民主恳谈助力基层社会治理
——浙江温岭市开展协商民主的探索与实践

【引言】 2014年9月21日，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上指出：“要拓宽中国共产党、人民代表大会、人民政府、人民政协、民主党派、人民团体、基层组织、企事业单位、社会组织、各类智库等的协商渠道，深入开展政治协商、立法协商、行政协商、民主协商、社会协商、基层协商等多种协商，建立健全提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络等多种协商方式，不断提高协商民主的科学性和实效性。”

【摘要】 改革开放以来，我国经济社会深刻变革，利益格局深刻调整，人民群众参与社会公共事务管理的意识日益增强。一些地方由于缺乏有效的沟通渠道，群众与群众、群众与干部之间沟通不畅，容易积累矛盾。浙江温岭市经济起步早，对相应问题的感知也较早。

温岭市通过民主恳谈会的形式，开展了一系列卓有成效的政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商等。温岭市民主恳谈的主要做法有：确定议题，议题一般由政府确定，也可由公众提出建议，必须是当地经济社会发展的重要事项和涉及群众利益的实际问题；初拟方案，以对决策事项进行调研为基础，拟出决策初步方案报政府办公会议（或班子会议）集体研究；公开信息，民主恳谈会前3—5天，通告议题、时间、地点、参与方式等相关信息；参与方式，公众自愿参与，邀请利益相关者及相关专业人士参与，随机抽选公众参与者；协商恳谈，参与者与政府及部门就决策事项、决策方案进行充分讨论、协商，寻求并达成共识；作出决策，政府按照经充分协商达成的共识，修改、完善决策方案，经集体研究作出决策；监督落实，政府及相关部门及时组织决策的实施，接受人大代表、政协委员和社会监督。

民主恳谈是社会主义协商民主在基层社会治理中的生动实践，充分扩大了群众有序政治参与，有力推动了党委政府科学民主依法决策，切实促进了当地经济健康发展、维护了社会和谐稳定。

【关键词】 协商民主 基层社会治理 民主恳谈会

一、背景情况

市场经济深刻影响人们的思想价值观念、生产生活方式和政治参与态度。民营经济等非公有制经济的发展，创造和积累了巨大的社会财富，催生了多元的利益主体，不同的利益主体形成各自的利益需求。这些利益的表达和实现途径也呈现多样化、复杂性的特征，而多样、复杂的利益诉求相互交织，给城市和乡村的社会治理带来巨大挑战。

温岭市地处浙江南部、东海之滨，陆域面积926平方公里，户籍人口122万，政府管理和社会治理机制历来比较灵活，工商业发达，市场活跃繁荣，民资丰厚，先后获得“全国农村综合实力百强县（市）”“全国农民收入先进县市”“国家级生态示范区”等称号。2018年生产总值1091亿元，财政总收入130亿元。富裕起来的温岭，也体验到成长的烦恼。工业化、城镇化快速推进的同时，一些社会问题的出现一定程度上影响了当地经济社会的持续健康发展以及老百姓的获得感、幸福感、安全感。从加强和改进工作看，受传统的小生产意识影响，小企业、小作坊星罗棋布，大量消耗和浪费资源能源、污染和损害生态环境，潜藏了不少隐患，经济转型发展任务紧迫而繁重。温岭市必须攻坚克难，在创新基层社会治理模式上找到新的突破口。

1999年6月，浙江省委决定在全省开展农业农村现代化教育，松门镇是温岭市委确定的试点镇。松门镇濒临东海，群众经商传统深厚，但由于长期以来缺乏有效的沟通渠道和方式，群众与群众之间、群众与干部之间难免积累了一些隔阂和矛盾。为此，温岭市委考虑从创新工作方式入手，通过干部与群众之间的沟通对话，让群众把意见讲出来，干部则耐心倾听、释疑解惑、协商对策。1999年6月25日，松门镇党委、政府召开了第一期民主恳谈会，群众自愿参加、自由发言，镇政府领导和相关职能部门当场给予阐释、作出答复，当地群众踊跃参加，现场交流热烈，解决问题的效果超过预期，被群众誉为松门镇的“焦点访谈”。通过积极有效的沟通交流，群众的疑虑消除了，问题也随之化解了。比如，松门镇一个农民住宅小区，镇政府向每户收取3000元用来改善小区环境，但是三年后小区的环境依然如故，住户有意见。恳谈会上有群众提出此事，镇领导当场询问相关情况，了解到此事是由于分管干部工作岗位调动后未能及时妥善交接工作而导致的，于是当场承诺三个月内完成小区环境改造任务。镇领导的表态得到了群众的理解，三个月后小区面貌也焕然一新。

