破除体制机制桎梏 释放区域创新活力
——北京中关村国家自主创新示范区新时代高质量发展路径

【引言】 2013年9月30日，习近平总书记在十八届中央政治局第九次集体学习时指出，实施创新驱动发展战略是一项系统工程，涉及方方面面的工作，需要做的事情很多。最为紧迫的是要进一步解放思想，加快科技体制改革步伐，破除一切束缚创新驱动发展的观念和体制机制障碍。

【摘要】 近年来，我国科技体制改革虽取得重要进展，但与经济社会发展需求相比还有较大差距。原始创新能力不强、科技成果转化渠道不够畅通、人才队伍活力没有充分释放、科技型中小企业融资难等问题仍有待解决。

中关村国家自主创新示范区始终把促进科技与经济紧密结合作为探索方向，遵循科技创新规律，有力破除一系列束缚创新创业的体制机制障碍；坚持问题导向，充分发挥“试验田”作用，在全国率先按照“自筹资金、自由组合、自主经营、自负盈亏”原则建立了科技人员创办民营科技企业的新机制，开展了高新技术企业认定、企业产权制度、企业信用、校企合作、知识产权、投融资体制、代办股份报价转让、外籍人才出入境管理等一系列重要改革试点，并在取得试点经验基础上推向全国。在此基础上，中关村发挥技术创新引领作用，培育形成新一代信息技术、生物与健康、智能制造和新材料、节能环保、现代交通、新兴服务业等六大新兴产业集群。发挥人才、技术、资本要素集聚优势，积极搭建平台、整合资源，推动高等学校、科研院所、科技企业、创新人才、创业孵化机构和风险资本融合互动，形成了有利于创新创业的生态系统。

【关键词】 创新驱动发展 体制机制改革 区域创新活力

一、背景情况

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视科技创新，把创新摆在国家发展全局的核心位置，提出一系列新理念新思想新战略，作出了一系列重大决策部署。2013年9月，十八届中央政治局第九次集体学习在中关村举行，习近平总书记指出，中关村已经成为我国创新发展的一面旗帜，面向未来，要加大实施创新驱动发展战略力度，加快向具有全球影响力的科技创新中心进军，为在全国实施创新驱动发展战略更好发挥示范引领作用。

当前，新一轮科技革命和产业变革加速演进，世界主要国家都将科技创新作为综合国力竞争的战略利器。我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，科技创新成为引领高质量发展的核心驱动力。中关村作为我国第一个国家高新技术园区和第一个国家自主创新示范区，作为北京建设全国科技创新中心的主阵地，肩负着重大而又光荣的职责使命。通过调研发现，随着中关村改革进入深水区，科技创新不仅涉及科技体制改革，而且广泛涉及经济、行业监管、社会管理、开放合作等多个领域，经济社会政策与科技创新政策的不协同，大大束缚了创新创业活力。特别是与建设具有全球影响力的科技创新中心目标相比，这个问题更加突出。主要表现在：一是富集的创新资源优势还没有充分释放，科技成果转化仍然受审批、备案等制度性制约，无法充分调动科技人员成果转化的积极性和主动性，对科技成果转化源头发掘不够。二是整合利用全球高端创新资源存在诸多制度障碍，国际人才的聚集度较低，国际人才服务机制不够健全。三是创新型企业融资难、上市难、市场准入难的问题有待破解，科技金融发展环境、资本市场服务效能等方面有待提升。四是关键核心技术、前沿引领技术、颠覆性技术创新不够，具有技术主导权的产业集群仍然偏少。五是在营造国际化发展环境、培育具有全球影响力的领军科技企业等方面仍有欠缺。

通过深入学习习近平总书记关于科技创新的重要论述，中关村进一步开阔了先行先试改革思路，遵循科技创新规律，坚持问题导向，强化系统思维，积极实现由推动科技体制改革向全面创新改革转变，紧紧扭住“硬骨头”攻坚克难，采取一系列做法和举措，初步打造了中关村先行先试改革升级版，有力推动了高质量发展。

二、主要做法

中关村紧紧围绕促进科技成果转化、人才管理改革、科技金融深度融合、关键核心技术攻关和新兴产业发展、扩大开放合作等五个方面，按照“五个着力”的工作思路，采取相应的对策措施，破除制约创新的体制机制束缚，充分释放区域创新活力。

