找寻破解普惠金融困境的有效途径
——河南兰考县普惠金融“一平台四体系”模式的探索实践

【引言】 2017年7月14日，习近平总书记在全国金融工作会议上强调，要建立普惠金融体系，加强对小微企业、“三农”和偏远地区的金融服务，推进金融精准扶贫，鼓励发展绿色金融。

【摘要】 河南兰考县是传统农业县，是我国县域经济典型代表。农民贷款难、信息采集难、风险防控难、金融服务不足、数字金融水平低等问题，是金融服务中反映最强烈、需求最迫切的痛点，也是推动普惠金融服务面临的主要困境。

为找寻破解普惠金融困境的有效途径，兰考县以2016年12月获批全国唯一的国家级普惠金融改革试验区为契机，紧扣“普惠、扶贫、县域”三大主题，从群众反映最强烈的金融服务痛点、顽疾入手，通过“五个结合”——普惠金融与金融扶贫、产业发展、基层党建、激励政策、信用建设相结合，初步形成了以数字普惠金融综合服务平台为核心，以普惠授信体系、信用信息体系、金融服务体系、风险防控体系为基本内容的“一平台四体系”模式，并在省内22个县（市、区）复制推广。

“一平台四体系”模式坚持政策引导与市场机制相协调，传统金融与数字金融共同发力，较好地解决了农民贷款难、信息采集难、风险防控难等问题，切实改善了兰考金融服务的覆盖面、可得性和满意度，为稳定脱贫奔小康和乡村振兴战略实施提供了有力支撑。兰考的做法为发展县域普惠金融提供了借鉴参考。

【关键词】 普惠金融 “一平台四体系”模式 基层金融服务

一、背景情况

发展普惠金融是一个世界性难题，主要困境在于难以突破县域农村“最后一公里”而触达小微企业、农民等弱势群体。破解普惠金融发展中的难题和体制机制障碍，最根本的是要牢固树立和贯彻落实创新发展理念，充分发挥市场在金融资源配置中的决定性作用，强化政府引导，加快建立健全普惠金融服务和保障体系，让金融改革发展的成果惠及更多人民群众。其中，开展普惠金融改革区域试点，积极探索，总结可复制、可推广经验，是其中重要的一环。

河南省兰考县作为传统农业县，是我国县域经济典型代表。同时，兰考也是焦裕禄精神发源地，是习近平总书记第二批党的群众路线教育实践活动联系点。习近平总书记2014年两次到兰考调研，要求兰考准确把握县域治理特点和规律，在县域改革中走出一条好路子。为有效破解传统金融服务不足、服务效率低、融资难、信用缺失等突出问题，2016年12月，经国务院同意，人民银行、原银监会等部门联合河南省人民政府印发《河南省兰考县普惠金融改革试验区总体方案》，兰考成为全国首个国家级普惠金融改革试验区。兰考县有针对性地破解普惠金融所面临的困境，通过运用金融力量助推脱贫攻坚、乡村振兴和县域发展，探索可持续、可复制推广的普惠金融发展之路，既是兰考经济社会发展的需要，也可为其他地区提供有价值的经验借鉴。

二、主要做法

兰考试验区建设围绕“普惠、扶贫、县域”三大主题，线上线下双轮驱动，做到“五个结合”——普惠金融与金融扶贫、产业发展、基层党建、激励政策、信用建设相结合，初步探索形成了以数字普惠金融综合服务平台为核心，金融服务体系、普惠授信体系、信用建设体系、风险防控体系为主要内容的“一平台四体系”兰考模式，找到了一条破解农村基本金融服务缺失、农民贷款难贵慢、农村金融消费者权益无法得到有效保障的路径。兰考县金融服务覆盖面、可得性、满意度持续改善，群众对普惠金融的获得感明显增强。

（一）抓好组织建设，为普惠金融推进提供坚强保障

1.加强组织领导。落实工作主体责任，抽调专人组成试验区管委会，并将派驻450个行政村的1039名小康工作队作为普惠金融的先锋队、宣传队和推动者，宣传普惠金融政策，协助银行开展普惠金融业务。省政府专门成立试验区领导小组，定期召开会议，研究谋划重点事项，协调解决难点问题。