这种干部与群众坦诚沟通的方式，起到了消除分歧、凝聚共识、解决问题的积极作用。温岭市将民主恳谈引入政府决策程序，组织、引导公众有序参与基层政府公共政策制定和公共事务决策，追求公共利益最大化，尽可能减少决策失误，从源头上避免和化解个人利益与公共利益的冲突，温岭模式的基层协商民主制度由此创建。1999年11月温岭民主恳谈得到浙江省委的高度肯定，此后在其他市县乡镇普遍开展。

二、主要做法

2001年民主恳谈开始逐步转型与规范，由局部具体利益的沟通转向公共利益的协商，把干群沟通对话的民主恳谈引向引导群众参与政府决策，并在协商议题的确定、协商的程序和方法等方面进行新探索。温岭市委于2002年10月、2004年9月先后出台《中共温岭市委关于进一步深化民主恳谈推进基层民主政治建设的意见》《中共温岭市委关于民主恳谈的若干规定》，从协商议题的确定到协商结果的落实，对民主恳谈作出全面完善和规范，明确规定“全市各地各部门都要把民主恳谈作为重大决策的必经程序”。

温岭市认真总结前些年的实践经验，大胆探索，不断创新，拓展民主恳谈新的发展领域，开展了一系列卓有成效的政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商和参与式预算协商。

（一）开展多渠道、多层次、多领域的广泛协商

2013年4月，温岭市委印发《中共温岭市委关于全面深化民主恳谈推进协商民主制度化发展的意见》，提出“要在巩固已有成果基础上全面深化和发展民主恳谈制度，拓展民主恳谈新的发展领域，在政权机关、政协组织、党派团体、社会组织以及其他组织中开展多渠道、多层次、多领域的广泛协商，推进我市协商民主制度化发展”，基本搭建起民主恳谈的制度规范，为温岭民主恳谈的实践探索指明了方向。

1.开展预算协商，群众参与看好“钱袋子”。以前乡镇政府编制财政预算有一定随意性，预算约束的刚性不足，不利于最大限度地发挥财政资金的使用绩效。为解决这一问题，温岭市按照党的十八大和十八届三中全会提出的加强全口径预决算审查监督的要求，运用民主恳谈的方式，在镇（街道）和市级部门两个层级由社会公众参与协商财政预算支出项目，在市人民代表大会上票决部门预算，强化人大预决算审查监督，加强预算执行情况的公开和监督。开展市级部门预算票决制、3000万元以上市级重大政府性项目的协商。

2.开展决策协商，寻求公共利益最大化。行政决策不当，有时会引发矛盾。为提高决策质量，使基层政府行政决策更加符合实际、更好地体现基层群众的意愿，温岭市要求乡镇政府就重要公共政策制定和公共事务决策召开民主恳谈会进行决策协商。协商议题主要是政府投资的公共设施建设项目、群众普遍关注的民生事项等涉及群众利益的重要公共事务。政府负责人在会上认真听取参与群众的意见建议并经过讨论协商之后，对决策方案进行修改、补充、调整、完善。比如，“公厕革命”——温岭市2018年启动的攻坚克难重点项目。2018年8月1日，大溪镇政府召开“公共厕所建设”民主恳谈会，政府拟投入1700万元资金，在建成区新建5座公厕、改造提升42座，在非建成区新建2座、改造提升124座，另外安排企事业单位对外开放26处。“公厕革命”的话题吸引了80多位大溪镇群众的积极参与，大家基本认同政府的拟建计划，但在公厕拟建的数量与布局、外观形象设计、功能设施、项目运作市场化等方面提出了20多条建议，多数被镇政府采纳。

