让少数民族群众更好融入城市
——河南南阳市探索少数民族流动人口服务与管理工作的创新实践

【引言】 2014年9月，习近平总书记在中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会上指出，改革开放以来，我国进入了各民族跨区域大流动的活跃期，做好城市民族工作越来越重要。对少数民族流动人口，不能采取“关门主义”的态度，也不能采取放任自流的态度，关键是要抓住流入地和流出地的两头对接。要把着力点放在社区，推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境，注重保障各民族合法权益，坚决纠正和杜绝歧视或变相歧视少数民族群众、伤害民族感情的言行，引导流入城市的少数民族群众自觉遵守国家法律和城市管理规定，让城市更好接纳少数民族群众，让少数民族群众更好融入城市。

【摘要】 边疆地区少数民族人口大规模的跨区域流动是当前我国民族工作面临的新情况、新问题。2005年以来，河南省南阳市镇平县石佛寺镇的玉石市场聚集了大批新疆少数民族流动群体。如何解决好少数民族群众的就业、居住、饮食、子女教育等方面的问题，依法加强管理，引导少数民族群众更好融入城市，是当地政府面临的新课题。

南阳市政府工作中把少数民族群众当作“自家人”，以诚心欢迎、精准服务、加强管理为原则，在改善就业居住环境、完善社会服务保障体系、坚持依法管理、加强宣传教育、开展结对共建、深化与新疆维吾尔自治区协调合作等方面出台了一系列服务管理政策措施。近年来，进一步规范了玉石市场，打造了各民族嵌入式居住社区，为少数民族群众提供了医疗、教育等方面的均衡化公共社会服务。在加强依法管理方面开展了大量工作，积极宣传政策法规，保护各民族合法权益。同时，针对少数民族群众的特点，在开展语言培训、丰富文化生活、举办各种民族团结共建活动方面进行了积极探索，为维护当地民族团结和社会稳定发挥了积极作用。

【关键词】 城市融入 民族交往交流交融 流动人口服务与管理

一、背景情况

河南省南阳市镇平县石佛寺镇位于河南省西南部、豫鄂陕三省交会处，总面积148平方公里，是全国最大的玉雕加工销售集散地。改革开放以来，随着石佛寺镇玉雕产业的发展，新疆少数民族群众从2005年起在当地从事和田玉石料经营，并逐渐扩展至餐饮、住宿、运输等多个行业领域，年流动量可达3万余人，常住流动人口高峰时段达3000多人，截至2019年5月保持在800人左右。新疆少数民族群众的到来，为当地的经济社会发展增添了活力，直接或间接带动了相关产业的发展和就业人员的增加。同时，由于少数民族群众语言不通、民族风俗不同、素质参差不齐，也给当地社会管理和安全稳定带来一些问题和挑战，突出表现在：少数民族群众初到石佛寺镇时，融入当地的经济社会生活有一定困难，当地群众对这一外来群体也存在一定心理隔阂。各民族之间除了日常的经济生意往来外，很少有深层次的感情交流。由于各民族群众生产、生活和行为方式的差异较大，一些日常的矛盾摩擦、交易纠纷和治安案件容易引发群体性事件。河南省南阳市政府和干部队伍中一度存在“不会管、不愿管、不敢管”的问题，市场管理混乱、基础设施缺乏、服务水平低下，街边摊、群租房、大客店的混乱现象亟待改善。

为贯彻落实党中央关于加强城市少数民族流动人口服务与管理工作的决策部署，河南南阳市各级党委和政府牢固树立全国一盘棋思想，强化政治担当和责任意识，把少数民族群众当作“自家人”，以诚心欢迎、精准服务、加强管理为原则，采取了一系列政策措施，逐渐探索出一条加强新疆少数民族流动人口服务与管理的创新实践之路。

二、主要做法

河南南阳市针对新疆少数民族群众在石佛寺镇集中分布的现实情况，以提升少数民族群众生产生活条件为重点，围绕“三不愁四保障”（上学不愁、看病不愁、语言交流不愁，就业有保障、出行有保障、居住有保障、合法宗教活动场所有保障），健全完善服务管理体系。在各族群众中实行“六同”（同市经营、同区居住、同校学习、同院就医、同台娱乐、同建小康），积极推动各民族交往交流交融。

