聚焦源头过程结果
促进严格规范公正文明执法
——河北行政执法“三项制度”改革试点的探索与实践

【引言】 2018年11月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第五次会议上强调：“要着力推进行政执法透明、规范、合法、公正，不断健全执法制度、规范执法程序、创新执法方式、加强执法监督，全面提高执法效能，推动形成权责统一、权威高效的行政执法体系，切实维护人民群众合法权益。”

【摘要】 行政执法主体多、范围领域广、行为数量大，与人民群众的切身利益关系最为密切，行政执法人员与人民群众接触最直接。实践中，随意执法、粗暴执法、执法寻租、执法不作为乱作为的问题时有发生。同时，随着群众法治意识的提高，对行政执法提出了更高要求。因此，迫切需要进一步规范行政执法行为。党的十八届四中全会对行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（以下简称“三项制度”）作出要求，为解决行政执法中存在的问题提供了明确指引。

河北省率先着手建立和推行“三项制度”，在省、市、县三级同时推行“三项制度”。河北省加强省级顶层设计，构建行政执法三项制度“1+2+3+4+5”框架体系；狠抓“透明”，推行行政执法公示制度，推进事前公开、事中公示、事后公开；狠抓“程序”，推行行政执法全过程记录制度，规范文书标准、设备配备标准、音像记录标准和存储归档标准；狠抓“审核”，推行重大行政执法决定法制审核制度，明确审核主体、审核人员、审核范围等。

通过持续推进“三项制度”，河北省市县党政领导和部门领导对法治重要性的认识明显提高，各级执法部门的办事效率明显提高，执法形象和执法公信力逐年提升，得到社会各界的广泛认可。2018年10月，河北省全面推行行政执法“三项制度”改革荣获第五届“中国法治政府奖”。

【关键词】 行政执法 阳光政府 法治政府建设 法制审核

一、背景情况

行政执法是依法治国的重要环节。河北省委省政府高度重视法治政府建设工作，把行政执法作为优化营商环境的重要一环来抓。原省政府法制办作为统筹全省行政执法工作的部门，以规范行政执法的程序、自由裁量权为重点，针对执法不规范、违规处罚、执法不公、自由裁量过大、群众意见大等问题，联合省纪委、原省监察厅、省财政厅于2011年、2012年、2013年连续三年对全省行政执法行为进行专项监督检查。

监督检查发现的问题主要体现在以下方面：一是问题主要集中在市县执法部门，省、市、县执法部门分别占4%、26.4%和69.6%。二是问题领域主要集中在公安、城管、交通、商务、国土、工商、卫生、食药监、住建、农业、质监、安监、水利、物价等执法领域。三是问题类型主要集中在以下七类：超越或者滥用职权占14.2%，违反法定程序占32.8%，适用法律、法规、规章错误占4.6%，认定事实不清、主要证据不足占15.5%，具体行政行为不当占5.2%，不履行法定职责占11.8%，其他情形占15.9%。

通过对发现的问题进行分析，找出以下原因：一是执法部门及其执法人员对于自身的法定权限不甚明了，行政相对人就更无从了解，也缺乏了解的渠道；二是执法过程不记录、记录不完整、记录方式单一、记录不规范引发的行政争议屡见不鲜，导致行政行为无效、行政机关败诉时有发生；三是一些领导干部对行政执法重视程度不够，法制审核人员严重匮乏，行政执法行为缺乏内部审核机制，导致不合法的行政执法行为时有发生。

通过对监督检查的结果进行反思，发现：虽然每年都检查，责任都追究，但问题依然反复出现，情况大同小异，分布领域也大多集中在同样的执法部门。仅仅依靠每年的突击性监督检查，虽然也能发现纠正一些问题，但解决方式呈现零星式、碎片化，无法从根本上解决问题。因此，要解决行政执法中存在的这些问题，关键还是要将权力关进制度的笼子，健全制度，以制度管人、管权、管事。

党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出规范行政执法的“三项制度”，对严格规范公正文明执法具有整体性、基础性、突破性作用，为解决行政执法中存在的问题提供了明确指引。河北率先着手建立和推行“三项制度”，并将其写入《河北省法治政府建设实施方案》，作为改革任务强力持续推进。2014年制定《关于建立行政执法公开制度的实施方案》，并于2017年5月修改为《河北省行政执法公示办法》；2015年8月出台《河北省行政执法全过程记录实施办法》；2016年8月出台《河北省重大行政执法决定法制审核办法》。