3.开展政协协商，搭建面向基层协商的平台。市政协把民主恳谈与政协专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等政协协商形式相融合，探索形成了以市政协为协商平台，组织政协委员、公众代表与市政府及部门协商的新机制，创造了民主恳谈会现场和网络同步参与、全程图文直播的方式，以民主恳谈的方式和机制带动政协作为专门协商机构职能作用的充分发挥。政协协商的议题主要是全市经济社会发展的重大问题和涉及公众切身利益的重大公共事项。市政协对确定的协商议题先行组织调查研究，在此基础上提出对策意见、解决方案或决策建议。然后召开民主恳谈会，通过沟通对话，听取各界的意见建议。市政协对这些意见建议认真加以研究，形成“专题协商会议纪要”或“协商建议案”，送市委、市政府及有关部门。比如，2018年8月，温岭市政协召开“物业管理”民主恳谈会，由政协委员、群众代表等100多位现场参与者，与市政府领导同志以及相关职能部门主要负责人围绕业委会与社区自治、物业管理与物业费、小区安全、小区秩序、二次供水、老旧小区电梯安装等六个方面进行沟通商量，网上浏览达15万人次，网友留言458条。会后，市政协认真梳理、研究各方提出的意见建议，形成民主恳谈会纪要送市委市政府主要领导同志，并送相关职能部门参考。

4.开展人民团体协商，建立企业工资集体协商机制。人民团体协商主要体现为由各级工会组织开展的工资集体协商，即行业工资集体协商、区域工资集体协商和企业工资集体协商。温岭市率先在新河镇羊毛衫行业探索行业工资集体协商，之前羊毛衫行业连续几年出现由工资引发的劳动争议纠纷，在试行职工代表、行业工会与企业方面对面的全行业工资集体协商后，羊毛衫行业的劳动争议问题得到彻底解决，此后温岭市逐步在其他乡镇和其他行业推行其做法。工资集体协商民主恳谈会一般由政府有关负责同志主持，职工代表与用人单位代表双方在会上反复讨论，最后达成双方都能接受的各道工序的工价，由职工代表大会表决后签订工资协议。工资集体协商制度自2003年开始，现在已经形成了行业协商谈标准、区域协商谈底线、企业协商谈增幅的模式。全市2543家单建工会的企业开展了企业工资协商，在羊毛衫、水泵、轴承、注塑、制鞋、船舶修造、机械制造、木地板等16个行业开展了行业工资集体协商；16个镇（街道）全部开展了区域性工资集体协商，覆盖8972家企业、惠及近50万名职工。

5.开展城乡社区协商，实现众人的事情由众人商量办。城乡社区协商是对农村和城市社区的重要村务、社区事务和公益事务，由全体村居民（或每户派代表）商量办。比如，村庄环境综合整治是温岭市确定的2018年重点攻坚克难项目，民主恳谈成了推进这项工作的抓手。2018年10月，在大溪镇沈岙村召开的“环境综合整治”民主恳谈会上，村民们的发言针对性很强：“村干部有没有违建房屋，为什么不拆？”“建筑垃圾何时清理完？”“农民建房指标如何落地？”“工业集聚区提升工程进行怎样？”也有许多村民提出了加快推进A级旅游村庄建设、设立环境综合整治具体标准、加强党员干部带头开展整治监督等意见和建议，通过协商有效推进了农村人居环境改善。

6.开展社会组织协商，建立利益协调新机制。社会组织协商是由行业协会、商会、志愿服务组织、公益慈善组织等社会组织围绕本领域群众普遍关注的议题进行沟通协商。协商选题十分广泛，主要有公共设施建设、社会治安、交通治堵、街区及景区的设计和改进、社区建设、小区管理、公益项目集资、社会救济、社会养老、市民健身与文化娱乐等群众关心的事项和社会热点，有力推动了相关领域有关问题的协调和解决。

（二）推动民主恳谈规范化程序化机制化

协商民主实现规范化程序化机制化发展，是确保协商民主成效的关键。温岭市在协商议题的选择、参与者和参与方式、协商的过程以及协商的共识与决策四个环节，不断健全完善民主恳谈的运行机制和制度程序。

