打造法治建设护航乡村振兴的“余村样板”
——浙江湖州市建设法治乡村的探索与实践

【引言】 2017年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，实施乡村振兴战略，要创新乡村治理体系，走乡村善治之路。

【摘要】 近年来，随着新农村建设的快速推进，我国乡村正逐渐成为各种利益关系的交汇点、矛盾纠纷的集聚点，乡村振兴也面临更多新情况新问题新挑战，如有些乡村基层党组织领导作用发挥不够突出，有些乡村民主决策机制落实不到位，少数乡村村民法治意识不强，有些乡村绿色发展途径不够多样，有些乡村社会组织参与乡村治理不够规范，有些乡村“自治、法治、德治”三治结合不够紧密，有些乡村生活环境破坏比较严重，乡村改革创新活力不够，等等。

为破解提升乡村治理现代化水平难题，浙江省司法厅和湖州市打造了法治建设护航乡村振兴的“余村样板”，走出了一条民主法治、生态文明与美丽乡村建设互促共进的新路子。湖州市安吉县天荒坪镇余村以习近平总书记“绿水青山就是金山银山”重要理念为指引，把民主法治村建设作为乡村振兴的基本内容，着力打造“民主余村、法治余村、平安余村、幸福余村”。一是夯实法治建设之“本”，把“两山”理念融入法治建设，为美丽乡村建设制定法治标准，为“生态富民”提供法治保障。二是善用法治思维之“道”，推行依法民主决策，开展党务村务管理，落实村民自我治理。三是借助法律服务之“力”，设立法律顾问，推行“三调联动”，打造法治队伍。四是弘扬法治文化之“魂”，通过“党员带头+群众参与”践行“枫桥经验”，通过“德治+法治”助力移风易俗，通过“硬件+软件”营造法治氛围。采取以上措施，使余村构建了大事一起干、好坏大家判、事事有人管和“村事民议、村事民治”的基层治理新模式，实现了产业变强、村庄变美、村民变富、村风变好、治理变优，为加强和创新社会治理提供了可供借鉴的经验和路径选择。

【关键词】 法治建设 乡村振兴 乡村治理 余村经验

一、背景情况

乡村治理是实现乡村振兴的制度保障和社会基础。党的十九大报告明确提出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。湖州作为美丽乡村的发源地，实施乡村振兴战略有一定的基础优势，很多工作、指标都走在了全省乃至全国前列。但是对照中央和省委省政府部署要求，对照湖州打造乡村振兴战略示范区的总体目标和湖州当好践行“两山”理念样板区和模范生的总体要求，湖州乡村治理工作依然是长板中的一块短板，面临着许多新情况新问题新挑战。

一是有些乡村基层党组织作用发挥不够突出。村党组织是推进乡村治理工作的组织者、领导者、实践者和示范者。但随着乡村经济社会的快速发展和变迁，也存在着部分村党组织的领导地位和领导能力弱化、虚化的事实，特别是有些村党组织无力带领群众发展农村经济和现代农业建设，服务群众不在点子上、也不到心坎里，导致了部分基层党组织的战斗力凝聚力向心力不强。

二是有些乡村民主决策机制落实不到位。有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。急剧变迁的乡村社会必然带来利益格局的巨大变化，导致利益纠纷呈现尖锐化、多样化、复杂化趋势。如2018年，全市基层人民调解组织就调处矛盾纠纷2.9万余件，涉及婚姻家庭、邻里纠纷、土地承包、房屋宅基地等多个领域，反映出乡村治理的难度大大增加。与此同时，有些村党组织执行民主协商、村务管理等制度不力，应该开村民代表大会决定的事项用党支部会议代替，表决意愿本应村民代表亲笔签名有时以签到签名代替，时间一长就容易失去群众拥护和信任。

三是少数乡村村民法治意识不强。全社会学法知法守法、严格依法办事的氛围逐渐浓厚，但一部分群众法治意识还比较淡薄，在实际生活中逐利不守法现象仍较突出，在表达利益诉求时，除了传统的诉讼、逐级上访外，还采用重复和越级上访、缠访、闹访、涉诉信访等手段，甚至借助新媒体等手段，将合理与不合理诉求交杂，使解决矛盾更加困难。

四是有些乡村绿色发展途径不够多样。存在着农业主导产业绿色发展不强、产业融合发展不够的短板问题，具体表现为主导产业发展不均衡、农业主体实力总体不强、品牌整合水平低、产业融合不充分、农民增收渠道不多等。

五是有些乡村社会组织参与乡村治理不够规范。乡村新型社会组织介于官方和村民之间，依托自己的优势和职能活跃于乡村治理领域，参与到乡村治理之中。但当前村级社会组织由于没有健全内部管理和自律制度，也尚未建立良好的监管和自律机制，加上自身能力不足的短板，所提供的管理和服务不能满足村民的实际需求，导致公信力和影响力受损。

