从“九龙治水”到“攥指成拳”
——内蒙古巴彦淖尔市推进综合行政执法改革的探索

【引言】 2018年5月11日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二次会议上指出，着眼于服务方便人民群众、符合基层事务特点，构建简约高效的基层管理体制；深化综合行政执法改革，完善市场监管和执法体制。

【摘要】 行政执法是政府实施事中事后监管的有效手段，也是行政管理的重要组成部分。执法机构设置是否科学规范，直接关系到政府依法履职作用能否有效发挥和行政执法体系能否高效运行。就现行的行政执法体制和运行机制而言，执法的环境和具体执法行为带有明显的分散性、部门性和行业性特征，行政部门多头执法、多层执法、重复执法和执法扰民等问题比较突出。

推进综合行政执法，重点在基层，难点在一线。中央编办部署综合行政执法改革工作以来，在内蒙古自治区党委政府的正确领导下，巴彦淖尔市积极争取纳入试点范围，聚焦改革依法有据，聚焦提升执法效能，聚焦强化基层执法，聚焦执法能力建设，聚焦上下协调联动，按照“三全四合五统筹”的总体要求，在改革的实施面上对市、旗（县、区）、乡三级行政执法职能进行“全领域、全范围、全覆盖”整合优化；在改革的内容和重点上“跨科室、跨部门、跨层级、跨区域”从职能综合、力量整合、机制融合、效应聚合四个方面“十指合拢、攥指成拳”；在改革的方法步骤上实行改革实施统筹推动、改革方案统筹谋划、改革任务统筹落实、改革标准统筹确定、改革举措统筹配套“五统筹”，着力构建“四个一支队伍管执法”的综合行政执法管理体制，有力解决了行政执法不作为、乱作为和执法扰民等“九龙治水”的执法乱象问题，有效改善了地区营商发展环境，提升了政府法治化建设水平。2018年，巴彦淖尔市在全区营商环境测评中排名第一。巴彦淖尔市推进综合行政执法改革探索中形成的经验做法，值得学习借鉴。

【关键词】 综合行政执法 城乡治理 体制创新

一、背景情况

党的十八大以来，党中央从实现国家治理体系和治理能力现代化的高度，对建设法治政府，建立权责统一、权威高效的依法行政体制作出了重要部署，开启了建设法治政府的新征程。按照中央关于推进综合行政执法改革的安排部署，内蒙古自治区没有纳入试点范围，但自治区党委政府自我加压、主动作为、高位谋划，选取全区改革基础较好的4个盟（市）、2个计划单列市、8个旗（县、区）开展试点。巴彦淖尔市主动请缨、积极作为，将试点由1个旗县探索扩展为全市范围推进，就综合行政执法改革进行了大胆探索和实践。

在地区经济社会各项事业快速发展过程中，巴彦淖尔市各级行政执法部门积极推进依法行政，在规范市场秩序、维护社会稳定、促进经济发展、保障公民和法人合法权益等方面发挥了重要作用。但与形势发展要求和市场主体的期望相比，还存在着营商环境不优、服务意识不强、行政效能不高等问题。这些问题在行政执法领域突出表现为：有的执法不作为，有的执法乱作为，变通执法、选择执法、人情执法、无序执法，甚至以罚款创收为目的的利益驱动执法等执法乱象不同程度存在。

造成上述问题的原因：一是同一层级执法主体多。执法队伍分专业分行业设立，存在“有一部法律法规就要设置一支执法队伍”的倾向。2016年全市共有行政执法队伍208支，平均每个旗（县、区）25支，存在多头执法、交叉执法、执法扰民的现象。二是同一部门行政管理与执法边界不清。以罚代管、推诿扯皮问题突出，管理缺位与执法越位并存，特别是行政执法体制机制不能很好适应政府管理从以前审批为主逐步转到以事中事后监管为主的要求，在加强事中事后监管方面经验不足、方法不多、能力不强，对新兴市场违法行为的专业化监管水平不高。三是同一领域市、旗（县、区）两级执法机构执法权限不清、执法范围重叠。既存在对下级执法干预过多和重复执法现象，也存在“看得见的管不着”“管得着的看不见”的执法盲区。四是同一辖区执法队伍之间各自为政，在执法理念、程序、方式、标准等方面差别较大，执法规范化水平不高，形不成执法合力，人民群众和市场主体反映强烈。

