮、懒政怠政，官僚作风、衙门作风严重，不想为企业服务；能力不足、工作“跑粗”，只会说不行、不知怎么行，不会为企业服务；不怕不亲、只怕不清，担心有风险、被问责，不敢为企业服务等作风问题，在黑龙江省干部中屡禁不绝，已成为制约营商环境改善的重要因素。
2016年5月，习近平总书记考察黑龙江时强调，要坚持把改进干部作风作为振兴发展的重要保证。黑龙江省委以作风建设破题开路，省级领导带头，从省直机关开始，持续开展作风整顿。省委每年春节后上班第一天，都召开全省整顿作风优化营商环境大会，发扬钉钉子精神，持续整顿作风优化营商环境。通过连续三年以上率下、上下联动，条块结合、系统延伸，集中发力、重拳整治，干部积极性、工作精气神明显提升，尊商、重商、亲商、安商氛围日益浓厚。
1.坚持苦练内功，打牢能力基础。首先从转变思维观念入手，在全省深入开展解放思想推动高质量发展大讨论，把“围绕打造好环境提升服务能力水平”作为重点内容，从思想上破冰、在观念上突围，推动全省上下进一步增强机遇、市场、法治、创新、服务意识，解决制约发展的深层次问题。着力强化学习培训，指导各地各单位加强“基本理论+”“基本业务+”的能力建设，严格督学督考、系统练兵比武，多形式、常态化增强干部为企业服务的专业能力和专业精神。大力加强实践锻炼，通过中省直单位与市（地）处级年轻干部双向挂职、赴广东省对口挂职、赴新疆西藏对口支援、赴贫困村驻村扶贫等形式，两年间7000多名机关干部在改革发展稳定第一线经风雨、见世面、长才干，服务企业群众、服务振兴发展的能力和本领不断增强。
2.紧盯大厅窗口，提升服务质量。持续开展以服务受理零推诿、服务方式零距离、服务质量零差错、服务结果零投诉为主要内容的“四零”承诺服务创建工作，规范大厅窗口服务行为。全面推行“一把手走流程”“处（科）长坐窗口”制度，组织各地各部门主要负责同志和班子成员定期深入实体大厅和业务部门（处室），主动体验办事感受、直接服务企业群众、查找解决难点堵点。开展窗口服务不优专项治理，集中解决门好进脸难看事难办，不一次告知、让群众多次跑，办事拖拉、推诿扯皮等突出问题。各级综合性政务服务大厅普遍推行限时办结、延时服务、“一窗”分类受理、代办领办帮办，服务标准化、规范化水平明显提升。
3.主动亲商扶商，为企排忧解难。注重政策扶商，出台了黑龙江省《关于支持民营经济发展的若干意见》，着力解决市场主体存在的准入受限多、融资难融资贵、权益保护力度不够等突出问题。建立政商常态化沟通机制，制定省领导联系服务民营企业制度，定期组织企业家座谈、走访企业，认真听取市场主体的意见建议，及时回应企业诉求。哈尔滨新区在全省率先出台《哈尔滨新区江北一体发展区构建新型政商关系的实施意见（试行）》，划定政商交往“负面清单”，落实容错免责机制，鼓励干部贴心服务、积极亲商，真心实意帮助企业，让企业家安心安身安业。
4.严肃督查问责，倒逼作风改进。公开投诉电话信箱、开发“随手拍”即时投诉平台，常态化组织省市县三级明查暗访，集中整治不作为乱作为、公职人员勾结“黑中介”等突出问题，重点开展作风环境问题专项巡视巡察，定期通报典型案件，每年召开全省警示教育大会，坚决下狠茬、敢于出重拳，始终保持整治坏作风的高压态势。特别注重强化媒体监督，开设“党风政风热线”专场，现场问政省直单位主要领导和班子成员，电视、广播、新媒体融合播出，节目广受社会关注。两年来，全省共通报反面典型案例765个、问责8610人。
黑龙江省深化机关作风整顿优化营商环境以来，树牢了转作风优环境的鲜明导向，历史遗留的不动产权证、群众办事排长队、判决案件执行难等一批突出问题得到有效解决，行政服务效能不断提升，“忽悠”“摆平”“搞定”等现象大量减少，投资营商环境明显改善，企业和群众的获得感持续增强。2018年，黑龙江省民间固定资产投资增长10%，新登记各类市场主体44.42万户、增长7.3%。《人民日报》、新华社、中央电视台等中央媒体持续关注，累计宣传报道1512篇次，黑龙江省投资营商新环境新形象逐步树立。