六是有些乡村“自治、法治、德治”结合不够紧密。存在着“三治”融合度还不高、治理长效机制不完善的短板问题，具体表现为法治教育的效果有待进一步提升、乡风道德文明的引领还有差距等。

七是有些乡村生活环境破坏比较严重。在全市美丽乡村建设走在全省全国前列的总体优势下，还存在着全域美丽度不够、尤其是平原水乡地区美丽乡村创建水平相对落后的短板问题，具体表现为县区美丽乡村创建推进不够平衡、村庄规划建设水平不够高、环境治理局部不够协调等。

八是乡村改革创新活力不够。在全市农村改革全面推进的背景下，还存在着改革成效拓展固化不够、改革集成驱动乡村振兴的活力有待加强的短板问题，具体表现为农村改革集成要求迫切、农村产权活化不够、农村金融支撑不足、农合联实体化运作不够等。

在经济新常态的背景下，乡村治理现代化是一项既有创新性又具挑战性的战略任务，需要选择正确的路径和方向，寻求突破和发展，为实现乡村振兴、破解治理难题，浙江省湖州市进行了多方面的探索，其中余村的实践非常具有典型意义。

2005年8月15日，时任浙江省委书记习近平在余村调研基层民主法治建设时首次提出了“绿水青山就是金山银山”的重要理念。10余年来，余村始终牢记习近平同志的嘱托，围绕建设“民主余村、法治余村、平安余村、幸福余村”目标，以民主凝聚人心，以平安保障发展，以法治促进和谐，以幸福点亮生活，走出了一条民主法治建设、生态文明建设与美丽乡村建设互促共进的好路子。2018年4月，习近平总书记在中央党校呈报的司法部起草的《新时代乡村治理的“余村经验”》上作出重要指示。2018年12月，余村成为全国法治宣传教育基地。习近平总书记的重要指示为加强和创新乡村治理指明了方向、提供了遵循。湖州市立足“两山”理念诞生地、美丽乡村发源地的基础优势，分析了当前推动乡村振兴过程中遇到的问题和短板，通过总结推广“余村经验”，努力走出一条具有湖州特色的乡村治理之路，推动美丽乡村建设全面提档升级，为打造实施乡村振兴战略示范区提供切实可行的路径选择。

二、主要做法

在总结余村民主法治工作模式和经验的基础上，湖州市委提出了乡村治理的“余村经验”，于2019年以市委1号文件的形式出台了《关于全面推广“余村经验”大力提升乡村治理现代化水平的实施意见》，明确提出要坚定不移践行“绿水青山就是金山银山”理念，以农业农村优先发展为总方针，以率先实现农业农村现代化为总目标，以打造实施乡村振兴战略示范区为总抓手，不断丰富完善和深化细化“余村经验”，大力加强和创新以“三治结合”为基础，支部带村、发展强村、民主管村、依法治村、道德润村、生态美村、平安护村、清廉正村“八个村”建设为主要内容的乡村治理体系，推动乡村治理体系和治理能力现代化水平持续提升，走出了一条具有时代特征、彰显湖州特色的乡村善治之路。

（一）夯实法治建设之“本”，筑牢“两山”理念根基

1.把“两山”价值观融入法治建设。余村干部群众深入学习贯彻习近平生态文明思想，始终践行绿水青山就是金山银山的理念，以及山水林田湖草是一个生命公共体的生态伦理观，保护生态环境就是保护生产力的科学政绩观，良好的生态环境是最普惠的民生福祉的公平正义观，把它们融入法治建设全过程，坚持一张蓝图绘到底，一任接着一任干。

2.为美丽乡村建设制定法治标准。2017年以来。湖州市和安吉县以余村民主法治村建设实践为蓝本，编制发布了全国首个《美丽乡村民主法治建设规范》市级地方标准和县级地方标准，填补了国内基层民主法治建设标准化的空白，实现美丽乡村民主法治建设有标可依、有据可考、有章可循。以余村为代表的全市广大乡村认真做好标准的执行和推广文章，按照“湖州标准”6大类考核指标、22项二级指标和129项三级指标的要求，有效巩固民主法治村创建成果，推进美丽乡村建设持续发展，进一步打响“美丽乡村、无法不美”品牌。

3.为“生态富民”提供法治保障。余村通过制定村规民约，把“两山”理念融入乡村振兴全过程，集中精力发展美丽经济，确保村民捧牢“绿饭碗”，实现了村强、民富、景美、人和的幸福愿景。近年来，余村依法依规关停了矿山、水泥厂和竹制品企业，全力打造国家5A级村域大景区，促使村庄发展从“卖石头”向“卖风景”转变，将生态资源优势转化成为绿色发展优势。“卖石头的好处是可以拿现钱。从卖石头到卖风景，一些村民一开始也有不同想法。”余村党支部书记潘文革回忆说，“通过党员议事、村民代表会等方式，我们广泛征求村民意见，提出转型升级方案，村民代表大会讨论最后表决通过，决定关掉矿山、水泥厂，保护环境，全面发展农家乐。”