（一）改善就业居住环境，打造各民族相互嵌入式社会结构

长期以来，少数民族群众在石佛寺镇自发形成的玉石市场以露天经营为主，街边摆摊设点流动性大，秩序混乱、管理不善，容易引发社会治安问题。近年来，政府先后多次对市场进行清理规范。2014年，南阳市镇平县在石佛寺镇规划建设“天下玉源”南北两个市场，将所有露天经营的商户都纳入室内市场经营。市场内配备546个摊位，要求所有商户定点定员、亮证经营。室内大厅整洁、宽敞、明亮，经营环境大大改善，政府对市场的管理也得到加强。随后，当地政府在“天下玉源”市场建立党群服务中心，开设“行政服务超市”，为少数民族群众提供便捷的就业创业服务，即证照办理、摊位租赁、困难帮扶、矛盾调解、民族宗教事务、翻译问询等一条龙服务。目前，经营玉料的除478家少数民族商户以外，还有几十家汉族商户，形成了各族群众携手经营的嵌入式市场。少数民族商户纷纷表示，从此他们再也不用风吹日晒，在这里做生意安全放心。

2016年，为满足少数民族群众的居住需求，政府投资4100万元打造“天下玉源”社区。在“天下玉源”市场以东200米处修建了8栋408套公共租赁住房，并配套建设了幼儿托管中心、小超市、图书室、卫生室等公共设施。入住的少数民族群众共有285户818人。社区采取多民族混居形式，由各族群众共同担任楼层长和楼栋长，实现整个社区的规范化管理。新社区的建立，使少数民族群众的居住面积由小变大、居住环境由差变好、居住费用由高变低，实现了居住模式由分散到集中、社会管理由乱到治的转变。

（二）完善有关社会服务保障体系，为新疆少数民族群众提供均等化公共服务

少数民族群众到南阳之初，很难享受到当地的公共服务，在子女入学、就医和出行等方面都面临很多困难。为解决这些问题，南阳市镇平县党委和政府及各相关部门全力协作、多措并举，根据少数民族群众的需求提供了精细化、均等化的公共服务。针对少数民族群众随迁子女的入学难问题，石佛寺镇从2014年起实行义务教育“就近直通入学”制度，所有适龄儿童少年应入尽入、随到随读。为确保入学率百分之百，教育部门印发了双语版的新疆籍学生入学指南，并对少数民族适龄儿童家庭逐一进行家访动员。在当地就读的少数民族学生共182人，其中初中26人、小学85人、幼儿园71人。学校对少数民族学生与当地学生实行混合编班，同步学习。学校开设“民族大家庭”“民族常识”等课程，向各族学生宣传党的民族政策，开展爱国主义和民族团结教育。针对少数民族学生的学业和生活困难，学校还开展了“一帮一”“多帮一”等多种帮学活动，帮助学生们尽快融入学校、融入集体、融入内地。

为方便少数民族群众就医，县、镇两级医院都设立了维汉双语标识牌，落实药品零差价政策。镇卫生院还建立了少数民族同胞医疗救助“绿色通道”，对前来就诊的少数民族同胞实行“一对一”服务模式，医务人员、翻译人员全程陪同就诊，实现了无障碍就医。2016年，“天下玉源”党群服务中心设立了社区卫生服务站，就近为群众提供就医指导和服务。为方便少数民族群众经商出行，县政府投资2.2亿元在石佛寺镇修建了河南省唯一的乡镇一级客运站，在站内设置维汉双语标牌，打造连通和田、镇平、苏州等地之间的“玉之路”。

（三）加强依法管理，为维护社会大局和谐稳定提供有力保障

为了给各族群众营造一个平安的社会生活环境，石佛寺镇组建武警中队和公安分局，进一步完善人防、物防、技防设施，打造立体化治安防控体系枢纽。人防方面，建立了由40余名会汉语、有威信、靠得住的新疆少数民族人士组成的专门队伍和20名各族群众组成的治安联防队，积极帮助化解各种矛盾纠纷，及时排除不安全隐患，调解成功率达95％。以网格化促进基层社会治理，建立镇村组户四级网络体系，网格员近1500人。在技防方面，建成“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”的公共安全视频监控联网应用平台，用科技之“眼”守护整个市场，让各族群众的安全感显著增强。