1.科学确定协商议题。民主恳谈的议题应该具备三个特性。首先是公共性，民主恳谈不是讨论个人的事情，而是辖区内全体或某个群体的公共事务。其次是利益相关性，协商的是公共利益，这个公共利益也应与群众切身利益直接相关，如果协商的事项与当地群众利益没有关联或关联度不高，关注度和参与度就会受影响。最后是可行性，协商结果应符合法律和政策以及本级政府的权限，而且有条件有能力实施或落实。民主恳谈会应着眼于解决问题、推动工作，所有议题都应同时兼具公共性、利益相关性和可行性。议题确定后，政府相关部门围绕议题深入组织调查研究，提出决策的初步意见或决策方案。

2.合理遴选参与者。民主恳谈的参与者都是与协商事项相关的个人、利益群体、社会组织，以及与协商事项相关的专业人士，有时也视情邀请相关人大代表、政协委员等代表性人士参加，特别鼓励公众自主参与。民主恳谈参与者的产生有三种方式，第一种是自主选择、自愿参与，一般在民主恳谈会举办前3—5天，向社会公开议题、时间、地点等相关信息，公众可依据利益关联程度和表达愿望自主决定是否参与。这种参与是自愿、平等的，没有身份限制，公众只要有时间有兴趣都可以参加。第二种是邀请参与者，主要是协商事项的利益相关者代表，以及关注公共事务并能够作出理性分析和判断的相关专业人士以及代表人士。第三种是在协商事项相关的区域内全体群众中按比例随机抽选产生参与者。这三种方式各有特点，互为补充。自主参与既注重了参与的平等性，又能较好地实现参与的有效性，但参与意识如何直接影响参与的广泛性。邀请参与者有利于提高协商的质量、降低决策执行的成本，但如刻意选择与自身立场和主张相近的参与者，则有害决策的公正性，影响参与的平等性。第三种参与方式具有足够的广泛性和平等性，但是其随机性可能会影响协商的效果。因此在具体操作实践中，还要针对民主恳谈会协商事项的个性综合运用三种参与方式，既要保证参与的有效性，又要体现参与的广泛性和平等性，使社会各界、各利益群体都有机会和渠道参与协商、表达诉求、提出建议。

3.保证协商平稳有序进行。协商过程是公众参与者与政府之间以及参与者之间的互动联动。政府提出决策初步方案后，公众参与者发言、讨论，对协商事项提出看法、表达愿望，从而影响决策，寻求决策结果的合理性和公共利益的最大化。民主恳谈会强调与公众平等协商，不居高临下，尊重每一位参与者，认真倾听他们的意见尤其是不同意见。政府在听取发言的同时，对参与者的发言作出务实回应、坦诚答复问题，表明主张和看法。这种双方互动的沟通对话，既体现政府对参与者发言的尊重，又注重协调利益和化解意见分歧。沟通对话应深入、充分，鼓励各种不同的看法互相碰撞和交锋，在有问有答、有来有往中找出各方都认同的公共利益的最大公约数。

4.凝聚共识，优化决策。民主恳谈会是寻求共识的过程，共识的最终确立必须是多方协商的结果，决策时要充分吸纳会上达成的共识，不能自以为是地把主张强加于人。在民主恳谈的实践中，曾经出现过有的镇政府对协商共识重视不够的情况，最终也导致决策方案难以得到群众支持，最后无法实施。如果民主恳谈会上参与各方意见分歧很大，没有达成共识，通常有两种处理方法：其一是搁置争议，政府重新论证，提出新的决策方案，再次召开民主恳谈会；其二是政府就相关事项向人大提出议案，由人民代表大会审议、表决作出决定。比如，松门镇曾经筹建一个鱼粉加工园区，因担心对环境和土壤可能产生影响，大家在民主恳谈会上对加工区的选址意见不一，于是镇政府就将这一问题提请镇人代会审议表决，作出选址的决定。