二、主要做法

巴彦淖尔市针对行政执法领域的执法困境和现实问题，着力强化问题意识和问题导向，按照“三全四合五统筹”（“三全”，即改革的实施面上实现“全领域、全范围、全覆盖”；“四合”，即改革的内容和重点上推行执政职能综合、力量整合、机制融合、效应聚合；“五统筹”即改革的方法步骤上实行改革实施统筹推动、改革方案统筹谋划、改革任务统筹落实、改革标准统筹确定、改革举措统筹配套）的总体要求，纵深推进综合行政执法改革，全面改革现行执法管理体制，推动政府执法和管理方式向科学化、规范化和法治化方向转变。

（一）聚焦依法有据，科学梳理执法职责权限

按照精简、统一、效能的原则，将市本级和各旗（县、区）所有行政执法事项全部纳入改革范畴，从清理执法交叉、职能重叠、边界模糊和权限不清等问题入手，摸清职能综合的底数和范围，明确规范不同层级行政执法机构的职能职责和执法重点。

1.梳理执法权责。对政府部门行政执法事项进行全面梳理，明确每项执法权力的事项内容、法律依据、行使范围、执法主体、机构设置、编制核定等内容，编制权力清单和责任清单。市级共梳理出行政执法权力事项5749项、旗（县、区）25629项。在此基础上，由政府法制部门建立行政执法权力数据库，为确定市、县、乡三级执法队伍的总体规模、机构规格、人员数量、执法职能提供基本依据。

2.明确执法权限。合理划分业务主管部门与综合行政执法机构以及上下层级执法机构之间的执法职责和权限。除法律法规和上级有明确规定暂时不宜由基层政府承担的行政执法职能外，将市场监管、农牧林水、劳动保障等发生频次高、涉及领域广的执法职能，分批交由旗（县、区）承担，推进执法的属地化、扁平化管理。旗（县、区）按照“放得下、接得住、管得好”的原则，将适宜在苏木乡镇、街道办事处、工业园区行使的400多项执法权力全部下放。

3.理顺执法关系。重点是理顺三个关系。第一是合理划分业务主管部门与综合执法机构之间的权责关系。应由主管部门承担的行政管理职能，不再交由行政执法机构行使；已由行政执法机构行使的执法权，主管部门不再行使。主管部门履行拟定政策、组织编制规划、实施审查审批、统筹协调指导、落实监管责任等工作；综合行政执法机构依法履行执法监管、行政处罚、行政强制等职责。政府职能部门与综合行政执法机构之间建立健全信息互通、资源共享、协调联动、监督制约的运行机制。第二是厘清市级与市府所在地临河区政府之间的权责关系。市政府工作部门承担执法职责并设立执法队伍的，临河区原则上不再设执法队伍；临河区可以承担的执法职能，市级不再设立同类执法机构。第三是明晰市和旗县区政府之间的执法范围和重点。市级负责对旗（县、区）政府执法程序和执法方式的监督与指导，负责对跨区域行政执法的统筹指挥，并承担法律法规明确应由市级履行的重大行政执法职能。旗（县、区）政府对自身承担和承接的执法事项，按属地管理的原则开展综合行政执法。

（二）聚焦执法效能，统筹优化综合执法体制

按照“两个减少、两个下移”（减少执法机构、减少执法层级，下沉执法重心、下移执法机构和力量）的总体方向，整合归并执法机构，相对集中行政执法职能，着力构建“四个一支队伍”管执法的综合行政执法体制。

1.推进部门内部跨科室综合执法，探索“一个部门一支队伍管执法”。在市级层面整合优化部门内部执法监管职能，除法律法规明确规定和不宜实施集中执法的情况外，对部门内部由多个科室、多支队伍承担行使的执法职能整合归并到一个科室或一支队伍行使。如市农牧业局将分散在动监、种子、草监、水产等13个科室或二级单位的行政执法职能、编制和人员进行整合，组建市农牧业综合行政执法局。整合保留的执法队伍，一般均更名为“××综合执法局”。