2016年12月30日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十一次会议，会议审议通过了《推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度试点工作方案》。河北省被党中央、国务院列为唯一在省市县三级行政执法部门同时推行“三项制度”的改革试点单位，共涉及6类执法行为、50余类行政执法领域、7000多个执法主体。河北省委、省政府高度重视，以改革试点工作为契机，通过解决行政执法过程中存在的突出问题，为优化营商环境、建设法治河北提供了有力保障。

二、主要做法

推行行政执法三项制度“点多”“面广”“体量大”，为确保推行“三项制度”可操作、好落地，河北省从改革试点开始就高度注重省级顶层设计，将“三项制度”及相关配套制度建设放在首位。同时，让每一项制度落地都有具体的载体和抓手，力求把庞大复杂的制度体系提炼为简单易行的落实方案。为此，着力构建了行政执法三项制度“1+2+3+4+5”框架体系，其中“1”指一个实施方案，即《河北省推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点实施方案》；“2”指两个配套文件，即《河北省行政执法音像记录设备配备办法》《关于加强法制审核队伍建设的通知》；“3”指三个办法，即《河北省行政执法公示办法》《河北省行政执法全过程记录实施办法》《河北省重大行政执法决定法制审核办法》；“4”指四类文本，即《执法流程图》《重大执法决定法制审核流程图》《执法服务指南》和执法文书样本；“5”指五项清单，即《行政执法事项清单》《行政执法人员清单》《音像记录事项清单》《随机抽查事项清单》《重大执法决定法制审核事项清单》。

省级顶层设计到位后，河北省推行“三项制度”改革工作过程中狠抓“透明”，着力解决执法不公开的问题；狠抓“程序”，着力解决行政执法不规范的问题；狠抓“审核”，着力解决行政执法决定合法性的问题。以“三狠抓”为着力点，以“三晒、四标准、五明确”为具体举措，下大力落实“三项制度”的各项要求，取得了良好的社会效果。

（一）狠抓“透明”，推行行政执法公示制度，行政执法透明度不断提高

推行执法公示制度重在打造阳光政府，及时主动公开执法信息，让行政执法在阳光下运行。

1.事前公开，重在解决“晒权限”的问题。全省各级行政执法部门统一在河北省政务服务网公示行政执法主体清单、行政执法事项清单、随机抽查事项清单、行政执法人员清单、各类行政执法流程图、行政执法服务指南内容，并根据法律、法规、规章立改废和部门机构职能调整等情况进行动态调整。

2.事中公示，重在解决“晒过程”的问题。主要通过出具执法文书、出示执法证、办事大厅和服务窗口公示工作人员岗位信息等方式实现。河北省行政执法证件由省政府统一印制，附有二维码，通过手机扫描就能了解执法人员信息。在执法过程中出示执法证，在日常巡查、现场检查等执法活动中鼓励采取佩戴执法证方式，实现全过程公示。

3.事后公开，重在解决“晒结果”的问题。行政许可、行政处罚决定结果信息要在执法决定作出之日起7个工作日内公开，其他行政执法决定（结果）在20个工作日内公开。建立行政执法统计报告制度，行政执法机关每季度报送行政执法数据信息，年终报送并公开行政执法总体情况分析报告。

行政执法公示以网络平台为主要载体，以政府文件、新闻媒体、办公场所等为补充。河北省已经建成行政执法信息服务平台，统一公示各级行政执法部门的行政执法信息。该平台纳入河北省“互联网+政务服务”一体谋划、一体建设，为全省行政执法工作提供了有力支撑。目前，河北省各级执法部门网站、各类办事大厅和服务窗口主动公开执法信息已成常态，各级执法人员主动出示或佩带执法证件已成习惯，群众获取执法信息与监督行政机关依法履职更加便捷。2017年，全省建立执法公示专栏5118个，公开事前内容4.5万余项、执法结果673万余项；2018年全省执法公示800多万项，其中执法结果770多万项、事前公开近30万项，方便了群众办事，方便了群众监督，也有效避免了同案不同罚。363个地方和部门积极创新公示方式，采用微信小程序、手机客户端等新媒体公开执法信息，更加方便群众查询。不少地方和部门由“亮证执法”变“挂证执法”，全程公示执法身份，方便群众识别监督。