依法保护少数民族群众的合法宗教活动，在石佛寺镇“天下玉源”市场设立500平方米的临时宗教活动处所，请新疆和田地区选派爱国教职人员到南阳市从事讲经、解经工作，满足少数民族群众的正常宗教需要。坚持对群众进行法治宣传教育和“去极端化”宣传教育，举办“大篷车”巡回宣讲，引导群众正信正行，规范有序从事宗教活动，自觉维护民族团结和社会稳定。

（四）注重宣传教育，使少数民族群众增强“五个认同”

南阳市着眼于加强思想政治教育，在新疆少数民族群众中广泛开展民族团结进步创建活动。围绕爱党、爱国、爱社会主义开展主题教育活动，搭建“民族团结宣传月”等活动载体，每月组织“天下玉源”社区群众座谈学习。编印《民族团结进步通俗读本》《民族政策常识读本》等学习材料，及时分发给少数民族群众，在群众中广泛宣传民族政策和法律知识。为了使新疆少数民族群众家家户户都听到党和政府的声音，协调新疆卫视第二套节目（维吾尔语频道）在镇平县落地。创新各种群众喜闻乐见的活动形式，持续开展“3+1”军警民共建民族团结进步模范社区活动，定期举行升国旗及“模范家庭、模范居民”评选活动，举办各族群众参加的“歌声嘹亮，秀发飞扬”“喜迎十九大，深情颂党恩”等文艺演出活动，引领新疆少数民族群众爱祖国、感党恩、听党话、跟党走。

针对新疆少数民族群众多来自南疆，普通话水平不高、生活交流不便的情况，开展国家通用语言培训教育工作。从2015年起，河南省每年在石佛寺镇举办“在豫新疆少数民族群众国家通用语言文字培训班”，培训班共举办四期，培训186人。同时，石佛寺镇也开展了“每天两小时”常态化的国家通用语言培训，由驻石佛寺镇武警中队少数民族战士担任双语教师，累计学习培训2000人次。近年来，语言培训的对象从成年男子扩展到妇女儿童，学员的学习热情日趋高涨，教学内容不断丰富，培训成效稳步提升。2018年河南省举办的第四期培训（培优）班20名学员中，有17名获得普通话水平测试等级证书，通过率达85%。在引导新疆籍少数民族群众学习国家通用语言的同时，为加强双向交流，镇平县在本地干部中开展“每天学三句维语”活动，同时还专门研发了维汉双语双向翻译软件。通过开展国家通用语言培训，少数民族群众的交流能力显著提高，不仅生活更加方便，而且生意越做越好，归属感显著提升。一位从事玉料经营的少数民族商人真诚感慨：“要是谁给我100万元，让我离开石佛寺镇、离开河南，我都不会同意的！”

（五）广泛开展结对共建活动，促进各民族交往交流交融

为进一步促进各民族群众间的交往交流，当地党委和政府、党员干部、武警中队等方方面面都开展了形式多样的结对共建活动。镇平县委、县政府主要领导每月轮流到石佛寺镇现场办公，召开座谈会，了解新疆少数民族群众所思所想所盼，解决具体问题。组织285名机关干部与少数民族群众结对联谊，长期开展一次家访、一顿便饭等“九个一”活动，加强日常感情联系，不断扩大维汉群众的“朋友圈”。武警中队自2014年组建以来，在民族团结方面积极协助地方政府做了大量工作。与11户少数民族家庭结成共建互助对子，签订《维护民族团结公约》，每月深入少数民族群众家中宣传党的民族政策和有关法律知识，送医送药，慰问困难群众。与镇中心小学开展共建，坚持每周为学校举行升旗仪式，每月开展一次主题辅导，选派政治立场坚定、文化水平高的少数民族战士担任校外辅导员，做好政策宣传和学业帮扶工作。各项工作的开展，密切了党群关系、增进了军民感情，赢得了少数民族群众的支持和拥护。