（一）着力推动科技成果转化改革，促进科技创新与经济社会发展紧密结合

科技成果转化涉及对成果进行后续试验、开发、应用、推广直至形成新产品、新工艺、新材料、新产业等一系列活动，转化流程长、涉及主体复杂、风险高。高校院所科技成果转化是科技与经济相结合的关键环节，能够有效促进经济增长。中关村是我国科教智力和人才资源最为密集的区域，拥有以清华大学、北京大学为代表的高等院校41所，以中国科学院、中国工程院所属院所为代表的国家（市）科研院所206家、国家重点实验室119个、国家工程研究中心42个。多年来，中关村围绕加快科技成果转移转化实施了一系列创新性举措和政策，取得了显著成效。

如何解决科技成果转移转化难的问题？现实和经验证明，挖掘高校院所科技成果转化源头与激发科技人员成果转化活力要相辅相成。一方面，挖掘高校院所科技成果转化源头需要引导高校院所加强专业化科技成果转化服务机构和团队的建设，引进与培养专业化服务人才。为此，中关村联合教育部出台实施《关于促进在京高校科技成果转化实施方案》，鼓励在高等学校新设科技成果转化岗位，明确从事科技成果转化的科技人员的人事、工作关系仍在高校，并将这些教师或研究人员从事成果转化取得的实际业绩作为职称评定、考核的重要指标，评价合格人员可获得高级工程师（教授级）专业技术资格。目前，已授牌支持首批12家高校技术转移办公室。同时，中关村联合中国科学院举办中科院—中关村科技成果转化工作推进会，发布《关于促进中科院科技成果在京转移转化的若干措施》，集中展示了中科院在京优秀产业化项目，发布推介一批中科院待转化前沿技术项目，并对中科院优秀科研团队和技术转移服务团队给予表彰奖励。

另一方面，通过推动科技成果转化制度创新，调动科技人员成果转化的积极性和主动性。中关村在科技部等国家有关部委的大力支持下，持续推进科技成果“三权”改革，从制度和法律层面深化了科技成果处置权、使用权、收益权改革，重点解决了科技成果转化过程中价值确定较难、转化手续较繁杂、相关利益分配不清等问题，打破了科研事业单位科技管理制度的固有框架，增强了科研人员的积极性和获得感，释放了高校院所的创新活力。

解决了科技成果的源头供给问题，早期的资金需求与专业化的服务体系仍是难题。一方面，中关村为推动资本及早介入科技成果转化，建立了贯通科技成果转化各环节的投融资支持体系。一是借鉴麻省理工媒体实验室模式，依托中关村开放实验室，支持高校院所与企业、投资机构等联合建立概念验证中心，引导资本及早介入科学研究，促进科技成果价值与价格发现。二是发挥中关村创投资源集聚优势，试点建设创投集聚区，鼓励创投机构所投京外、海外优质科技成果转化项目和企业在集聚区落地。目前已征集意向入驻投资机构10余家、被投企业50余家。三是针对很多投资人不懂技术、不敢投科技成果项目的痛点难点，成立技术经纪人联盟，开展技术经纪人队伍建设工作，制定了中关村技术经纪人、高技能工程师、专业化创业导师三支人才队伍建设工作方案。

另一方面，为加大对高精尖领域技术驱动型企业的培育力度，中关村将硬科技孵化作为科技成果转化全链条服务体系的关键环节，全力支持建设一批硬科技孵化平台，提供产品研发、中试熟化、检验检测、小批量试制等专业服务，鼓励其聘用既懂技术又懂孵化的专业人才。2018年，共有首批27个硬科技孵化平台建设项目通过评审。

（二）着力推动人才管理改革，加快集聚国际高端人才

中关村作为我国第一个国家人才管理改革试验区，在国际人才的整合利用方面仍然存在诸多制度性障碍，这是客观事实。长期以来，我国“绿卡”发放标准很高，实际发放数量少，外籍高端人才来华工作有诸多不便。中关村外籍从业人员占比不足2%，远低于美国硅谷地区外籍从业人员37.5%的水平。中关村积极争取国家各相关部委支持，不断深化人才管理体制机制改革，在提升人才国际化程度、加强国际人才便利化服务等方面取得明显效果，良好的聚才用才环境不断形成。2015年10月，中央组织部等10个中央部委联合北京市印发关于深化中关村人才管理改革的若干措施，提出简化外籍高层次人才永久居留证办理程序等8项措施。2016年3月，公安部出台了支持北京创新发展的20条出入境政策举措，其中在中关村试点的10项政策均为全国首创。中关村在全国率先探索开展与国际人才评价接轨的“绿卡”积分评估制度，外籍高层次人才申请办理“绿卡”的时间由过去的180天压缩为50个工作日，被外籍人才称为“世界上办理速度最快的‘绿卡’”。