2.推进跨部门、跨行业综合执法，探索“一个领域一支队伍管执法”。通过综合设置统一的执法机构，重点对执法职能相近、执法对象相同、执法方式相似的部门进行机构和职能整合，将原分散在不同部门、关联性较强的执法权集中整合到一个部门（或机构）行使，构建大部门制的综合执法新格局。比如，在全面推进中央部署的5支综合执法队伍改革的同时，又以工商、质监、食药“三局合一”为基础，将商务、粮食、科技等部门行使的执法职能归并到该局集中行使。旗（县、区）不再保留部门单一的执法机构，统筹设立旗（县、区）农牧林水、国土资源环境、社会事业等8支综合执法队伍。内蒙古一家药业股份有限公司总经理说：“成立综合执法局以后，程序和环节上省了很多事情，效率大大提高，节省了企业管理成本。”

3.推进市、区两级跨层级综合执法，探索“同城一支队伍管执法”。按照“集中力量、统一执法、消除分割、理顺关系”的原则，将市府所在地临河区的文化、旅游、体育、教育等执法职能整合到市文化旅游综合执法局；将适合由区级政府承担的市政公用、市容环卫、园林绿化、住房和城乡建设等44个方面的城市管理一线执法职能全部下放到临河区，组建临河区城市管理综合行政执法局，构建“大城管”格局，市级只负责对重大执法案件的稽查督办及指导。旗（县、区）从简便、快捷、有效的执法目标出发，凡旗（县、区）级综合执法队伍直接覆盖的，旗（县、区）政府所在地镇不再设综合执法队伍；适宜所在地镇实施综合执法的，旗（县、区）级综合执法队伍不再直接执法。

4.推进跨区域综合执法，探索“一个或几个苏木（乡镇、街道）一支队伍管执法”。打破区域、行业和部门限制，推进基层机构和职能整合。旗（县、区）里以一个主体苏木（乡镇、街道）为依托，整合相邻苏木乡镇的执法职能，跨区域组建综合行政执法机构，同时覆盖辖区范围内工业园区、农牧渔场的行政执法，实行“一个或几个苏木（乡镇、街道）一支队伍管执法”。如位于乌拉特前旗的白彦花镇，旅游资源和矿产资源十分丰富，突出的镇域特色促进了当地经济的繁荣发展，但也给行政执法增加了难度。改革之前，旗派驻的执法部门非常分散，难以形成合力。2017年3月，市里以白彦花镇为试点，组建了综合行政执法局，整合国土资源所、市场监督管理所、司法所以及镇政府内设的街道办、农牧业服务中心、文化卫生服务中心等机构的执法职能，跨区域跨部门对3个苏木乡镇和1个农牧渔场、1个工业园区进行综合执法，开启了综合行政执法改革的全新模式，极大地提高了执法效能。

（三）聚焦强化基层，大力推进执法重心下移

着眼解决苏木乡镇、街道办事处行政执法“最后一公里”问题，推动执法重心下移、执法力量下沉，实现基层行政执法由“看得见、管不着”向“管到底、管到位”转变。

1.夯实基层执法机构。按照“一支队伍管全部”“一支队伍管若干区域”的总体设计，全市92个苏木乡镇、街道办事处、农牧渔场、工业园区跨区域设置59个综合行政执法机构，实行职能、机构、编制、人员、经费相对独立，全面加强对集镇规划、村容整治、园林绿化、水源安全等方面的行政执法，实现了基层执法机构“零突破”和“全覆盖”，消除了基层执法盲区。

2.充实一线执法力量。充分发挥各级编委宏观决策、集中调配、统一使用的权威作用，打破编制条块分割、资源闲置的制约，在编制总额内建立编制跨部门、跨层级、跨区域调剂使用的长效机制，实行“编制随职能走，人员随编制走”，做到职责整合与编制划转同步实施、队伍设立与人员移交同步操作，确保中心镇或跨区域基层综合行政执法局配备10—15名执法人员，其他苏木乡镇配备8—10名，着力解决基层执法主体缺失和执法力量薄弱的问题。