2.加强政策配套。制定试验区建设和推动数字普惠金融发展的具体实施方案，明确重点工作的时间表、路线图和责任分工。先后出台普惠授信管理、信用体系建设、金融机构对接“普惠通”APP等21个专项方案和管理办法，“统一化、标准化、制度化、规范化”推动工作，确保政策落细落实。

3.加强协调联动。出台《普惠金融促进管理办法》，建立健全风险防控和财政奖补体系；出台金融业发展奖补政策，设立7575万元信贷风险补偿基金、2400万元还贷周转金，鼓励引导普惠金融业务开展。人民银行郑州中心支行发挥领导小组办公室职责，通过货币政策工具加强引导。财税、银保监、证监、发改、农业、扶贫等部门给予财政奖补、税费减免、差异化监管、项目优先安排等倾斜支持。金融机构积极创新金融产品、优化金融服务。

4.加强跟踪督导。将普惠金融工作纳入对各乡镇、各金融机构的年度目标考核，建立工作台账，明确时间节点和目标任务，由县委县政府督查局跟踪督导，定期通报进展情况。

5.加强能力建设。开展普惠金融知识宣传周、金融知识进乡镇、进校园、走进农民工系列活动，举办兰考普惠金融农民讲习堂，组织“试验区推进活动周”、数字普惠金融论坛、中国普惠金融理论创新座谈会等。截至2018年年底，共建设3个金融知识教育基地，在5所中小学开设普惠金融课堂。通过加强能力建设，兰考党政领导干部和群众“懂金融”“用金融”的意识和能力大幅提升。

（二）聚焦普惠金融，持续深化推进“一平台四体系”建设

1.着力构建数字普惠金融综合服务平台，实现金融服务“触手可及”。长期以来，以物理网点、人工服务为主的传统金融开展普惠金融存在成本高、效率低、风控难问题。银行完成一笔农户小额贷款，从贷款申请和审批放款，按规定需要两名信贷员至少两次入户调查，与农户夫妻双方面谈面签，效率低、成本高，降低了业务的商业可持续性。针对上述问题，兰考试验区运用数字普惠金融技术，建设了市场化运营的数字普惠金融综合服务平台——“普惠通”APP，并制定了加快推进兰考县数字普惠金融发展专项行动方案。平台以普惠、便民、利民为导向，定位于公共金融服务，致力于对接各类金融服务资源，提供信贷、保险、理财、支付缴费、金融消费者权益保护等功能，打造线上金融超市，打通普惠金融在县域农村的“最后一公里”，实现金融服务的“触手可及”“人人均享”。

平台向全部金融机构开放，促进了农村普惠金融服务由“单一”向“多元”、由“封闭”向“开放”、由“垄断”向“竞争”转变，使农民获得金融产品和服务更丰富、效率更高、成本更低，也一定程度上解决了传统金融从事普惠金融面临的成本高、效率低、风控难问题。截至2019年4月末，“普惠通”APP下载量达210万人次，已上线60余家银行（含地方法人机构）的金融产品600余款，范围涵盖贷款、保险、理财、支付缴费、金融消费者权益保护等领域。

2.建设“4+X”功能的普惠金融服务站，延伸金融服务半径，提升农村地区基础金融服务。当前，农村基础金融服务存在一定缺失，很多偏远地区和留守农村的多是中老年人，存在一定“数字鸿沟”，日常生产生活仍依赖包括现金存取、柜台缴费等有形金融服务，传统基础金融服务市场需求仍很大。而农村的金融服务主要由惠农支付点和银行网点提供。银行网点建设成本高、覆盖率低，只有县、乡两级才有农信社（农商行）、邮储银行或农业银行的网点，无法满足大部分农村群众的金融需求，村级的惠农支付点多建在超市或便利店，局限于开展支付业务，功能较为单一。正规金融服务的缺失，金融知识普及了解程度不高，也使得农村地区群众更易受到非法集资等非法金融活动的侵害。

