以制度创新为核心打造“前海模式”
——深圳前海实现高质量发展的创新实践
【引言】 2012年12月7日，习近平总书记在深圳考察时向世人宣示了改革不停顿、开放不止步的坚定信念，在前海发出改革开放再出发的号召，要求前海“依托香港、服务内地、面向世界”，“落实好国家给予的‘比特区还要特’的先行先试政策”，“精耕细作、精雕细琢，一张白纸画出最美最好的图画”，“一年一个样”，打造“最浓缩最精华的核心引擎”。2018年10月24日，习近平总书记再次视察前海，充分肯定“前海的模式是可行的”。
【摘要】 改革开放以来，深圳发挥毗邻香港的优势，发扬特区精神，经济社会发展取得巨大成就。与此同时，深港合作的层次和水平还需进一步提升，一些新的问题和困难也正在逐渐显现。随着深圳经济体量逐渐接近香港，原有的“依靠香港”面临诸多瓶颈，只有加快向“服务香港”“合作共赢”的合作模式转变，才能更好地发挥深圳作用，助力香港融入国家发展大局。
为推动深圳加快改革开放步伐，进一步深化粤港、深港合作，在高质量发展和新一轮改革开放进程中发挥引领示范作用，中央批准设立了深圳前海深港现代服务业合作区。深圳前海牢记习近平总书记的重托，“依托香港、服务内地、面向世界”，坚持以制度创新为引领，以实施比经济特区还要“特”的先行先试政策为抓手，以全方位风险防控为底线，推动改革开放取得突破性进展，在全面推进香港与内地服务业合作中发挥了先导作用，着力打造高质量发展的示范，为新时代全面深化改革、扩大开放提供了有益借鉴。
【关键词】 制度创新 深港合作 高质量发展
一、背景情况
改革开放是决定当代中国命运的关键一招。40年来，在香港的辐射带动下，深圳迅速从一个边陲小镇发展成为一座现代化大城市，成为影响最大、建设最好的经济特区。与此同时，深港合作的层次和水平还需进一步提升，一些新的问题和困难也正在逐渐显现。在此背景下，新的合作模式呼之欲出，深港合作迫切需要由“依靠香港”向“服务香港”“合作共赢”转变。如何继续承担好改革开放的窗口、“试验田”的时代使命，为国家继续发挥好示范引领作用，更加具有特区的探索意义，成为当时深圳面临的重大任务。在中国经济逐渐由高速增长阶段转向高质量发展阶段的背景下，对经济特区引领内地产业结构升级，特别是补齐现代服务业发展短板方面要求非常迫切，亟待加强现代服务业尤其是高端、专业服务业的开放。香港在现代服务业发展方面居于世界领先水平，也需要以深圳为立足点，开拓广阔的内地市场。因此，新时期的深港合作迫切需要加强政策、制度、规则的对接。与传统开放相比，促进要素高效便捷流动、规则制度相互衔接等领域的开放合作，涉及的因素更加复杂，对防范风险的要求也更高。在特定区域先行先试，形成可复制可推广的经验后，再在更大的区域范围实施，有利于使改革更加平稳。设立前海深港现代服务业合作区既是深圳自身进一步深化改革发展的需要，更是国家推进新一轮改革开放的需要。
在习近平总书记关心下，有关方面深入研究前海改革开放和开发建设问题。2010年8月，国务院正式批复《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》，前海深港现代服务业合作区正式设立。在“一国两制”框架下，进一步深化深港紧密合作，以现代服务业发展促进产业结构优化升级，推动香港服务业向内地市场延伸，为深化内地与港澳合作、推进新一轮改革开放探索积累经验，成为前海的重要使命。
前海深港现代服务业合作区的设立，首先是要解决干什么、怎么干的问题。如何加强前海的顶层设计与配套政策支撑，发挥敢闯敢试、敢为人先的特区精神，解决一些不合时宜的思想观念和体制机制弊端，在全面深化改革、全面扩大开放中，发挥经济先行先试作用，更好对接国际经贸规则，打造与国际接轨的营商环境，建设成为现代服务业体制机制创新区、现代服务业发展集聚区、香港与内地紧密合作先导区，是前海必须面对和着力解决的重大问题。