3.创新执法联动机制。发挥苏木乡镇街道党委政府的统筹领导作用，创新构建“街长制+乡镇（街道）综合行政执法工作领导小组+综合执法局”的协调机制，在苏木乡镇实行一支队伍、一套人马综合执法的基础上，联合公安派出所，实行“综合执法+调解说法”，将执法关口前移，小事讲情说理，通过调解沟通解决；大事依法办理，体现执法的严肃性、权威性。

（四）聚焦执法规范，全面加强执法能力建设

在推进综合行政执法改革过程中，加强执法能力建设，保证和提升执法行为的规范化、程序化、法治化水平。

1.加强执法标准化建设。研究制定了基层基础建设“三到位四化五统一”规程，即“推动职能划转和下放到位、机构和队伍整合到位、编制和人员配备到位；实现行政执法队伍专业化、基础建设标准化、执法过程程序化、执法手段信息化；实行综合执法队伍统一服装标识、统一执法证件、统一执法平台、统一执法用章、统一法律文书”，为推进综合行政执法改革提供“施工图”。目前，全市133个综合行政执法机构全部实现标准化、规范化建设。

2.加强执法程序化建设。主要是“四建立”，即建立执法全过程记录制度，严格规范行政执法的权限和范围，最大限度减少执法纠纷；建立监督制约制度，畅通以群众诉求为主要内容的举报奖励渠道，加强对执法机构和执法人员监督制约；建立信息公开制度，公开综合行政执法机构的具体职责、执法依据、处罚裁量基准、运行流程和监督途径，推进阳光执法；建立岗位责任制度，细化明确各级各类岗位监管职责，确保责任易追溯、可追究。

3.加强执法信息化建设。市、旗（县、区）、乡（镇、苏木）三级有条件的地区，在市场监管、城市管理等领域，建立覆盖范围广、互动能力强、机动反应快的视频监控调度平台。市、旗（县、区）、乡（镇、苏木）三级执法机构均为一线执法人员配备了执法记录仪，确保执法全程可记录、资料有留存、取证可查寻。临河区智慧城管指挥综合管理系统、白彦花镇执法调度中心等均可运用GPS定位、车载流动摄像记录仪、手机App客户端，通过视频监控实现对执法对象实时监管，使执法人员通过与调度中心实时交流，第一时间到达现场进行执法处置，保证了执法的时效性。

4.加强执法专业化建设。在队伍管理和人员配备使用上，坚持高标准严要求，严格执行执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。同时，加强上岗人员执法教育和专业培训，提高执法人员依法依规依程序解决突出矛盾和复杂问题的能力。

（五）聚焦协同联动，着力汇聚改革工作合力

市委、政府把综合行政执法改革作为助推巴彦淖尔“塞上江南，绿色崛起”奋斗目标的重要改革课题，以“争创全区一流、彰显巴彦淖尔特色”为改革要求，汇聚全市上下各方面的力量，协同联动组织推进。

1.市委高位推动。市委书记担任综合行政执法改革领导小组组长和第一责任人；市长多次召开会议研究解决具体问题并对推进情况适时作出批示要求；各相关市领导对改革涉及的车辆配备、办公场所、经费保障等困难问题协调解决，推动相关改革任务如期落实；市委组织部、编办等综合协调单位、市住建局等涉改成员单位，分兵把口改革的政策设计、方案制定及组织实施工作，分析研判并处理改革中的具体问题；旗县区参照市里模式，与市里同步征询工作意见、同步布置相关工作、同步开展业务培训、同步推进机构整合，形成了全市上下协调联动推进改革的工作态势。

2.试点示范引领。在整体设计、全面推进的同时，根据不同部门、不同区域、不同层级的工作基础、业务特点和改革需要，从市场监管、农牧林水、城市管理等多个领域确定了23个改革示范点先行重点推进。市、旗（县、区）两级对示范点工作定期跟踪督办，适时整改提升、宣介推广，有效发挥了改革试点的示范突破和带动引领作用。

