创新运行机制 夯实制度基础
——山东沂水县农村集体产权制度改革的探索与实践
【引言】 2017年12月28日，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，要完善承包地“三权分置”制度，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，稳步推进农村集体产权制度改革。
【摘要】 党的十八大以来，习近平总书记多次强调，探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。但受传统管理制度、观念和利益关系影响，很多地方对如何把握坚持农村集体所有制同激活农村要素潜能之间的关系感到棘手，推进改革十分困难。
自承担农村集体产权制度改革中央试点任务以来，山东省沂水县牢记使命、勇于担当，攻坚克难、主动作为，取得了良好效果。注重因地制宜，优化流程管理，创新提炼了“三段十二步”工作法，精准推进改革。坚持“全”“细”“实”“严”，扎实开展清产核资，摸清集体家底，化解矛盾问题。创设“研判建议”“沟通反馈”“实名票决”“落空追认”“多占退出”五项机制，有效破解成员身份确认难题。提倡单一化设置股权，确保改革彻底性；差异化配置成员股份，避免矛盾冲突。发展多种形式的股份合作，密切集体与成员的联系，发挥“分股连心”作用，增加农民财产性收入。完善产权交易平台，开展股权质押贷款，不断拓展权能。通过改革，拓宽村级增收渠道，不断提升村集体自我造血、自我发展能力，充分释放改革发展效能，为建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的中国特色社会主义农村集体产权制度，提供了有益借鉴。
【关键词】 农村集体产权制度改革 股份合作 乡村振兴
一、背景情况
改革开放以来，我国农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，极大解放和发展了农村社会生产力。随着市场化改革的不断深入，农村双层经营体制中，“分”的作用得到了充分发挥，而“统”的功能发挥不够，统分结合的优越性没有充分体现出来。为切实发挥“统”的作用，全面推进农村集体产权制度改革势在必行。沂水县积极承担中央试点任务，但仍面临很多难题和矛盾，如不妥善解决，将直接影响改革的质量和成败。
一是思想上有疑虑。部分干部特别是村干部在思想上存在误区，对改革持抵触态度。主要表现在：一怕失心，认为改革就是将资产“一股了之，吃光分净”，人心就更散了；二怕失权，认为成立了股份经济合作社后村干部没有了“权威”；三怕失稳，认为改革势必会翻老账，影响村整体稳定，维护稳定更需耗费大量人力物力。
二是整体质量难保证。沂水县辖16个乡镇、2个街道、1个经济开发区，1216个经济独立村，农村集体产权制度改革面广量大，而且程序复杂、专业性强、标准要求高，乡镇和村作为改革的主战场，如果缺乏有效指导，要想保质保量完成任务，难度较大。
三是集体资产情况复杂。近年来，沂水县农村集体资产总量快速增长，规模不断壮大，类型不断丰富，但集体资产归属不清晰、权责不明确、保护不严格、流转不顺畅等问题突出。特别是在集体资产财务管理方面出现了许多新情况、积累了许多新问题，制约着村集体经济的健康发展，一定程度上也影响了乡村振兴、脱贫攻坚等工作的顺利推进。
四是改革难点问题多。沂水县总面积2434平方公里，人口118.6万，成员身份确认工作情况复杂，大量的特殊情形需认真甄别，确认尺度难把握，如果单靠村民议决，会因村民的个人素质、能力、水平等原因造成不公正或违反政策的结果；同时，民主权利被滥用，容易出现“多数人侵犯少数人权益”和“多头占有或两头落空”等问题。股权设置分歧大、落实难，有的乡镇和村干部对县里提倡只设成员股、不设集体股提出异议，认为不设集体股村里就没钱花，会影响村集体的运转。
五是集体经济组织功能难发挥。长期以来，该县村集体经济组织职能由村民委员会代行，村集体经济组织“法人”和“市场主体”地位缺失，管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能难以发挥。
二、主要做法
（一）深入宣传发动，凝聚改革共识