二、主要做法
前海牢牢抓住制度创新这个牛鼻子，对接香港所需，以制度创新对接高水平国际经贸规则、促进全面开放，以全面开放倒逼全面深化改革，又以深化改革促进更深层次的创新，着力破解前海开发建设中面临的政策创新、深港合作、城市建设、风险防控、体制机制等重大问题，推动前海高质量开发开放进入良性发展轨道，使得深圳前海生机勃勃。2013年到2018年的6年间，前海注册企业增加值从50亿元增加到2000亿元，增长40倍，税收增长73倍，实际利用外资增长16倍，累计授权专利总量2.7万余件。
（一）突出顶层设计与政策创新，构建引领高质量发展的先行先试政策体系
自国务院正式批复《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》以来，各有关方面为支持前海发展，在金融、现代物流、信息服务、税收优惠等方面推出一系列支持政策。主要包括：
1.创新实施双“15%”税率。对符合条件的境外高端人才和紧缺人才可享15%个税优惠（超过15%部分由深圳市给予财政补贴，补贴部分免征个人所得税），对符合条件的企业减按15%的税率征收企业所得税。该政策实施以来，前海共认定境外高端人才和紧缺人才453人次，其中，港籍人才278名，约占50%，发放个税补贴合计超过1.73亿元；2015年至2017年纳税年度，累计超过800家企业享受到政策红利，减轻企业税负超过28.84亿元。
2.大胆探索法治创新实践。最高人民法院第一巡回法庭、第一国际商事法庭、境外法律查明“一中心两基地”（中国港澳台和外国法律查明研究中心、最高人民法院港澳台和外国法律查明研究基地和最高人民法院港澳台和外国法律查明基地）、中国（深圳）知识产权保护中心、金融法庭、知识产权法庭等一大批机构落户前海。积极探索律师服务行业对外开放，全国11家粤港澳联营律师事务所中有7家落户前海。在司法实践中，首创“港籍陪审”和“港籍调解”制度，前海法院共受理涉外涉港澳台商事案件4624件，其中涉港案件数量全国第一；首创部分适用香港法律审判涉港涉外商事案件，35件经济纠纷案件当事人选择适用香港法律审理。目前，前海已经构建起集仲裁、调解、律师、公证、司法鉴定、知识产权保护、法律查明为一体的全链条法律服务保障体系。
3.构建前海金融开放创新政策体系。前海在全国率先实现跨境人民币贷款、跨境双向发债、跨境双向资金池、跨境双向股权投资和跨境资产转让。如2013年1月启动国内首笔跨境人民币贷款，成为人民币国际化标志性事件；率先开展资本项目收入支付审核便利化试点，成为我国资本项目扩大开放的里程碑。全国首家民营互联网银行微众银行、首家社会资本主导的再保险公司、全国首批相互制保险公司等在前海落户。目前，金融业已成为前海第一大产业，汇聚了持牌金融机构244家，新金融和类金融机构5万多家，数量约占前海企业的4成。2019年一季度，金融业增加值占前海的51.6%，税收占58%。前海以创新金融为主导的现代服务业发展，为实体经济提供了新动能、为经济结构优化注入了新动力。如前海微众银行作为一家没有实体网点的互联网银行，依靠金融创新和科技创新的深度融合实现了快速发展，覆盖31个省、自治区、直辖市的567座城市，其“微粒贷”每笔贷款平均只有8100元，借款客户超过1100万人；“微业贷”服务20万户有融资需求的小微企业，其中69%的客户从未获得传统银行的企业类贷款。
4.创新人才管理体制。出台《前海人才发展引导专项资金实施细则》，创新人才认定和评价标准，不区分境内境外，不与职务、学历、年龄、户籍等挂钩，以市场化的标准评价人才，凸显人才集聚效应。积极推动10多个行业香港专业人士在前海直接执业，137家香港工程企业纳入前海专业机构名册，160多位香港建筑专业人士在前海执业。在全国率先实现港澳居民免办就业证和缴纳住房公积金，颁发广东省首张技术人才积分“绿卡”，实现境外人才办工作签证一次5年等，为促进粤港澳大湾区人才流动积累了经验。