针对上述问题，兰考试验区探索将普惠金融内嵌于县、乡、村三级便民服务体系，将村服务站建在党群服务中心便民服务厅，与农村基层党建相结合，打造“基层党建+就业扶贫+普惠金融”三位一体服务平台，明确主办银行（农业银行、中原银行、农商行），提供“4+X”服务：基础金融服务，包括小额现金存取、支付缴费、惠农补贴查询、社保费缴纳等；信用信息采集更新，协助开展农户社会信用信息采集、核实、更新等工作；贷款推荐和贷后协助管理，发挥驻村工作队（原扶贫工作队，现小康工作队）、村“两委”干部对本村村民情况熟悉了解的优势，协助银行筛选客户、提交贷款申请、催收贷款等，将银行贷款风险控制关口前移到村里；金融消费权益保护，开展金融政策、业务、知识宣传教育，推广应用数字金融，接受金融消费投诉；“X”是各主办银行提供的特色金融服务。截至2019年4月底，兰考县已建成服务站440个，其中2个数字化服务站、16个重点站。

3.创新“普惠授信”小额信贷产品，破解农村地区贷款难、贷款贵问题。农村地区贷款难、贷款贵，表面上是缺钱，实质上是缺信息、缺信用、缺抵押。很多农户除储蓄业务外，从未与银行打过交道，信用记录空白，部分农户信用意识淡薄。同时，长期以来，农村信用体系建设中，普遍存在农民信息收集难、成本高和金融机构由于缺乏农户信息不敢给农民贷款的难题。

针对上述问题，兰考试验区改变思路，从打破银农关系僵化、培育农民信用记录、破解农民抵押担保难等问题入手，采用逆向思维，将信贷前置，变“信用+信贷”为“信贷+信用”，创新推出普惠授信小额信贷产品，按照“宽授信、严启用、严用途、激励守信、严惩失信”原则，无条件、无差别地给予每户3万元的基础授信，农民拿到“普惠金融授信证”，就像拿到了一张“信用卡”，只要满足“两无一有”（无不良信用记录、无不良嗜好、有产业发展资金需求），即可启用信用。普惠贷款一次授信、三年有效、随借随还、周转使用，年利率不超过6.75%，比正常农户贷款加权平均利率低3.6个百分点，实现了既“普”又“惠”。农户获得贷款支持后与银行建立信用关系，再实现信用信贷互促相长。截至2019年4月底，兰考试验区已完成10万余户的基础授信，银行与1.13万名农户签订普惠金融贷款合同、金额达4.81亿元。通过创新普惠授信，推广“信贷+信用”，解决了很多农户以前与银行未建立联系，信用空白或信用不全、无法获得信用贷款问题。

4.实施信用信贷相长行动，优化农村信用环境。兰考试验区注重信用信贷互促相长，实施守信激励和失信联合惩戒，让农民意识到“守信财源滚滚，失信寸步难行”。通过创新普惠授信，在农户“用信”过程中，完成农户信用信息的采集和更新，引导农户积累良好的信用记录，实现信用与信贷互促相长的良性循环，进而优化农村信用环境。截至2019年4月底，兰考已通过农村和中小企业信用信息系统录入16.03万农户信息、5708户中小企业信息，92.3%的农户有了电子信用档案。

5.建立“四位一体”分段风险防控体系，调动各方参与积极性。传统信贷业务风险由银行自担，为鼓励银行支持弱势群体、弱势行业发展，政府以风险补偿金、担保基金等方式与银行共担风险，但制度设计上多以固定比例为主，模式僵化，没有体现各方权责利对等精神，尤其是在县级财政实力弱、资金筹措能力差、风险补偿有限的情况下，银行顾虑大，积极性不高。

针对上述问题，兰考试验区探索“银行、政府风险补偿基金、保险公司、担保公司”四方分担机制，将贷款不良率划分为4段（2%以下、2%—5%、5%—10%、10%以上），2%以下的不良损失由银行全部承担，政府风险补偿基金随着不良率上升而递增，银行分担比例随不良率上升而递减，由此压实了地方政府优化信用环境责任，解除了银行后顾之忧。同时，一方面，兰考县财政设立7575万元贷款风险补偿基金、2400万元还贷周转金，并采取信贷员包村、乡镇两委协助贷款推荐、村普惠金融服务站协管员定期走访，以及对恶意违约和逃废债进行联合惩戒等方式；另一方面，创新建立信贷“隔离”机制，由兰考县政府根据自身风险承担能力，设定普惠授信不良贷款“隔离”的容忍点，实行对普惠授信不良率超过（含）5%的行政村及超过（含） 4%的乡镇暂停新增授信，以约束农户、劝勉乡镇讲信用，有效防控普惠授信中不良资产的潜在风险。截至2019年3月底，兰考县金融机构不良贷款率为2.27%，低于全省平均水平1.02个百分点。可以看出，在健全风险防控体系后，兰考县金融机构在大力开展业务的同时，防控金融风险取得积极效果。