此外，为提升外籍人才服务水平，中关村在创业大街开设中关村外籍人才服务窗口，实施代办员代办制度，开通出入境网上申报系统。同时与北京海关协调，进一步落实外籍人员健康体检证明办理便利服务措施，领取健康证明时间由4个工作日缩短为2个工作日。

中关村正在大力探索引进外资人力资源中介机构，依托市场化的专业机构遴选人才。但是我国对外资人力资源中介机构市场准入管制一直比较严格，为破解这一困境，中关村从2015年开始逐步对人力资源市场外资准入政策进行突破，放宽外国投资者在中关村设立中外合资人才中介机构股权比例限制，外方合资者可以拥有不超过70%的股权。2018年进一步降低外商投资设立人才中介服务机构的准入门槛，在中关村示范区内取消“中外投资者应当是成立3年以上的人才中介服务机构”的要求。2019年继续开展和全面推进服务业扩大开放综合试点，国务院明确“支持在中关村地区设立外商独资人力资源服务机构”。为进一步推动企业和人才中介机构合作共赢，按照《关于进一步发挥猎头机构引才融智作用建设专业化和国际化人力资源市场的若干措施（试行）》，鼓励猎头机构在京发展，对引才成功的给予资金补贴。此外，成立了中关村国际人力资源服务联盟，引导企业用市场化机构面向海外引才。目前中关村海归创业人才超过3万人，累计创办企业超过8000家，成为国内海归人才创办企业数量最多的地区。

（三）着力促进科技与金融深度融合，服务科技企业融资需求

科技企业因缺乏抵押物、创新发展风险大等特点，一直存在融资难融资贵的问题。中关村是我国第一个国家科技金融创新中心，在完善技术和资本高效对接机制等方面不断探索，积极改善科技金融发展环境。企业信用与中关村经济发展高度相关，同时，资金短缺也是科技型中小企业面临的共性问题，越是早期、成长期的科技型中小企业往往越难从银行获取贷款。如何让中小企业获得资本的青睐？中关村成立了中关村信用促进会，建立了科技企业信用信息数据库，在公共政策中叠加了对企业信用的要求，并鼓励银行、担保等在信贷评审中使用企业信用报告，建立信用激励机制，形成了以“政府推动、政策引导、多方参与、市场化运作”为基本特征的中关村信用模式，不断解决中小企业融资难的问题，获得各类融资的近7成企业注册时间少于3年。此外，中关村持续推进科技信贷产品和服务创新，加快发展信用贷款、知识产权质押贷款、认股权贷款、担保贷款等科技特色明显的信贷产品。为解决投资机构投资商业模式偏多的问题，支持金融机构投早、投科、投长，成立中关村创投引导基金，支持投资机构挖掘支持好的项目和企业。近年来，中关村天使创投的案例数和金额均居全国首位，超过全国的1/3，已成为全国创业投资最活跃的地区之一。

为更好地与企业需求相匹配，更好地为科技型中小企业提供金融服务，中关村加快集聚特色金融服务机构。2017年，中关村成立运营北京市首家民营银行——中关村银行，中关村银行为科技型企业提供贷款超过了贷款余额的1/3。同时，积极争取人民银行、外汇管理局在中关村成立了国内首个中心支行、中心支局，集聚科技金融专营组织机构64家、特色支行近百家。截至2018年底，北京银行业金融机构累计服务中关村科技企业超过1.6万家，贷款余额5095.13亿元，同比增长19.11%。

结合当前资本市场实际，仍然有大量科技型企业无法上市或在新三板挂牌后无法有效融资。中关村针对提升资本市场服务效能，一方面加快推动完善新三板市场分层、信息披露、交易制度等改革举措，设立北京区域性股权市场（四板），累计服务中关村企业超过6000家，帮助企业实现融资约300亿元。另一方面，中关村建立了与上交所、深交所、港交所等资本市场的合作机制，在企业信息、政策动向、资本市场最新情况等方面加强信息沟通，在后备上市企业培育、资本市场知识宣传等方面展开合作，为企业提供上市前辅导，畅通企业上市渠道。目前，中关村上市公司和挂牌企业保持全国领先，拥有上市企业339家，其中境内上市企业231家、境外上市企业108家；新三板创新层企业124家，约占全国的12.06%；挂牌企业总数达1342家，约占全国的1/7。