（二）牢牢把握“依托香港、服务内地、面向世界”定位，做好深化深港合作这篇大文章
前海充分发挥两个市场、两种机制的优势，推动与香港规则对接。
1.创新对香港服务业开放模式。组织实施利港惠港的“万千百十”工程（“万”，即到2020年，在前海注册开办的港资企业达1万家；“千”，即孵化出1000家港资企业；“百”，即孵化和培育港资创新型企业100家；“十”，即建立面向香港优势和特色产业的集聚基地10个）和前海深港合作专项行动计划，明确前海1/3空间面向港企出让，已累计面向港企出让土地18宗，面积37.26公顷，占经营性土地出让面积的47.3%。建设深港创新城，布局深港设计创意产业园、前海深港创新中心、深港基金小镇等一批空间载体。积极探索金融业对港澳地区开放，招联消费金融公司、恒生前海基金公司、港交所前海联合交易中心、汇丰前海证券、东亚前海证券等一大批标志性重点项目在前海开业，其中汇丰前海证券、东亚前海证券实现了三大突破（突破了外资不能控股合资证券公司的限制、外资证券公司单一牌照的限制、合资券商内资股东必须是证券公司的限制）。汇丰前海证券在首届中国国际进口博览会上面向全世界推广，成为我国进一步扩大金融业开放的亮丽名片，目前这项政策已经在全国推广。
2.创新支持香港青年政策。出台《关于支持港澳青年在前海发展的若干措施》，每年提供2亿元资金支持港澳青年在前海创业发展。成立前海深港青年梦工场，着力打造全链条的创新创业生态圈，累计孵化创业团队356家，其中港澳台及国际团队176家，总融资金额超过15亿元人民币，为香港大学生提供2000余个实习岗位，接待近2万名香港学生前来交流学习。
3.创新推出深港投资便利化举措。在全国率先启动商事登记制度改革，率先实现外商投资“网上一口受理”，登记备案时间从20天缩短至2天。率先打造跨境缴税多元化平台，对纳税人最常办理的涉税281项事项，实现228项“一次不用跑”、53项“最多跑一次”。推出“深港通注册易”商事服务项目，委托香港银行网点为香港投资者在深圳前海设立公司提供商事登记代办服务，实现香港投资者足不出港办理深圳前海商事登记，缩短港资企业的设立登记时间。2018年，港企总数达到10800家，注册资本突破1万亿元，港企实现增加值占前海的23%，纳税总额占25%，固定资产投资占35%，实际利用外资占86%，港企作为前海经济支柱的作用日益显现。
4.创新构建对接香港的贸易监管制度。推进深港跨境通关合作，采用陆路跨境快速通关和先入区后报关模式，企业入区货物通关时间缩减70%以上，节约货运成本超过10%。率先推动监管模式对接，开展国际海关AEO（经认证的经营者）互认机制，培育了前海华讯方舟、东方嘉盛等AEO企业。在全国率先建设国际海运中转分拨集拼中心，改变了传统的在国外进行分拨集拼、再经香港中转的物流模式，减少了企业的仓租和人力成本。率先建设离港空运服务中心，通过监管机制创新，把香港机场国际空运的打板理货等业务前置、集约到前海，实现“航空货运直通登机”，累计进出口货物达980余吨，货值超30亿元。
5.联动香港打造“一带一路”重要功能支点。与印度尼西亚、白俄罗斯、阿联酋、印度等多个沿线国家签订合作协议，已建成的中白工业园已成为境外中资工业园的标杆和示范。截至2018年底，前海累计向“一带一路”中的16个国家设立企业（机构）42家，中方协议投资额12.13亿美元。启动“一带一路”法治地图项目，开展“一带一路”国家和地区税法配套研究。建立粤港澳商事调解仲裁联盟，构建“一带一路”国际仲裁多边合作机制。加强粤港澳商事调解机制的合作，为前海及内地其他企业积极参与“一带一路”建设提供有力支撑。
（三）着眼于、服务于粤港澳大湾区建设，打造国际化城市新中心