将宣传发动作为统一思想、提高认识的抓手，努力形成县、乡、村三级干部群众改革合力。
1. 激发群众参与改革积极性。通过在县内媒体设专栏、入村宣讲、发放明白纸等多种形式，广泛宣传改革政策，让群众充分认识到改革是为了维护农民的利益，引导群众积极参与支持改革。
2. 激发镇村推进改革责任感。通过广播电视会议形式，召开了5000余人参加的动员大会，对改革工作进行全面动员部署，并列入对乡镇年度综合考核和村级班子考核的重要内容，确保镇村把改革作为重要政治任务抓紧抓实。
3. 激发部门支持改革主动性。把农村集体产权制度改革作为深化农村改革的着力点和突破口，作为县直部门服务经济发展综合考核和全面深化改革考核的重要内容，建立有关部门协调推进改革的工作体系，制定分工方案，列出任务清单，督促责任落实，形成了强大改革合力。
（二）强化组织领导，压实改革责任
1. 强化组织领导。县里成立了由县委书记、县长任组长，30余个部门一把手任成员的改革领导小组，抽调县直有关部门20余名业务骨干，组成专门工作班子集中办公，协调推进落实。同时，乡镇、村也相应成立了书记任组长的领导小组和工作机构，确保了有人抓、有人管、管到位。
2. 强化部署推进。县委常委会议、县政府常务会议定期听取改革工作情况汇报，研究部署、协调解决重大问题；坚持问题导向，深入改革一线，先后召开专题调度会、现场推进会10余次，及时推广先进做法、解决实际问题。
3. 严格督导考核。将农村集体产权制度改革列入全县重点工作督查范围，由县领导小组办公室和县绩效考核办公室开展全程督导、一线督导，建立周调度、月通报、季观摩制度，督促镇村比学超赶、擂台比武，确保了改革各项任务落实落地。
（三）加强指导培训，确保改革方向
1. 试点先行。承担中央试点任务，开展农村集体产权制度改革，对沂水县来说是新生事物，没有多少成熟经验可以借鉴。按照试点先行、总结经验、全面铺开、保证成效的工作思路，2017年5月，沂水县在每个乡镇选择3—5个村，共78个村开展先期试点。通过试点，掌握了改革推进的重点、难点和可能出现的风险点，摸索出了有效的解决措施和点上经验，为下一步全面推开改革打下了良好基础。
2. 规范操作。结合试点村经验教训，制定出台了《沂水县农村集体产权制度改革工作实施方案》《农村集体资产清产核资工作实施方案》等一系列指导文件，创新形成了“三段十二步”工作法，对改革的每一个环节、每一个流程都确定了规范样本和操作指南，确保各乡镇、各村的改革方向不偏、程序不缺、路径不乱。“三段”即准备阶段、实施阶段、成立组织阶段；“十二步”，即制定相关方案、召开第一次村民（代表）会议、开展清产核资、进行成员身份确认、制定资产量化和股权设置办法、召开第二次村民（代表）会议、制定章程、推选候选人、召开村股份经济合作社成立大会、登记注册、录入系统和发放股权证。
3. 加强培训。召开了6次大规模的培训会，并组织县乡村工作人员通过现场观摩、专家讲课、外出学习、经验交流等方式，提高政策把握能力，明晰业务操作流程，确保改革不走样。
（四）创新机制措施，破解改革难题
1. 坚持“四字”原则，开展清产核资。推进农村集体产权制度改革，首要的基础性工作就是清产核资、摸清家底。沂水县在抓好清查核实、公开公示、民主确认、账务调整等规定动作的基础上，延伸拓展了规范合同、清收清偿、建立台账、完善制度等工作，理顺了集体资产所有权关系，全面夯实改革基础。通过清产核资，全县核查集体资产21.96亿元、新增1.27亿元，资源性资产203.6万亩、新增10.9万亩。工作中，坚持一个“全”字，对每个村的资源性资产、经营性资产、非经营性资产进行全面清理，重点清查核实未承包到户的荒山、荒沟、荒丘、荒滩“四荒”地等资源性资产，集体统一经营的经营性资产，以及现金、债权债务等，彻底摸清了村集体家底，明晰了资产权属。龙家圈社区通过对沿街楼、村小学等明确权属，新增固定资产234万元。坚持一个“细”字，严把清查核实、公开公示、结果确认、建立台账、审核备案、汇总上报、纳入平台“七关”，明确标准和要求，切实摸透了实情，摸清了家底，让村级集体资产从“糊涂账”变成“明白账”。沂城街道西朱家庄社区通过对文诚市场等集体资产的彻底清查，清理漏登或登记不规范的资产2310万元，规范经济合同452份。坚持一个“实”字，借助改革之机，深入开展农村财务集中清理暨专项巡察工作，全面清查化解“小金库”、“包包账”、“断头账”、坐收坐支、拖欠承包租赁费等问题1600余个，涉及金额3000余万元，促进了农村财务管理规范透明。坚持一个“严”字，将“清”与“管”相结合，建立完善了财务收支管理制度、预决算制度、资金管理岗位责任制度、财务公开制度、资产台账制度、资产评估制度、公开协商和招投标制度、资源承包合同管理制度等，实现了对农村集体资产的全面监督和长效管理。