民主恳谈坚持以人民为中心，以解决问题、推进工作、促进发展为工作导向，在保障群众合法权益、创新基层社会治理、促进经济社会稳定发展等方面发挥了积极作用。

一是开辟了公众有序政治参与的新途径。民主恳谈注重扩大群众有序参与，运用自愿参与、邀请参与和抽签参与三种方式，创造各界群众平等参与各领域公共事务协商的机会。鼓励群众发言，尤其是鼓励不同的意见和看法的表达，倾听民声、汇聚民智，提高参与的有效性，真正助推落实群众的知情权、参与权、表达权、监督权。创建以来，累计50多万人次参加过各级各类民主恳谈会，协商决策的各类项目资金累计达250多亿元。温岭市原人大常委会主任回忆说：“一次去石塘镇参加民主恳谈会，一个在黑龙江做生意的老板，专程坐飞机回来参加恳谈。当天来第二天回，机票就要好几千元。我问他为什么，他说这不是钱的问题，村里请我们来商量重大事情，这是对我的尊重，所以我一定要回来。”可见，广泛而深入的基层协商民主实践大大提升了群众的参与度、满意度和幸福感。

二是推动了党委政府科学民主依法决策。民主恳谈转变了以往决策的方式，强化了决策的民意基础，提升了基层政府的公信力，同时也有效维护和实现了公共利益。比如，2019年4月新河镇政府召开的“镇域公交线路规划”民主恳谈会，群众参与热情极为高涨，会上讨论十分激烈，对政府提出的初步规划作出了修改，新增线路1条，延伸线路3条，线路改道2处，改变站点2处，公交线路规划更科学，群众出行更方便。

三是丰富了基层社会治理模式，有效化解了基层社会矛盾。温岭市始终坚持一手抓经济发展，一手抓平安建设。一方面，在公共事务决策、基层社会管理中集思广益，充分听取相关利益方的意见，在协商讨论中制定出一个大家都相对满意的方案。比如，温岭各地大多采取民主恳谈的方式来推动老城区拆建工作，请所有拆迁户讨论拆迁方案，经过沟通协商，综合各方的利益，寻找解决问题的方法。2015年7月温峤镇召开“建成区危旧房改造”民主恳谈会，其后又协商了数次，终于谈出建成了一条古色古香的百年老街，群众开心、政府满意。另一方面，温岭各地也把民主恳谈作为化解信访积案的重要方法，邀请信访案件当事人、当地人大代表、政协委员等沟通协商，政府部门回应诉求，合法合理合情解决信访问题。“通过民主恳谈，老百姓的心顺畅了，事情就好解决了。”长期跟踪研究民主恳谈的温岭市委党校一位退休教师说。

四是促进了经济平稳持续健康发展。推行基层协商民主，有利于集思广益、凝心聚力，促进经济平稳持续健康发展。近几年，温岭市委市政府大力推动传统制造业优化升级，围绕“创新转型、工业强市”发展主线，积极破解资源要素制约，全力聚焦重点领域和关键环节改革，传统产业优化升级取得了明显成效。在整治鞋业过程中，温岭市先后召开了50多场民主恳谈会，淘汰出清无证照及民房内鞋企7000余家。以横峰街道为重点的全域改造产业升级实验区建设快速推进，14个村全面完成签约，产业园一期、安置小区一期顺利开工建设。

在充分肯定成效的同时，也要看到民主恳谈在实践中还存在一些问题。比如，在社会上的知晓度还不高，行政决策中有的同志习惯于采用传统的方式，担心协商恳谈影响工作效率，或者考虑问题复杂不敢或不愿协商。总的看，公众参与率还有待提高，特别是特殊群体在协商恳谈中的作用需进一步受到重视，有的新的社会阶层人士仍未吸收参与进来。引导性规定多、约束性规定少，对该协商而未协商造成不良后果的如何问责等，缺乏完善的相应责任追究机制。

围绕加强和改进民主恳谈工作，温岭市将深入贯彻落实党中央关于加强社会主义协商民主建设的部署要求，全面细化和规范民主恳谈的内容程序和操作环节，积极推动民主恳谈与基层社会治理、基层群众自治等制度和实践有效衔接；完善上下结合的议题确定机制；探索开展恳谈会现场讨论机制；探索开展现场听证、自愿列席和新闻媒体直播报道，推进协商结果实施情况公开等方式，确保民主恳谈取得更好实效。