（三）实现“五个结合”，持续提升工作质效

1.普惠金融与金融扶贫有机结合，助力农民脱贫致富。对不同层次的群众进行梳理分类，精准对接适合的产品和服务，达成一定层次后有新的金融产品和服务承接，环环相扣。重点瞄准贫困户、收入水平略高于贫困户的一般农户、信用记录“空白户”，突出“普”和“惠”，推出普惠授信和扶贫小额信贷，让贫困户和非贫困户均享小额信贷服务，激发内生动力，共同发展产业，稳定脱贫奔小康。如小宋乡东邵一村利用普惠授信和扶贫小额信贷，建设日光温室大棚318座，年产豆角、蜜瓜1500万斤，带动了本村200多人就业，人均增收2500元，被县里评为脱贫攻坚红旗村和基层党建红旗村。该村贫困户任某以前仅有政府扶持的1座大棚，后经乡镇政府推荐申请，获得兰考农商行5万元普惠金融贷款，发展4座大棚，年收入达到32万元。

2.普惠金融与产业发展有机结合，助力乡村产业兴旺。积极规划“2+1”主导产业（家居制造及木业加工、食品及农副产品深加工、战略性新兴产业），并制定乡村振兴规划，对现代农业、食草性畜牧业等实施产业发展奖补。普惠金融贷款及时跟进，并明确要求资金只能用于生产性用途，促进了金融资源的普惠配置和乡村资源再配置，助推农业农村发展动能转换，助力乡村“产业兴旺”。以普惠金融试点村堌阳镇范场村为例，很多家庭民族乐器作坊利用普惠金融贷款迅速成长，形成了泡桐音板与民族乐器专业村。2018年，该村共有大小乐器企业80家，年产各类民族乐器10万多台（把），生产乐器音板及乐器配件10万多套，年产值1.2亿元，安排从业人员1200多人，其中吸纳周边劳动力400余人，让老百姓通过就近创业就业“守住家、看住娃、守着家门挣钱花”。

3.普惠金融与基层党建有机结合，助力乡村“治理有效”。通过将普惠金融服务站建设与党群服务中心便民服务厅相结合，避免了重复建设的资源浪费；通过明确主办银行和规章制度并在服务站内公示，由村“两委”、驻村工作队和社保协管员具体运营，实现了规范化管理。将普惠金融服务站建在党群服务中心便民服务厅，作为一项公共服务，既解决了传统惠农支付点偏重商业化、功能单一问题，又丰富了农村党群服务中心的服务内容，给农民带来了真正实惠，增强了党群服务中心对群众的凝聚力，拉近了党群、政群关系，让普惠金融“驻”到了百姓心里，“联”住了党群血脉，助力了乡村“治理有效”。

4.普惠金融与激励政策有机结合，助力资源普惠配置。兰考县设立金融业创新发展奖补资金、风险补偿基金和还贷周转金，人民银行下沉再贷款再贴现窗口，建设公共金融服务大厅；财税部门实施涉农贷款增量奖励、特色农业保险保费补贴、增值税印花税减免等激励政策；银保监、证监部门实施差异化金融监管、引导推出尽职免责措施；发改农业扶贫部门优先安排农业项目等，兰考县通过发挥“几家抬”合力，共同引导金融资源投向农村。

5.普惠金融与信用建设有机结合，助力形成文明风气。兰考试验区通过开展信用信贷相长行动，制定守信激励措施，对守信农户提升授信额度、给予利率优惠；出台失信惩戒“铁五条”，对失信者全部列入法院黑名单，列为“老赖户”，张榜公布，在电视台和网站“曝光”，限制其高消费，停止县级优惠措施，着力营造良好的金融生态环境，推动形成人人讲信用的良好社会风气，促进了乡村践诺言、守诚信风尚的形成，提升了乡村文明水平，助力了好家风、好村风、好民风的形成。