3.经费保障到位。各地各部门克服发展基础薄弱、财政压力大等困难，全力以赴保障改革顺利推进。临河区投入1.2亿元为城市管理综合行政执法局解决办公场所、建成高标准智慧城市综合执法平台；乌拉特前旗、乌拉特中旗、巴彦淖尔经济技术开发区和市文化旅游综合执法局分别投入100多万元，为试点乡镇和执法机构建设调度指挥中心安装执法监控设备。市及旗（县、区）还将保障行政执法经费作为消除各种执法乱象的治本之策，严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩，保证了执法行为的公开公平公正。

4.宣传凝聚共识。通过广播、电视、报纸、展板、网络等多种平台和载体，广泛宣传综合行政执法改革的重要意义、目标要求、方法步骤、推进措施、试点成效，让社会各界广泛了解、执法干部入脑入心、人民群众家喻户晓。据统计，群众和市场主体对开展综合行政执法改革的知晓率达到75.8%，支持率达到89.7%。

巴彦淖尔市实施综合行政执法改革后，实现了“四个明显转变”：

一是全市执法机构大幅整合，实现了行政执法由庞杂无序向精简有力的转变。通过部门内整合、跨部门整合、跨层级整合，构建出精简效能、精干有力的执法体系。改革后，市直执法队伍比改革前减少了43.4%，旗（县、区）减少了65.1%，全市行政执法队伍由改革前的208支减少为133支。

二是基层执法力量明显加强，实现了行政执法由“分散薄弱”向“集中高效”的转变。通过推进执法机构和执法力量“两个下移”，有效地填补了基层执法空白，消除了基层执法盲区，增强了基层政府依法管理、维护群众合法权益的能力。

三是行政执法的规范化建设有效增强，实现了行政执法由“粗放式”向“精细化”的转变。巴彦淖尔首创的“三到位四化五统一”综合行政执法改革规程，有效地指导和提升了综合行政执法的标准化建设水平，较好地促进了各级行政执法队伍执法理念、程序、方式的有机融合，执法的规范化水平和公信力全面提高。

四是行政执法效能显著提升，实现了行政执法效果由“不满意”向“很满意”的转变。推进综合行政执法改革既有效解决了行政执法领域存在的有关问题和困境，也为巴彦淖尔在新时代加快高质量发展、实现“塞上江南，绿色崛起”奋斗目标提供了全新动力，实现了改革效应、执法效应和社会效应的有机聚合，赢得了人民群众和市场主体普遍认可，在2018年全区营商环境测评中巴彦淖尔市排名第一。

内蒙古一家饲料科技股份有限公司董事长对改革的成效深有感触：“过去管理企业的部门有城管、食品药品、农牧等七八个，很多检查交叉重复、标准不一，企业疲于应付、无所适从，难免产生一些抵触情绪。现在通过综合执法，一个部门管、一个部门说了算、一个部门培训，企业省了很多事，能集中精力做企业、抓发展。”

三、经验启示

巴彦淖尔市在推进综合行政执法改革过程中，高起点谋划，大纵深探索，全方位推进，走出了一条边疆民族地区引领改革方向的创新实践之路，为各地各部门推进实施好相关改革任务提供了诸多有益的经验借鉴。

1.要突出执法为民、执法惠民的改革理念。人民群众认可与否、满意与否，是行政执法改革能否顺利推进的重要前提，也是衡量改革成功与否的根本标准。巴彦淖尔在推进改革过程中，既坚持以人民所需所盼为导向，针对人民群众反映强烈的执法扰民、推诿扯皮等问题，大力精简执法机构，理顺执法关系，规范执法行为，有力解决行政执法领域存在的顽障痼疾，加快了法治政府建设进程，营造了公平正义的法治环境、公正高效的营商环境；同时又坚持以人民满意为标准，针对政府相关部门执法理念、执法能力、执法水平与新时代人民群众日益增长的公共服务需求不相适应的问题，统筹设置执法机构，创新执法联动机制，寓服务于管理之中，及时解决群众生产生活中遇到的烦心事，有效地提升了政府服务的水平，加强了服务型政府建设，提升了人民群众的获得感和满意度。