三、经验启示

1.推进基层协商民主要把牢正确的政治方向。民主恳谈会是温岭市委搭建的一个新的基层协商民主平台，从民主恳谈的创建到推广深化完善发展；从协商议题的选择与确定，到引导、组织群众有序参与，以及协商的过程、共识的达成、决策的落实，都由党委牵头和领导。在发展过程中，温岭市委先后制定出台了10个文件，持续推进民主恳谈的制度化、规范化、程序化建设，引领民主恳谈朝着正确的政治方向发展。实践证明，只有坚持党的领导，才能充分保障人民的民主权利，真正实现人民当家作主。协商民主是实现党的领导的重要方式，有利于巩固党长期执政的政治基础和群众基础。新时代新形势新任务，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，在中国特色社会主义政治发展道路上把协商民主不断推向前进。

2.推进基层协商民主要坚持以人民为中心。温岭市运用民主恳谈的方式鼓励引导群众参与公共事务的决策和基层社会治理，其出发点就是为了实现人民群众利益的最大化，以制度化的参与机制和协商程序保障和落实群众的利益诉求。政府部门与群众沟通、协商，认真听取意见、剖析问题，协调利益、求同存异，缩小分歧、寻求共识，贴近群众、尊重群众，维护群众利益。这充分说明，只有践行以人民为中心的理念，基层协商民主才能更好把握工作出发点和落脚点、始终保持旺盛的生命力。

3.推进基层协商民主要服务基层社会治理。化解矛盾、维护社会稳定是基层社会治理的重要任务。通过民主恳谈广泛听取群众的意见建议，决策结果充分反映群众的合理诉求，实现公共资源的合理、均衡配置，这就从源头上消弭了社会矛盾。既有的矛盾和问题，也可以通过协商的方式得到化解。比如，温岭市自2003年全面实施行业工资集体协商以来，劳动争议逐年下降。从这一角度看，温岭市创新基层社会治理，重要体现在坚持协商理念、践行协商民主。

4.推进基层协商民主要以解决问题为导向。民主恳谈坚持解决问题、推动工作、促进发展的工作导向，反对“为谈而谈”“只谈不决”等空谈式的做法，以严格的工作机制规范和引导各镇、街道，以典型案例示范带动各地切实发挥民主恳谈在集思广益、协调利益、调处纠纷、化解矛盾方面的作用，在全市工作大局中充分发挥凝聚共识、凝聚人心、凝聚智慧、凝聚力量的作用。可以说，基层协商民主只有坚持解决问题的工作导向，才能取得实效，得到群众支持。

5.推进基层协商民主要循序渐进。温岭市基层协商民主发展的一个突出特点就是循序渐进。各级干部对协商民主的认识有一个逐步提高的过程，对这种工作方式有一个逐步适应的过程。各方面的参与意识、参与习惯在实践中得以逐步培养。党委政府推动协商民主发展的经验也逐步积累，协商方式方法也在逐步改善。民主恳谈从初创、推广、深化到制度不断走向成熟，协商的范围、领域、层次都在渐进中不断扩大、拓展和提升，成效越来越好。这启示我们，渐进式的路径才是走向成功的路径，推进基层协商民主，只有坚持迈小步不停步、积小胜为大胜，才能更好彰显协商民主这一我国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式的重要作用。

【思考题】

1.你认为温岭市推进民主恳谈的特点主要是什么？

2.案例中协商民主的温岭探索与实践，对你所在地区推进基层协商民主发展有哪些有益启示？

3.在推进基层协商民主中，如何更好发挥人民政协作为专门协商机构的作用？

【附录】

1.关于加强城乡社区协商的意见（2015年）

2.中共温岭市委关于全面深化民主恳谈推进协商民主制度化发展的意见（2013年4月28日）

3.温岭市民主恳谈会操作要点

4.一次民主恳谈会 两改镇域公交线路规划图

附录1

附录2

附录3

附录4