（六）加强豫疆合作，共同做好少数民族流动人口工作

为形成工作合力，河南省各层级各部门分别与新疆维吾尔自治区有关方面开展了沟通合作，大大提高了工作成效。2016年，豫疆两省区政府签订全面合作框架协议，组建了新疆驻豫工作组，新疆和田、喀什、阿克苏等地区派员进驻工作组。政法、教育、民族宗教、公安等部门分别与新疆同级对口部门签订合作协议，建立了信息互通、定期互访、宣传教育、表彰奖励、案件办理等多项合作机制。镇平县也与新疆和田地区加强合作，成立了石佛寺镇新疆工作站。新疆驻豫工作组和新疆工作站成员深入一线，在镇平县石佛寺镇“天下玉源”社区居住、办公，与群众打成一片，配合基层组织对群众进行日常服务管理。2014年以来，河南省每年从中央三部委安排的新疆来豫挂职干部中选派一名少数民族干部到镇平县挂职担任副县长，武警中队也特招了少数民族干部和战士，共同协助当地做好服务管理工作。这些少数民族干部和战士的到来，迅速破除了语言交流障碍，拉近了情感距离，使少数民族群众倍感亲切。

现在，石佛寺镇已成为各族群众的创业之地、安居之所、温馨之家。通过多年的工作，广大干部群众对维护民族团结和社会稳定的理解更加深刻，少数民族群众的思想观念发生了深刻变化，国家意识、公民意识和中华民族共同体意识进一步加强，接受新观念、新事物的能力显著增强。他们积极踊跃参加各种活动，支持子女入校就读的主动性明显增强，学习国家通用语言热情高涨，不仅主动要求增加培训班次和人数，还自发组织语言夜校和微信学习群。少数民族妇女纷纷摘下头巾，走出家门，参与到市场和社会中去。不仅当地干部的服务和管理能力大大增强，少数民族群众还积极参与管理，16名政治坚定、责任心强的少数民族群众被聘为社区管理人员，更多人加入到巡逻队、楼栋长、楼层长、妇委会主任的队伍中来，25名新疆少数民族群众递交了入党申请书。少数民族群众还积极回馈社会，在当地的扶贫攻坚过程中，先后有150余人慷慨解囊，为资助当地汉族困难群众捐款达45万多元。民族关系比从前更加紧密融洽，进入少数民族群众的家，能感到他们发自内心的欢迎和热情。各族群众共谋发展、团结互助、和睦相处，交往交流交融呈现生动景象。

下一步，南阳市将以筑牢中华民族共同体意识为主线，继续巩固提升各族群众“六同”成果，特别是在强化基层党建引领、深化民族团结进步创建活动和培养联系少数民族代表人士等方面继续探索创新，推动少数民族流动人口的服务和管理水平不断提高。

三、经验启示

河南省南阳市高度重视开展新疆少数民族群众的服务管理工作，不断建立健全体制机制，探索创新工作方法，采取的各项措施具有很强的针对性、可操作性，在维护民族团结和社会稳定方面发挥了重要作用。当前，我国已经进入各民族跨区域大流动的活跃期，少数民族群众大规模流入中东部地区城市学习、务工、经商，南阳市的工作思路和措施方法具有典型性特征，对其他有关城市有着启迪意义和借鉴价值。

1.让少数民族群众更好融入城市，必须从讲政治的高度提高思想认识。少数民族群众进入城市是历史发展的趋势，做好城市民族工作才能赢得民族工作的未来。少数民族流动人口服务管理是一项政策性强、涉及面广的系统工程，要深刻认识到民族工作不只是统战、民族工作部门的工作，而是需要各级职能部门共同参与、面向整个社会和全体公民的综合性工作。河南省南阳市要求当地干部提高政治站位，在思想认识上做到三个转变：从“分外事”向“分内事”转变，从被动应付向主动作为转变，从只注重经济效益到注重综合效益转变。制定政策时，不是将少数民族流动人口视为独立的特殊群体，而是把他们的生产生活纳入当地经济发展和社会保障体系，着力打造各族群众的共同家园。只有树立正确认识，才能确保城市民族工作的正确方向，取得良好的社会成效。