兰考县建立“一平台四体系”以来，形成了“政府引导、市场主导、广泛参与、合作共赢”的普惠金融推进机制，农民贷款难、信息采集难、风险防控难等问题得到较好的解决，农村基层金融服务持续增强。2015年以来，兰考县主要金融指标增速明显优于全省平均水平，普惠金融指数在全省县（市）的排名，由2015年的第22位跃升至2017年底的第1位并保持至今，群众满意度、获得感显著提升。在普惠金融助力下，兰考县于2017年2月实现脱贫摘帽，主要经济指标增速持续位居全省前列，实现产业发展带动创业就业农民工2.6万余人，创办实体企业近1.9万个，带动6.5万人实现就近就地转移就业。2018年上半年开始，“一平台四体系”兰考模式在省内开封市及22个试点县（市、区）复制推广，展现出蓬勃的生机和活力，一步步丰富了普惠金融的实践。

三、经验启示

1.推进普惠金融必须坚持以人民为中心。普惠金融是新时代“人民金融”的核心，“普及金融、惠及人人”与坚持“以人民为中心”的发展理念高度一致。通过普惠金融服务站建设、普惠授信等措施，让金融成为密切党群干群关系的纽带。通过信用信贷相长行动，营造了“守信财源滚滚、失信寸步难行”的社会氛围，诚实守信成为了新的社会风尚，金融成为了乡村治理的一个抓手。通过普惠金融能力建设和普惠金融知识普及，越来越多的农民学会了运用金融创业致富，人民群众的金融观念和金融素养明显提升。

2.推进普惠金融必须坚持改革创新。普惠金融重点服务的都是当前金融领域的薄弱环节、弱势产业、难点痛点，是一项全新事业、世界性难题，时常面临政策“棚架”“中梗阻”。发展普惠金融，不能拘泥于传统、拘泥于条条框框，必须解放思想，创新方式方法，从顶层设计、改革措施、市场培育、能力建设、全员参与等方面统筹考虑，用新机制、新路径、新模式打破掣肘，用“绣花针”的功夫“抽丝剥茧”，才能真正解决困境，打通普惠金融的“最后一公里”。兰考试验区“普惠授信”的提出，是一次思维方式的转变，是对现有金融运行规则机制的创新，打破了“信用+信贷”的传统认识，变“信用+信贷”为“信贷+信用”，并强化守信激励和失信惩戒，让农民能够均享小额信贷，解决农民贷款难贷款贵问题。

3.推进普惠金融必须坚持数字化发展方向。普惠金融服务的对象大都是中小微弱，单个客户服务成本高，单笔服务金额小，既缺信用、缺信息、也缺乏有效抵押担保物，服务成本高、效率低、风控难。而随着互联网、大数据、云计算、人工智能等数字化技术的发展和应用，普惠金融的“草根效应”和“长尾效应”能得到充分发挥，提供个性化金融服务和业务的可持续发展成为了可能。同时，通过建立大数据信用信息体系和农户电子信用档案，运用数字技术对客户精准画像，可以从根本上改变了传统风控模式，使金融服务的边界更宽、效率更高、对象更精准。

4.推进普惠金融必须坚持多方合力。推进普惠金融的发展是一项复杂的系统工程，需要从机制、产品、服务、激励约束等多个方面入手，发挥产业、财税、金融、监管政策合力，注重做到普惠金融与金融扶贫、普惠金融与产业发展和乡村振兴、普惠金融与政务改革、普惠金融与信用体系建设、普惠金融与激励引导政策相结合。需要通过规章制度明确各参与方的权利和责任，制定产业发展和乡村振兴规划引导资金投向，并通过差异化金融监管、税费减免、财政奖补、财政性融资担保、贷款贴息、农业保险等激励引导措施，鼓励更多市场主体参与推进普惠金融发展，才能取得实效。

【思考题】

1.普惠金融“一平台四体系”兰考模式主要解决了哪些问题？结合你所在的地区，谈谈哪些可以借鉴吸收、哪些可以进一步改进完善。

2.兰考试验区将普惠金融服务站建在党群服务中心便民服务厅有什么样的考量？有哪些优点和需要注意的方面？

3.县一级政府解决普惠金融政策落地的困境，着力点应该在哪些方面？