（二）狠抓“程序”，推行行政执法全过程记录制度，行政执法行为更加规范

推行执法全过程记录制度重在规范程序，扩大记录适用范围，实现全过程留痕、可回溯管理。通过文字记录和音像记录相结合的方式，对行政执法的启动、调查取证、审查决定、送达执行等行政执法整个过程进行记录和归档。执法全过程以文字记录为主体，以音像记录为辅助，文字记录能够全面有效记录的，可不再进行音像记录。主要解决以下四个问题：

1.解决文书标准问题。行政执法活动要通过纸质文件或电子文件方式进行文字记录，文字记录方式包括向当事人出具的行政执法文书、调查取证相关文书、鉴定意见、专家论证报告、听证报告、内部程序审批表、送达回证等书面记录。印发《河北省行政许可案卷标准》《河北省行政处罚案卷标准》，各部门参照两个标准制定本系统各类执法文书范本和电子文本格式，规范执法文书制作。

2.解决设备配备标准问题。原省法制办、省财政厅、原省质监局联合印发《河北省行政执法音像记录设备配备办法》，将各级执法部门分为A、B、C三类，要求A类部门配备执法记录仪不低于3人一台，B类部门不低于5人一台，C类部门根据执法需求配备。据统计，2017年各级行政执法部门新配备执法记录仪25070台、手持执法终端10963台，无人机157台，摄像机、照相机等其他器材19609台。公安、交通、城管等现场执法任务较重的部门执法记录仪基本实现一线人员人手一台。

3.解决音像记录标准问题。各级行政执法部门通过编制音像记录事项清单的方式，对哪些环节、哪些场所需要音像记录、用什么方式（录音、录像、照相、视频监控）以音像记录清单的方式进行了规范。对现场检查、随机抽查、调查取证、证据保全、听证、行政强制、送达等容易引起争议的执法活动进行音像记录；对直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益、罚没财物处置的现场执法活动和执法办案场所进行全程录音录像记录。

4.解决存储归档标准问题。归档管理是实现执法可回溯管理的重要保障。行政执法机关及其行政执法人员要在行政执法行为终结之日起30日内（法律、法规、规章有具体要求的，从其规定），将行政执法过程中形成的文字和音像记录资料做成相应案卷，并按照《中华人民共和国档案法》的规定归档、保存。

全过程记录给执法人员戴上了“紧箍咒”，保证了执法活动严格按程序进行。目前河北绝大多数行政执法部门案卷制作较为规范，能够按标准进行文字记录，需要音像记录的，能够随卷留存各类照片、录像等音像记录资料，体现出全过程记录制度的落实成效，实现了执法行为的全过程留痕和可回溯管理，有效化解了执法争议，维护当事人的合法权益。公安、市场监管、城管等系统充分发挥音像记录信息在舆情应对等工作中的作用，对“信息怎么用”的问题进行了探索，收到了良好效果。

（三）狠抓“审核”，推行重大行政执法决定法制审核制度，行政执法合法性得到有效保障

推行执法决定法制审核制度重在合法行政，确保每项重大执法决定必须经过合法性审查，守住法律底线。主要解决了五个方面的问题。

1.明确审核主体。行政执法机关负责法制工作的机构负责审核。政府作出执法决定的，由提出决定的业务主管部门法制机构进行法制审核。

2.明确审核人员。省委编办、原省法制办联合印发《关于加强法制审核队伍建设的通知》，明确市县政府法制机构法制审核人员不少于本级执法人员的1%，部门法制审核人员不少于本部门执法人员的5%。并要求各级行政执法机关加强法制审核队伍的正规化、专业化、职业化建设，把政治素质高、业务能力强、具有法律职业资格或法律专业背景的人员调整充实到法制审核岗位。可以通过政府购买服务方式聘用长期固定的法律专业人员协助做好法制审核工作。加强法制审核人员管理，保持法制审核人员相对稳定，省司法厅建立全省法制审核人员数据库。改革试点期间，全省新增法制审核人员3004人，其中45%取得国家法律职业资格，保证了法制审核工作的有效实施。