按照“国际化城市新中心”定位，创新规划、建设、管理模式。
1.强化规划引领作用。以世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位优化提升前海城市新中心规划，编制完善“综合规划+单元规划+专项规划”的规划体系。以创造优良人居环境作为中心目标，主动将规划的建筑体量减掉680万平方米，留出45％的土地建设绿色公共空间。根据前海合作区的功能定位，由北向南布局国际金融城、深港创新城、现代自贸城三大区域，实现了空间集约、规模适度、产城融合。
2.高质量推进新城建设。按照先规划后建设、先地下后地上、先路网后开发、先环境后发展的“四先四后”规划建设理念和开发时序，实行地上地下立体开发。推进工程建设领域深港合作，在前海建设的香港工程应用香港模式进行高标准管理，提升城市品质。开展城市级BIM（建筑信息模型）技术应用，通过建立工程BIM建设管理平台，创建片区地理测绘、工程地质和工程规划三大基础模型，开展规划至施工阶段的方案核查、接口分析、设计方案优化、图模校核、地质状况分析等安全应用，全生命周期、全过程进行数字管理。突出生态优先、绿色低碳理念，新建项目100%为绿色建筑，建成目前全球最大模块化办公建筑，建设全球最大区域集中供冷群，比常规制冷每年可节约1.3亿度电。
3.提高城市管理的精细化科学化水平。高水平建设“数字前海”“智慧前海”，加快推动前海数字政府建设，总投资约9亿元建设前湾信息枢纽中心项目，打造全空间可视化数字城市。探索建设“国家新型互联网交换中心”，进一步优化提升前海互联网服务，为互联网产业的聚集和发展提供有力支撑。建设成为全国首个5G网络全覆盖的自贸试验区，加强对智慧城市、智慧家庭、智慧交通、智慧港口等领域的5G应用。借鉴香港经验提升城市建设和营运管理水平，持续实施环境和绿化“双提升”工程，建设国际一流森林城市。
（四）坚持以风险防控为底线，筑牢高质量发展坚固防线
通过提前扎牢篱笆、织密网络、完善制度、优化机制，牢牢守住了风险防范化解的底线，为经济持续健康发展和社会大局安全稳定提供了有力保障。
1.完善丰富金融风险防范化解手段。前海金融业业态丰富、体量较大，集聚了全国24%、深圳97%的融资租赁企业，全国80%、深圳86%的商业保理公司，以及深圳84%的要素交易平台，使得金融风险成为前海在经济领域面临的最突出风险。为此，前海开展了从体制机制到监管手段的全方位探索，推出了9项金融风险防控创新成果，其中最具代表性的是率先构建了“3+2”金融风险科技防控体系（“3”，即前海鹰眼系统、深圳私募基金监管服务、前海公共信用平台；“2”，即深圳市金融办的灵鲲系统、市公安局的经纶系统），形成了立体式、多维度的前海金融风险科技防控体系。以前海鹰眼系统为例，由前海与中央网信办国家互联网应急处理中心合作，依托国家互联网金融风险分析技术和国家大数据打造，成为前海金融风险防控的“千里眼”“顺风耳”。目前该系统已独立发现了114家监管部门前期未掌握的P2P平台（即互联网金融点对点借贷平台），累计预警高风险企业271家，其中有效预警164家，实现了风险机构的早预警、早防控。
2.加密防控安全生产风险举措。作为一座建设中的新城，前海目前共有6个类型97个项目同步开发建设，具有基坑深、体量大、密度高、主体多、周期长等特点，安全生产的风险形势严峻。前海把安全生产摆在突出位置来抓，创新推出了第一安全主任制度、开展第三方巡查、BIM技术、打造安全体验区等四大举措，有效化解了安全生产的巨大风险。例如前海从2016年开始创新开展了第三方巡查，主要通过购买服务方式，委托监理单位或工程咨询企业等专业机构或注册执业人员，对全部在建工程开展全年无休安全质量巡查，尤其是脚手架工程、高大模板支架、深基坑等容易出现较大事故的风险点进行重点巡查。仅2019年1—4月，对全部在建项目巡查隐患共2101项，全部督促整改，单项目巡查频率达到4.79次/月，是深圳市平均水平的4倍。第三方巡查模式已作为前海自贸区创新成果在广东省全面推广。