三、经验启示
黑龙江省通过近年来一系列创新实践，营商环境明显好转、持续优化，虽然与浙江、上海等先进地区实际差距仍然较大，但也为民营经济欠发达地区探索出一条整体优化营商环境之路，提供了有益经验。
1.坚持党领导、共参与，抓实优化营商环境的责任人，解决好“谁来抓”的问题。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。优化营商环境、服务民营经济，事关改革、发展、稳定等各项工作，贯穿立法、执法、司法等法治建设全过程，涉及党委、政府、社会等方方面面，需要省市县乡、中省直单位、新闻媒体等同步发力，只有党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，才能凝聚各方智慧力量、统筹各项工作任务、整体优化营商环境。实践证明，只有构建起“党委领导、政府主导、部门互动、上下联动、社会参与”的优化营商环境工作格局，完善守土有责、部门履责、人人尽责的责任体系，才能确保工作有人抓、有人落，取得进展、抓出成效。
2.坚持盯问题、盯需求，走好优化营商环境的群众路线，解决好“抓什么”的问题。问题是时代的声音，人心是最大的政治。黑龙江省坚持问题导向、需求导向，从企业和群众最不满意的问题改起、最受益的事情抓起，小切口、大纵深，找准缺口、全面突围，以一件件具体事项不求人逐步实现整体“办事不求人”。瞄准服务窗口群众排长队反复跑现象、全面优化政务大厅服务，围绕产权证办理难问题，办理历史遗留不动产权证150余万户，集中整治“黑车”“疯狂大货车”，迅速净化交通运输市场，让企业和群众看到实实在在的变化。实践证明，只有以人民为中心优环境、以问题为导向抓整改，明确标靶、有的放矢，才能改到问题关键处、抓到企业心坎里，真正疏通堵点、消除痛点，迅速打开局面、争得主动，让群众有更多、更直接、更实在的获得感。
3.坚持系统抓、抓系统，打好优化营商环境的组合拳，解决好“怎么抓”的问题。优化营商环境是复杂的系统工程，必须要用系统思维统筹谋划、协同落实。黑龙江省在工作中深刻感到，对于欠发达地区，如果不考虑本地情况的独特性、复杂性，只是简单复制、照抄照搬先进地区经验，效果一定会大打折扣，必须全面考虑各种因素、做好顶层设计、加强整体协同。在推进落实上，既强调“块”的责任，更注重“条”的作用，指导省直单位系统延伸、基层拓展，将先进理念、工作方式、业务规范向全系统推广、向科所队普及，实现上下同标准、系统同创优。实践证明，只有省级全面考虑、科学设计、制定好“作战图”，各市县集中攻坚，各系统多路并进，才能有效避短、克短、补短，取得优化营商环境效果的最大化。
4.坚持抓两头、带中间，关注优化营商环境的正反面，解决好“从哪抓”的问题。黑龙江省针对破坏营商环境问题多发的实际，先从严查反面典型入手，对破坏营商环境的人和事零容忍、强震慑，遏制进一步恶化的势头，展示扭转营商环境的鲜明态度和坚定决心。工作取得一定成效后，在持续严查重处的同时，更重正面典型的发掘，树起标杆、带动后进，干部群众优化营商环境的使命感进一步增强，亲商氛围更加浓厚。实践证明，只有奖优罚劣、褒先促后，才能扶正祛邪、激浊扬清，强化鲜明导向、弘扬新风正气，激发党员干部担当作为，汇聚起优化营商环境的强大正能量。
【思考题】
1.本地在学习借鉴其他地区优化营商环境经验做法时遇到了什么困惑和问题？采取了什么思路和办法加以解决？
2.在高度重视优化营商环境的大氛围下，党委、政府如何把握好服务与扶持企业的界限？
【附录】
1. 黑龙江省优化营商环境条例
2. 中共黑龙江省委 黑龙江省人民政府关于重塑营商新环境的意见
3. 中共哈尔滨市委作风整顿领导小组办公室关于印发深化一把手走流程实施办法的通知
4.中共哈尔滨市委作风整顿领导小组办公室关于印发《哈尔滨市“一把手走流程”实施和考核办法》的通知
附录1 |
附录2 |
附录3 |
附录4 |