2. 创设五项机制，精准确认身份。农村集体经济组织成员身份确认，是农村集体产权制度改革最重要、最复杂的环节，也是群众最关注的环节。围绕这一关键环节，沂水县创设了五项机制，共确认成员104.5万人，实现了应确尽确。创设“研判建议”机制，在调查摸底的基础上，将村民分为可直接确认人员、直接不确认人员和无政策依据待确认的特殊情形人员，对特殊情形人员，在村民召开会议投票表决前，由乡镇提出研判建议，引导村民进行表决，共对85455名特殊情形人员进行了研判建议和实名票决，有效解决了政府既不能包办代替又不能放任不管和确认标准不一致的问题。创设“沟通反馈”机制，对有户籍未确认或无户籍拟确认的人员，让原户籍所在村和现户籍所在村进行书面沟通，共对48731名两种类型人员进行了沟通反馈，有效解决了重复确认和两头落空问题。创设“实名票决”机制，将乡镇研判建议填到表决票上，让村民进行分类实名票决，实现了民主程序痕迹化管理，提高了参与票决村民的责任感、使命感和表决严肃性，有效解决民主程序被滥用和走过场问题。创设“落空追认”机制，对个别人员因“改革时间差”等原因易造成的落空，通过“受理、调查分析、整改、提出研判建议、写出保证书、落实研判建议”等程序进行追认，共对1256名两头落空人员进行了落空追认，做到了确认无遗漏。创设“多占退出”机制，对因“沟通反馈时间差”等原因造成重复确认的人员，通过受理、书面征求当事人意见、沟通反馈等程序，取消其多占的部分，确保一人一份、公平公正，共对254名重复确认人员进行了多占退出，进一步解决了重复确认问题。
3. 实行“三化”同步，科学设置股权。农村集体产权制度改革的关键是赋予农民更充分的财产权利，核心是把村集体的资产折股量化，实现“资产变股权、农民当股东”。沂水县推行单一化设置股权，提倡只设成员股，不设集体股，避免村集体再留“自留地”，确保改革彻底性；不设农龄股、劳龄股，避免因标准多而引发新的矛盾。差异化配置成员股份，针对一些村新迁入成员要求确认为集体经济组织成员、但一些原住户不认可的矛盾，沂水县坚持一村一策，通过充分沟通协商，采取设置差异化成员股份的方式进行解决。沂城街道西朱家庄社区，对原居民、迁入30年以上人员、迁入20年以上人员、迁入不满20年人员，分别按照每人1股、0.8股、0.7股、0.6股进行股权设置，有效解决了迁入户和原住户的矛盾冲突。静态化管理股权，实行“量化到人、确权到户、社内流转、长久不变”的办法，也就是“生不增、死不减，进不增、出不减”，量化的股权可以通过继承、转让等方式，在本集体经济组织内部流转，既减少了因股权频繁变动造成的人力物力消耗，也维护了股东的长期权益。
（五）拓展产权权能，释放改革红利
随着改革任务的全面完成，实现了资金变股金、农民变股东，促进了农村发展、农民增收。
1. 扩展村级增收路径。集体产权制度改革唤醒了农村的“沉睡”资本。沂水县以此为契机，将改革与脱贫攻坚、产业发展等工作相结合，整合利用资源，发挥区位优势，探索推广了发展特色农业、开发乡村旅游、挖掘边角经济、创办服务机构、引进小微项目等集体经济增收办法，有效破解了村集体增收难题，提升了自我造血、自我发展能力。2018年，全县村集体经营性收入达8500万元，同比增长20%。
2. 拓宽农民增收渠道。通过以户为单位发放股权证，明确了农民对集体资产的占有权、收益权，真正成为集体资产的所有者、管理者、受益者，充分享受到改革红利。截至目前，沂水县已发放股权证36.5万本，2018年全县村集体经济组织分红3000余万元。泉庄镇尹家峪村将村集体400余亩荒山深挖整理后，以“保底+分红”方式将经营权入股金龙山合作社，发展高端优质果品，每年为村集体增收17万元，村民户均分红560元。