2.要坚持统筹设计、因地制宜的改革原则。综合行政执法改革涉及多部门、多领域、多层级，政策性强，必须发挥市委、政府的改革主体作用、主导作用，全市一盘棋，整体谋划，综合设计，提出改革的总体思路、原则、目标、任务和要求，指导改革整体推进和有序实施；同时也要综合考虑每个旗县区、每个苏木乡镇的人口总量、地域面积、产业特点、工作基础、发展水平等因素，进行分类指导，鼓励基层和部门进行差别化探索，因地制宜推进相关领域和地区的改革。只有这样，才能既保证改革的方向不偏离、任务不落空，保证改革精准对接发展所需、基层所盼、民心所向，真正取得预期成效。

3.要遵循循序渐进、蹄疾步稳的改革方法。巴彦淖尔在推进综合行政执法改革过程中，贯彻落实习近平总书记关于“推进改革胆子要大，但步子一定要稳”的工作要求，深刻汲取改革开放40年来循序渐进推进改革的成功经验，分阶段、有步骤地推进综合执法改革。比如，文化市场综合执法改革和城管综合执法改革都是经过多年多轮次的改革才取得目前的成效。以文化市场综合执法改革为例，2011年5月组建成立文化市场综合执法局，只是将文化文物、新闻出版、广播影视几个相近的执法职能横向简单整合到了一起；2013年为提升沟通协调能力，将文化执法局升格为正处级；2017年，根据新的改革要求，又将市体育局、旅游局和临河地区文化、旅游、体育市场执法职能划入市文化市场综合执法局。经过3次不断深化的配套改革，实现了文化旅游综合执法跨部门、跨行业和“同城一支队伍管执法”的改革目标。

4.要强化志不求易、攻坚克难的改革担当。“改革推进到今天，比认识更重要的是决心，比方法更关键的是担当。”巴彦淖尔市委、政府深知行政执法改革涉及利益主体多、复杂程度高、推进难度大，是真正的改革“硬骨头”，必须在思想上高度重视，措施上精准有效，推进上坚决有力。因此市委、市政府一班人自觉强化守土有责的政治意识、守土尽责的担当意识，牢固树立“迟改不如早改、慢改不如快改、局部改不如全局改、改则必成”的思想，倒排工期，挂图作战，明确时间表、路线图、责任人，不断拧紧责任螺丝，解决认识不到位、态度不坚决、推动力度小、改革进度慢、明改暗不改等问题，破解机构裁撤、职能整合、编制划转、人员转隶以及设施配套、经费保障等难题，使巴彦淖尔的综合行政执法改革最终实现了由跟跑到并跑再到领跑的超越。中央编办有关领导在现场观摩会议上评价说：“像巴彦淖尔这样的北方边境盟市，财政收入远低于内地经济发达地市，但在财力如此有限的条件下，对综合行政执法改革毅然投入如此规模的经费保障，给予如此有力的领导支持，十分难得。”

5.要贯彻于法有据、理性务实的改革要求。综合行政执法改革是“涉法”改革，必须严格落实习近平总书记关于“凡属重大改革都要于法有据”的要求，强化改革的法治意识；必须注重运用法治思维和法治方式推进改革，严格改革的法治程序。巴彦淖尔在推进改革的过程中，一方面是在研究改革方案和改革措施时同步考虑涉及的立法问题；另一方面是在具体推进改革任务落实时，理性务实，严格把握相关法律界限、法律规定，不盲目突破现行法律框架，保证改革的合法性、程序性和规范性。

【思考题】

1.请你谈一谈对巴彦淖尔市推进行政综合执法改革的创新性举措的总体评价。你认为还可以在哪些方面作进一步深化和拓展？

2.请结合巴彦淖尔的改革实践，谈谈目前阻碍综合行政执法改革的体制障碍、政策因素和现实问题有哪些？

3.目前，推进综合行政执法改革存在执法机构性质不统一、规格不统一和人员身份待遇不统一等现实问题，请问统筹解决这些问题有哪些途径和办法？