3.打造廉洁示范区。前海借鉴香港廉政公署体制，设立前海廉政监督局，在全国率先探索建立集纪检、监察、检察、公安和审计于一体的廉政监督新体制，为国家的监察体制改革做了有益探索。推进市政工程廉洁“双合同”制，在签订重大项目工程合同的同时，与合作单位的纪检部门签订《工程项目廉洁协议书》，在日常工作中采取工作座谈、警示约谈、共建活动等方式，建立常态化的廉洁管理机制。出台《前海管理局防止利益冲突规定》，在纪律红线之上设了一条警戒线，对营利活动、兼职取酬等11个方面的利益冲突行为进行了严格限制，前海公职人员近700人签署了《防止利益冲突承诺书》，有4名干部主动要求家属退出有关经营活动，2名干部主动停止“打擦边球”式的兼职取酬行为，此经验已经在深圳全面推广。
（五）创新引领高质量发展的体制机制，为前海“生机勃勃”提供有力支撑
前海作为新时代国家改革开放战略平台，在各有关方面的大力支持下，积极创新体制机制，为开发建设提供了有力支撑。
1.构建高层级高效率领导决策机制。在国家层面，2011年7月国务院专门批复建立了由国家发展改革委牵头，广东省人民政府、香港特区政府以及商务部等24个部门单位组成的部际联席会议制度，协调解决了前海在金融改革创新、贸易投资便利化、服务业开放等方面的重大问题，构建了比经济特区更加特殊的先行先试政策体系。在广东省层面，建立广东自贸试验区工作领导小组，针对自贸试验区建设重大事项进行决策和协调。在深圳市层面，市委市政府成立了前海开发建设领导小组，由市委书记、市长挂帅，定期研究解决前海开发开放重大问题，提高决策效率。
2.推进开放、高效的决策咨询机制。建立前海咨询委员会，成员由政商各界的知名人士组成，其中内地与香港人士各占50%，下设金融、法律、规划建设和青年事务等专业咨询委员会，广泛吸纳各方智慧。
3.构建法定机构主导区域开发建设的执行机制。2010年3月，为推进前海开发开放，深圳借鉴中国香港、新加坡等法定机构运作经验，按法定机构模式组建了前海管理局。2011年深圳出台相关条例和办法，明确前海管理局依法履行前海合作区内的行政管理、产业发展和公共服务职能，并负责协调辖区政府及有关部门履行执法监管和社会管理职责，在非金融领域产业项目准入、规划和土地管理等方面享有较充分的自主权。
4.建立高效灵活的服务管理机制。设立前海e站通服务中心，集中受理承担的126项省市级管理权限，提供“一站式、一门式、一网式、一颗印章对外”的政务服务。按照市场化原则，将土地一级开发、基础设施建设、园区管理服务、人才服务、安全生产第三方巡查等具体职责，通过委托下属全资公司或向第三方机构购买服务等方式予以实现。
5.构建开放、灵活的市场化用人制度。前海管理局实行企业化、市场化的用人制度，全体干部均签订劳动合同，打破“铁饭碗”，破除“官本位”思想，营造人才干事创业的氛围。薪酬分配与绩效考核挂钩，副处级以上人员绩效薪酬占总薪酬的30%，同岗位绩效薪酬最大差距可达3倍，并与职级晋升、薪酬调整等挂钩，激励先进、鞭策后进，激发干部员工干事创业激情。
（六）探索开放条件下党的建设新路子，为高质量发展提供坚强政治保证、组织保证
前海始终坚持开发开放与党的建设两手抓、两手都要硬，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，为前海开发开放提供了坚强的组织保证，也为开放型经济新体制下党建工作探索了有效路径。