3.明确审核范围。各级行政执法机关通过编制重大执法决定法制审核事项清单明确审核范围。省直执法部门制定省市县三级重大执法决定法制审核事项的标准，各级执法部门结合实际制定本部门的重大执法决定法制审核事项清单。

4.明确审核内容。重点审核行政执法主体是否合法；执法人员是否具备执法资格；执法程序是否合法；案件事实是否清楚，证据是否合法充分；适用法律、法规、规章是否准确，裁量基准是否适当、执法是否超越本机关法定权限；执法文书是否规范、齐备；违法行为是否涉嫌犯罪、需要移送司法机关等。

5.明确审核程序。各级行政执法机关绘制重大执法决定法制审核流程图，不仅明确了工作程序，还明确了各个环节的岗位责任。

目前，各级行政执法部门作出重大执法决定前均须进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。通过严把合法性审查关口，有效减少了执法争议，保障了公民权益。2017年全省因执法引发的行政诉讼案件与2016年相比减少15%，胜诉率提高10%。2018年全省法制审核350多万件，纠错18万多件，纠错率为5.22%。一些地方和部门还积极拓展法制审核范围，在6类执法行为之外的行政确认领域（如工伤认定）开展重大执法决定法制审核，提升了法制审核工作的针对性和实效性。河北省全面推行“三项制度”实施方案已将行政确认（工伤认定）列入推行“三项制度”范围。

通过“三项制度”的持续推进，极大提高了市县党政领导和部门领导对法治重要性的认识，各级领导干部对推进依法行政、规范行政执法行为抓得更自觉更实在了。随着“放管服”改革和“三项制度”改革的不断深入，各级执法部门办事效率明显提高，执法形象和执法公信力逐年提升。第三方评估数据显示，社会公众对行政执法的满意度2015年度为44.42%，2016年度为59.25%，2017年度为68.61%，2018年度为72.73%。河北省全面推行“三项制度”改革得到了社会各界的广泛认可，2018年10月荣获第五届“中国法治政府奖”。

三、经验启示

1.以习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略为引领，是做好行政执法工作的根本遵循。党的十八大以来，习近平总书记围绕全面依法治国作了一系列重要论述，并对严格执法提出具体要求，形成全面依法治国新理念新思想新战略。河北省正是贯彻落实了习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，坚持政治引领、问题导向、制度先行，运用系统性思维和方法，进行省级顶层设计和集成创新，构建了行政执法“1+2+3+4+5”制度框架体系，聚焦行政执法的源头、过程、结果，采取了“三晒、四标准、五明确”的工作举措，既符合中央全面推进依法治国的总体部署要求，又符合行政执法工作的实际；既打造了一批示范典型，又呈现出全面推进的局面；既形成了推行“三项制度”的可复制、可推广的经验，又提炼出顺利推进各项工作的思想方法和工作方法。

2.领导干部重视改革，是有效推动工作的前提。2017年，推行行政执法“三项制度”改革试点时，河北省委省政府认真贯彻落实习近平总书记“党政主要负责同志是抓改革的关键”的指示精神，时任省委书记主持召开省全面深化改革领导小组会议审定试点实施方案，时任省长主持召开政府常务会议对行政执法“三项制度”改革中涉及的法制审核人员、音像记录设备配备和执法信息化建设资金保障等关键问题进行协调。2018年以来，省委书记主持召开省委常委会听取行政执法专题汇报，主持召开省委全面深化改革委员会会议审议全面推行行政执法“三项制度”实施方案；省长担任全面推行行政执法“三项制度”领导小组组长，并在全省法治政府建设会议专门部署行政执法“三项制度”。“前车后辙、上行下效”，各地各部门均效仿省委省政府主要领导抓改革的做法，主要领导审议实施方案、部署安排、督导调研，全省上下将试点任务分解细化，明确时间表和路线图，倒排工期，挂图作战，打好提前量，确保落实。正是领导的高度重视，推动形成了上下同欲、上下同心、上下同力推动行政执法“三项制度”落实的良好局面。