（四）着力完善创新支持机制，加快关键核心技术攻关和新兴产业发展

党的十八大以来，习近平总书记多次强调要掌握核心技术，指出核心技术受制于人是最大的隐患，而核心技术靠化缘是要不来的。中关村作为我国原始创新策源地，突破了一批服务国家战略需要的关键技术，培育形成了一批高精尖产业集群，正在加快推进关键核心技术攻关、颠覆性技术创新和新兴产业发展。前沿产业的发展离不开前瞻性的布局与精准大力度的支持。

在支持方式上，为解决前沿技术创新和新兴产业集群发展的问题，中关村一方面发布实施了《中关村战略性新兴产业集群创新引领工程》，前瞻布局出台了中关村人工智能、大数据、集成电路、智能机器人、生物医药医疗器械等新兴产业政策措施，尤其大数据、“互联网 +”、智能硬件、人工智能等政策出台时间早于国家，实现了超前布局。另一方面，探索我国首个颠覆性技术创新支持政策，于2018年印发实施了《中关村国家自主创新示范区关于支持颠覆性技术创新的指导意见》，面向全球挖掘和培育重大前沿颠覆性创新项目，在项目筛选和监管等方面大胆创新，建立敢于冒险、宽容失败的非共识颠覆性项目筛选机制和分阶段支持机制，实施动态加码式资金支持方式，每个项目支持周期一般为5年，累计支持资金最高达1亿元。此外，中关村为推进前沿产业领域的研发与产业化，按照《北京市支持建设世界一流新型研发机构实施办法（试行）》，依托高校院所、大企业共同搭建协同创新平台，攻克关键核心技术，开展前沿技术的研发。

目前，中关村企业有效发明专利拥有量超过9.8万件（2017年发明专利授权量18872件，与硅谷地区19386件基本持平），累计创制发布标准9527项，其中国际标准380项。在移动互联网、电子商务、计算机视觉、人工智能芯片、无人驾驶、高清和液晶显示技术等领域走在国际前列。2018年《麻省理工科技评论》发布全球十大突破性技术，百度、京东、美团三家企业的人工智能技术，商汤科技、旷世科技等企业的对抗式神经网络技术等入选。

此外，新技术、新产业、新业态、新模式的发展对传统监管模式提出了挑战。中关村围绕无人驾驶、新医药等领域发展，一方面，积极推动行业监管模式创新，包容审慎支持新兴产业发展。推动出台自动驾驶车辆道路测试规范，允许无人车上路测试，支持无人驾驶产业发展。另一方面，积极争取国家相关试点。国家药监局从创新药审评审批等方面支持中关村实施12项创新政策，解决重大新药和医疗器械研发、审批、上市等环节的进度缓慢问题。原国家质检总局批复成立北京中关村生物医药国检试验区，启动实施19项试点政策，推动通关便利化改革，基因检测样本入境通关时间从72小时缩短至5小时。按照原国家工商总局出台促进中关村创新发展的若干意见，从支持改革名称登记制度等方面实施19条创新政策，进一步深化商事制度改革，放宽市场准入，激发企业活力。

（五）着力推动开放创新合作，充分发挥示范引领和国际链接作用

示范引领、辐射带动全国创新发展以及参与全球科技创新合作竞争，不仅是国家赋予中关村的使命和责任，也是中关村创新发展、建设全球创新网络枢纽的现实要求。近年来，中关村作为我国技术创新的源头和高新技术产业的聚集地，强化开放合作创新，不断提升国际资源配置能力，培育了一批具有国际竞争力的企业，国际知名度与全球影响力不断扩大。一直以来，中关村积极发挥示范引领和辐射带动优势，通过政策引领、技术辐射、产业拓展、企业合作等多种方式，加强与京外省市的跨区域创新合作。在技术辐射方面，2018年，中关村及北京市认定登记技术合同成交额4957.8亿元，增长10.5%，超过7成辐射到京外地区。在产业拓展方面，中关村与全国26个省区市72个城市（单位）建立战略合作关系，合作共建27个园区和科技成果产业化基地，很多园区已经发展成为当地的产业主阵地。在园区合作方面，天津滨海—中关村科技园、南宁·中关村创新示范基地得到中央的肯定，雄安新区中关村科技园也在加快推进建设。