3. 建立利益联结机制。通过确认成员身份和量化股权，赋予集体经济组织成员对集体资产的占有、收益、有偿退出、抵押、担保和继承等权利，使集体经济的运行发展效益与股东利益直接挂钩，增强了股东对集体经济管理的参与度和关注度，逐步改变了以往管好管坏无人问、无人监督甚至集体财产流失的状况。
4. 搞活农村产权交易。制定出台了产权交易管理办法和交易细则，对县农村产权交易平台进行规范和完善，将农村集体资产出租、资源发包、股权转让等事项纳入交易范围，实现了农村要素的顺畅流转，进一步激发了农村发展活力。
5. 破解农民融资难题。沂水县积极推进农村赋权活权改革，开展农村集体资产股权质押贷款，沂水农村商业银行已发放质押贷款6笔、51.6万元，质押股权22股，质押率90%。2019年计划发放质押贷款6000万元以上。
（六）完善村级治理，延伸改革效能
将农村集体产权制度改革作为加强村级班子建设、强化服务功能、推进基层治理体系和治理能力现代化的重要抓手，通过改革全县1216个经济独立村、成立股份经济合作社，颁发了印有统一社会信用代码的登记证书，使这些经济独立村获得了“特别法人”身份和“市场主体”地位，拥有了独立签订合同、开具发票、平等参与市场竞争的资格。通过制定农村集体经济组织运行规则，进一步厘清了村党组织、村民自治组织、村集体经济组织的权责边界，形成了村党支部领导，股份经济合作社承担集体资产经营管理事务，村民委员会承担村民自治事务的新型农村治理模式，使村级治理的组织架构更加科学合理，夯实了村级发展的组织基础。
三、经验启示
沂水县作为中央确定的农村集体产权制度改革试点单位，通过积极创新和实践，形成了可复制、可借鉴、可推广的经验做法，全国农村集体产权制度改革简报进行了专题刊发，在全国农村集体产权制度改革推进会议上作了经验介绍。沂水县被确定为第一批全国农村集体产权制度改革试点典型经验单位，全国已有60多个县市到沂水参观学习，充分发挥了中央试点的引领示范作用。工作中，有以下几点启示：
1. 改革要为了群众、依靠群众，才能赢得群众支持。广大农民是集体资产的主人和受益者，必须充分尊重群众主体地位，依靠群众推进改革。沂水县把群众路线贯穿于改革始终，深入做好宣传发动、思想动员，增强群众对改革的认同感；要求村级产权制度改革实施方案、清产核资办法、成员身份确认办法、清产核资结果、成员身份确认结果等，必须经过村民（代表）会议讨论通过，并向全体村民公开，充分保障群众的知情权、参与权和监督权，让群众真关注、真理解、真支持、真配合、真认可、真满意，为改革的顺利推进提供了坚实的群众基础。
2. 改革要敢于担当、主动作为，才能攻坚克难。农村集体产权制度改革是继农村家庭联产承包责任制之后，又一项管长远、管根本、管全局的改革，任务重、难度大。沂水县提高政治站位，将其作为首要改革工程和重大民生实事，敢啃“硬骨头”、勇闯“深水区”，强化主体责任落实、督导考核机制、奖优罚劣机制，形成了鲜明的工作导向，有效传导了压力，确保了改革各项任务落实落地。
3. 改革要勇于创新、敢闯敢试，才能取得实效。这些年来，我国改革成功的一条重要经验，就是坚持自上而下与自下而上的结合。农村集体产权制度改革是国家针对各地集体资产经营管理的一系列问题，从顶层设计的高度推行的一项改革，但各地情况不同，改革中面临的问题也不尽相同。沂水县结合自身实际，发挥先行先试政策优势，探索出了成员确认“五项机制”、单一化差异化静态化设置股权等务实管用、易于操作的办法措施，确保了改革难点问题的有效解决，为全国改革推进提供了有益借鉴。
4. 改革要统筹推进、协同攻坚，才能发挥更大效益。沂水县针对当地农业农村发展中的突出问题和弱项短板，在抓好农村集体产权制度改革的同时，扎实做好农村现代经营体系构建、脱贫攻坚“四权分置”机制、村党支部书记选配试点改革、金融支持乡村振兴机制创新、城乡建设用地增减挂钩、以“惠民礼葬”为核心的殡葬改革等工作，系统集成推进，有效打破了制约农村产业发展、组织振兴、乡村文明建设等的瓶颈，形成了各项改革互促互进、农业农村全面提升的综合效益。
【思考题】
1.请谈谈推动农村集体产权制度改革与实现乡村振兴、决胜全面建成小康社会的关系。
2.请结合本案例学习，简要谈谈你对农村集体产权制度改革中集体成员身份如何确认、股权如何设置、股权如何量化等问题的认识。
3.你所在地区为发展壮大集体经济，已经开展了哪些工作？有哪些好的经验？请结合本地实际情况，提出切实可行的政策建议。