3.坚持统筹协调，是稳健推动工作的方法。河北省在推行“三项制度”过程中，重点统筹协调以下三对关系：一是“上”和“下”的关系，即以上带下，强化制度统一。为提高推行“三项制度”的效率、质量和统一性，河北省采取省直先行、市县跟进、压茬推进的方法，在试点阶段，要求省直行政执法部门提前一个月完成各项制度、清单、服务指南、流程图等制度文本的制定工作，市县行政执法部门参照省直部门的文本制定本部门的有关制度。二是“点”和“面”的关系，即以点带面，强化典型引领。试点阶段河北省从不同地域、不同层级、不同类别、不同侧重，分三个制度和六种执法行为培树了相应的典型单位和典型案例，并推广他们的经验。三是“远”和“近”的关系，即协调远近，强化实际效果。河北“三项制度”改革既着眼于当前的实际情况，又放眼于行政执法未来发展方向。行政执法公示信息从手工录入发展为平台的同步推送；执法记录从规范记录内容、记录方式，到逐步发挥执法记录的舆情应对、行政决策作用；法制审核从原有的行政处罚，逐步拓展到各类行政执法行为。正是统筹协调好了以上三对关系，“三项制度”才得以稳健推行。

4.坚持改革创新，是高效推动工作的关键。河北省在推行行政执法“三项制度”过程中因地制宜、更新理念、大胆实践，不断探索创新工作机制。重点做了以下创新工作：一是搭建河北省行政执法信息服务平台。构建操作信息化、文书数据化、过程痕迹化、责任明晰化、监督严密化、分析可量化的行政执法信息化体系。二是规范音像记录配备标准。按照工作必需、厉行节约、性能适度、安全稳定、适量够用的原则，为不同的执法部门确定了ABC三类配备标准。三是加强法制审核人员队伍建设。把政治素质高、业务能力强、具有法律专业背景的人员调整充实到法制审核岗位，规定原则上各级行政执法机关的法制审核不少于本单位执法人员总数的5%，此项规定被写入国家全面推行行政执法“三项制度”的指导意见。正是做了以上几个方面的创新，进一步提高了“三项制度”的落实效果。

5.坚持真抓实干，是持续推动工作的保障。河北省在推行“三项制度”工作过程中，下大力、下苦力真抓实干。一是注重培训宣传。省级层面首先举办全省“三项制度”培训班，全省累计培训政府法制人员和行政执法人员13万人次。建立全省推行“三项制度”试点工作简报，在《河北法制报》、河北法治网设置专栏，建立公众号，充分利用新闻媒体进行宣传。二是注重督促指导。各级领导带队督导调研，通过建立月报告、月通报、调度会、座谈会等形式，督促各地各部门按时间节点完成任务。2019年全面推行实施方案，要求各级司法行政机关每季度进行一次网上巡查，抽查执法公示落实情况，每半年开展一次案卷抽查，检查执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度落实情况。三是注重考核奖惩。将推行“三项制度”纳入依法行政考核内容，将推行“三项制度”不到位列为《河北省“一问责八清理”专项行动实施方案》重点清理事项，对拖拖拉拉、应付差事的严肃问责。2018年初对在推行行政执法“三项制度”改革试点工作中表现突出、效果显著的集体和个人进行表彰奖励，并为先进个人记二等功。四是固化改革成果。将“三项制度”有关要求写入《河北省优化营商环境条例》和《河北省行政执法监督条例》，将《河北省行政执法公示办法》《河北省行政执法全过程记录实施办法》《河北省重大行政执法决定法制审核办法》列入省政府立法计划，将这三个办法上升为政府规章。正是因为埋头实干、真抓实干，一分部署、九分落实，河北省才能将工作持续往前推进，取得让人民满意的实效。

【思考题】

1. 2019年2月25日，习近平总书记主持召开的中央全面依法治国委员会第二次会议指出：“法治是最好的营商环境”，请谈谈推行行政执法“三项制度”与优化营商环境的关系。

2.如何评价行政执法“三项制度”的实施效果？

3. 2019年，全国全面推行行政执法“三项制度”，请结合你所在单位实际，谈谈如何推进行政执法“三项制度”改革。

【附录】

1.国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见（2018年12月5日）

2.河北省人民政府关于印发河北省推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点实施方案的通知（2017年3月31日）

3.河北省人民政府办公厅关于印发河北省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案的通知（2019年3月13日）

附录1

附录2

附录3