1.加强党的集中统一领导。2018年3月22日，深圳市委批准前海管理局党组改设为前海合作区党工委，4月23日前海合作区党工委正式挂牌成立，成为市委直接领导下的第16个党（工）委，前海党建工作实现了从“管自身”向“管全域”的重大转变（其中蛇口片区的党建工作归口南山区）。截至2019年一季度，纳入前海合作区党工委管理的党组织69个，其中党委6个、党总支2个、党支部61个，党员777名。
2.构建“1+6+9”前海党建工程体系。即以不断深化“拓展融合型”党建模式为“一个中心”；构建全领域政治引领、全业态组织覆盖、全流程工作运行、全要素队伍建设、全周期风险防控和全方位保障支撑等“六大体系”；开展组织力提升、“初心使命”传承、“海岸线”强基、“金色先锋”引领、人才服务“筑巢”、“时代声音”传播、“民间使团”培育、“红网客厅”建设和“亲清暖风”廉政九大专项行动。
3.打造“六有”党支部。出台建设“有队伍、有制度、有活动、有阵地、有作用、有保障”的“六有”党支部18条措施，推出了一批鲜活的基层党建创新案例，促进基层党支部全面进步、全面过硬。如前海投控公司把支部建在项目上，前海科控公司每月给当月入党的党员集体过“政治生日”等。
4.加强干部队伍建设。发扬改革开放精神、特区精神，凝练“前海精神”，打造忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍楷模，评选表彰深圳市工人先锋号、优秀共产党员、新担当新作为先进典型等一批先进集体、先进个人。
三、经验启示
1.必须坚决贯彻落实党中央决策部署。习近平总书记高度重视前海工作，先后两次视察，作出一系列重要指示，为前海工作指明了方向，提供了根本遵循。前海取得的成绩，关键是牢牢把握住了党中央赋予的“依托香港、服务内地、面向世界”的总定位。前海实践经验表明，地方“摸着石头过河”的改革探索，无论是政策设计，还是体制机制安排，必须在中央顶层设计的框架下进行，想问题、办事情要符合全面深化改革、扩大开放的大方向。特别是自贸试验区建设，是国家的“试验田”，不是地方的“自留地”，必须按照中央要求，谋定而后动，协同推进各项改革，探索可复制可推广的经验。
2.必须把制度创新作为推动工作的重要抓手。无论是深港合作、对外开放，还是新城建设、招商引资，前海都把制度创新作为一条主线贯穿始终，体现在各个领域、各个环节。前海蛇口自贸片区成立4年来，始终坚持以制度创新为引领、以风险防控为底线、以可复制可推广为基本要求，逐步形成了覆盖投资便利化、贸易便利化、金融开放创新、事中事后监管、人才管理改革、体制机制创新、党建创新等八大板块制度创新的“前海模式”，累计推出制度创新成果442项，其中166项全国首创或领先，43项在全国复制推广，为新时代改革开放和高质量发展注入了强大动力。前海实践经验表明，实践发展永无止境，解放思想永无止境，必须大胆试、大胆闯、自主改，通过制度创新不断激发市场活力，使制度优势转为发展优势，努力使制度创新高地成为经济发展质量高地。
3.必须坚定不移全面扩大开放。前海从学习香港、借鉴香港、服务香港起步，不断拓宽全球化视野，加快提升对外开放水平。一方面，持续打造对接香港的营商环境，致力推进经贸规则对接、法治建设互鉴、打造宜居环境等，为外商投资、国际化人才引进创造良好环境。另一方面，持续加强与“一带一路”沿线国家合作，着力推动航运要素集聚发展、构建自贸区国际直航航线、与沿线国家签订合作协议等，加快推进跨境发展协同与产业合作。前海的实践表明，过去40年中国经济发展是在开放条件下取得的，未来中国经济实现高质量发展也必须在更加开放的条件下进行。
【思考题】
1.随着我国改革开放进入深水区，各地如何借鉴前海经验，进一步大胆试、大胆闯、自主改？
2.请结合前海防范化解金融、安全生产、廉政等方面风险的经验，思考如何化解你所在区域的风险。
3.各地如何借鉴前海规划建设经验，结合本地实际，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀？