在国际合作方面，中关村持续发挥全球创新网络枢纽的作用，加快提升国际化发展水平。截至目前，中关村领军企业在海外设立研发中心或分支机构近千家。为链接国际高端资源，建立国际合作平台，强化与境外创新区域的合作联系，建立了中关村驻伦敦、慕尼黑、特拉维夫等14个海外联络处，中关村发展集团设立了中关村硅谷、波士顿创新中心。同时，注重加强同国际创新机构合作，与法国巴黎大区企业发展局签署合作备忘录，在京设立中关村—巴黎大区产业创新中心，与柏林经济技术促进局、美国湾区委员会等国际科技创新区域或机构建立了长期合作关系。在“一带一路”方面，制定实施“一带一路”科技创新北京行动计划，推动成立中关村“一带一路”产业促进会，支持企业在“一带一路”相关国家开展优势产业合作。截至2018年底，英特尔、微软、IBM（国际商业机器公司）、西门子、三星等100余家《财富》世界500强企业在中关村设立子公司或研发机构。中关村创业大街成立以来联手街区机构与美国、以色列等20余个国家的30余个机构开展合作，吸引全球创新资源和人才会聚。

三、经验启示

中关村取得改革创新发展成就，是党中央、国务院亲切关怀和北京市委市政府坚强领导的结果，在每个重要时期，党中央、国务院都作出了重大决策部署。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央十分关心中关村的发展并寄予殷切期望。中关村以破除体制机制桎梏释放区域创新活力、推动高质量发展为核心，在科技成果转移转化、人才管理改革、科技金融创新、核心技术攻关与新兴产业发展、开放合作等方面的工作思路和方法举措给人诸多启迪，为做好科技创新和产业发展，提供了一系列可复制、可学习的经验。

1. 坚持服务国家重大战略，在发展大局中体现使命担当。习近平总书记要求中关村为全国实施创新驱动发展战略更好发挥示范引领作用。中关村始终把“发展高科技、实现产业化”作为核心任务，注重当好国家科技体制改革“试验田”，率先落实“面向、依靠、攀高峰”、科教兴国、人才强国、自主创新、创新驱动发展等国家科技方针和重大改革任务，在每一个发展阶段都自觉承担党中央国务院赋予的历史使命和重大任务，发挥改革“试验田”和创新“排头兵”的作用。其他国家自主创新示范区、国家高新区以及相关区域，也需要更加重视，把落实国家战略、承担国家重大任务与发挥自己特色优势结合起来。

2. 坚持促进科技与经济结合，努力打通科技成果转化和产业化链条。习近平总书记指出，改革的目标只有一个，那就是要进一步打通科技和经济社会发展之间的通道。中关村坚持锐意改革、敢为人先，始终把促进科技与经济紧密结合作为中关村的探索方向，遵循科技创新规律，破除传统观念和体制机制束缚，打通从科学研究、技术开发到市场应用的创新链条，围绕创新链部署产业链、资金链、政策链，积极开展改革试点，率先制定创新政策，借鉴国际有益经验，形成较为完善的促进成果转化和产业创新发展的政策体系，为深化科技体制改革探路子、出经验。其他国家自主创新示范区、国家高新区以及相关区域，在推进自身的改革过程中，也要发挥好科技创新和制度创新的双轮驱动作用，使其互为促进、互为支撑。

3. 坚持广聚天下英才，形成独特的创新创业文化。习近平总书记指出，创新驱动实质上是人才驱动。各类优秀人才是中关村的核心竞争力。在这里，科学家、企业家、投资人和各类专业服务人才各展其长、优势互补，汇聚成创新创业合力。中关村以开放理念广揽天下英才，营造开放包容、多元融合的创新氛围，形成了以求真务实、追求卓越、百折不挠、宽容失败为主要特征的中关村创新创业文化，成为支撑中关村持续创新引领更基本、更深沉、更持久的精神力量。其他国家自主创新示范区、国家高新区以及相关区域，也要根据自身的实际情况，将营造独特的创新创业文化、聚集广大的创新创业人才作为重要的任务。

4. 坚持发挥好市场和政府两个方面作用，营造良好创新生态。创新创业生态是中关村最大的吸引力。通过构建企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，支持创业投资、科技服务、社会组织发展，充分发挥市场在技术方向、资本投向方面的决定性作用。同时，通过不断优化营商环境，加强规划引导，强化政策扶持，发挥联盟协会的服务功能，全方位支持企业发展，形成“小政府、大服务”的创新治理格局。政府、市场和社会组织共同作用、协同发力，提升了创新体系的整体效能。其他国家自主创新示范区、国家高新区以及相关区域，也要根据自身的实际情况，努力营造良好的创新创业生态。

【思考题】

1.结合中关村的做法，思考一下如何更好推动科技成果转化制度的创新。

2.中关村破除体制机制桎梏的做法和经验有哪些？哪些对你所在的地方有启示意义？