2.让少数民族群众更好融入城市，必须以规范产业发展为支撑。少数民族群众要在城市里留得住、融得进、有发展，拥有一份稳定的事业至关重要。因此，要充分发挥好城市产业发展的引领带动作用，使各民族群众能共享发展、同步小康。南阳市之所以成为新疆少数民族流动人口聚居地，原因在于石佛寺镇是全国最大的玉雕加工销售集散地，而新疆特别是和田地区是重要的玉石产地，二者具有很强的产业关联度，能够为少数民族流动人口提供创业和就业机会。南阳市多年来致力于建立玉石加工、销售一条龙的产业化体系，特别是将新疆少数民族群众的玉料经营作为当地产业的重要组成部分予以规范和发展，有针对性地做好创业就业服务工作，为少数民族群众长期留居当地工作生活打下了重要基础。没有产业发展作为支撑，少数民族群众融入城市、融入当地只能是无源之水、无本之木。

3.让少数民族群众更好融入城市，必须立足社区基础开展工作。社区是人们在城市生活的重要领域，也是民族工作最贴近各族群众生活的平台。中央民族工作会议强调，城市民族工作要把着力点放在社区，推动建立相互嵌入式的社会结构和社区环境。要把社区作为民族工作的重要一环，把民族政策和对少数民族权益保护的各项要求落实到基层事务管理和服务体系之中，通过配置公共资源和提供公共服务，使得有关政策真正惠及少数民族群众。要着力建立嵌入式社区，以形式多样的活动为载体，鼓励各族群众互动交流，营造团结有爱、和睦相处的社会环境。南阳市在社区平台上不断健全基层民族工作体制机制，形成了各类资源有效整合、有序参与、运转顺畅的工作格局，大大提高了少数民族群众的归属感。

4.让少数民族群众更好融入城市，必须依法保障各民族合法权益。依法管理是民族工作向着正确方向发展的重要保证。各级党委和政府、执法部门以及社会组织在民族事务的服务管理中，要全面理解和正确执行党的民族政策，做到依法管理，确保公平公正。应当坚持对少数民族群众平等相待、一视同仁，特别是杜绝和纠正歧视或者变相歧视少数民族群众、伤害民族感情的言行。在涉及民族因素矛盾纠纷的调处中，坚持是什么问题就按照什么问题处理、违反什么法律就按照什么法律处理的原则，避免宽严失度、进退失据。南阳市坚持依法办事和依法管理，引导少数民族群众自觉遵守法律法规，服从当地政府和有关部门的管理。依法保护少数民族群众各项合法权益，在就业市场、学校和社会面加强民族政策宣传，要求尊重少数民族群众的风俗习惯。只有逐步将少数民族流动人口服务管理工作纳入法治化轨道，才能实现各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展的目标。

5.让少数民族群众更好融入城市，必须加强流入地和流出地的协作。做好城市民族工作特别是少数民族流动人口工作，关键是要做好流入地和流出地的两头对接工作。“两头对接，双向管理”是南阳市少数民族流动人口服务管理工作的一条重要经验。多年来，河南各级党委和政府大力加强与新疆方面的沟通协调，形成了职责共担、信息共享、异地互动的工作机制。特别是各种新疆驻豫机构的设置和对一批少数民族干部的使用，在工作中发挥了重要的桥梁纽带作用。他们在各层级各部门和基层一线做了大量工作，为维护当地的民族团结和社会稳定作出了积极贡献。

【思考题】

1.在城市民族工作中，如何做到既尊重和保护少数民族群众的风俗习惯，又引导少数民族群众自觉遵守法律法规，服从当地政府和有关部门管理，更好地入乡随俗？

2.请分析和评价案例中少数民族流动人口服务与管理各项措施的作用和效果，哪些措施具有推广价值，哪些只适用于案例发生地。

3.请结合你所在的地区或部门，谈一谈近年来在城市少数民族人口服务和管理方面面临的新情况、新问题。本案例中有哪些措施可以运用到你的工作中？