（二）运用法治思维之“道”，提升依法治村能力

1.以法治思维推行依法民主决策。余村坚持民主集中制原则，按照“五议两公开”流程，定期研究村庄规划、环境整治、产业发展、民生改善等重要事项。目前，依法科学民主决策已在余村蔚然成风，大到全村规划建设、“五水共治”、垃圾分类，小到自来水收费、家禽圈养、文明祭祀等都要通过民主程序决定。

2.以法治思维开展党务村务管理。建立党员民主议事清单，依托每月主题党日，围绕支部建设、发展党员、集体经济等重要问题进行党内民主讨论，形成会议纪要作为村内重大事项实施推进的前置条件。建立党员责任清单，划分26个党员责任区，记好党支部、党小组、党员三本“红色生态账本”，带领全体村民在护美“绿水青山”中创造“金山银山”。建立党员党性体检清单，采取支部点评、党员互评、群众测评的方式，对党员参训受训情况、生态实践情况、作用发挥情况等进行评议，纳入党员先锋指数考评，全村党员干部实现自建村以来“零违纪”。

3.以法治思维落实村民自我治理。成立“两山议事会”，开展全村民主议事决策常态化协商，实行“事前群众当参谋、事中群众来监督、事后群众作评估”，构建起“村事民议、村事民治”的基层治理余村模式。建立村级小微权力规范清单。以8个村民小组为自治单元开展“微自治”，对村级招投标、宅基地审批、低保户申请等村级权力事项进行流程公开和全面规范。完善村级事务“三位一体”监督体系，村法律顾问负责决策合法性审查、招投标项目把关，村监委负责村级财务全程监督、5000元以上资金支付前置审核，村民通过公示栏、电子屏、“村村通”对村里花的每一分钱随时监督。

（三）借助法律服务之“力”，维护社会和谐稳定

1.法律顾问助发展。早在2001年，余村就聘请了村法律顾问。18年来，村班子几经换届，但法律顾问制度始终得到重视和坚持。村法律顾问主动融入村级事务管理，协助村委会处理涉法事务。如2017年5月，村委会与一承包人发生租赁合同纠纷，村委会授权法律顾问依法维权，经法院调解，最终追回了37万元租金欠款。

2.三调联动促和谐。余村创新采取“调解员联村、法官顾问驻村、家园卫士护村”模式，实行调解员公示和调解制度上墙，组建村公共法律服务站，设立“两山”巡回法庭，打造余村“家园卫士”，深入开展上门调解、送法下乡、巡逻守护等工作，完善访调、诉调、警调衔接机制，确保“小事不出村、大事不出镇”。2018年5月，余村调委会荣获“全国人民调解工作先进集体”称号，是浙江省唯一获表彰的村级调委会。例如，2017年6月，两村民因通行道路宽度产生矛盾，经调解员多次上门做工作，最终一方主动将通道从1.5米压缩至1.2米，此事被称为余村现代版“三尺巷”故事。

3.法治队伍专业化。截至目前，余村有5名专职调解员、7名调解志愿者、6名“两山”巡回法庭驻村法官、1名驻村法律顾问、3名公安干警担任“家园卫士”，还有15名具有法律知识背景的党员、村民代表以及居住在村的法官、检察官、警官、律师等“法律明白人”。同时，该村利用好本土精英、外出精英和外来精英等力量，实行群众办事、矛盾调解、法律服务、信息咨询、致富求助“五不出村”，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围。2017年6月，游客季某在余村荷花山漂流景区游玩时受了伤，村调解委员会和村法律顾问李芳介入调解后，认为责任在景区工作人员。通过调解，双方签订了调解协议，游客满意而归。

（四）弘扬法治文化之“魂”，倡导文明村风家风

1.“党员带头+群众参与”践行“枫桥经验”。继承和发展“枫桥经验”，把群众路线贯穿法治建设全过程。例如，为了打赢污染防治攻坚战，余村党员干部挨家挨户上门宣传，最终以村民代表大会形式将“禁止销售、禁止燃放烟花爆竹”正式写入村规民约。2017年以来，余村全年实现“双禁”，并组建了舞龙队、腰鼓队、锣鼓队，形成“办喜事用鼓、办丧事用锣、用鲜花换爆竹”等新民俗。

2.“德治+法治”助力移风易俗。积极借助村民议事会、红白理事会、道德评议会、禁毒禁赌会等民间力量，发动本村乡贤、退休干部、村民代表等充当“和事佬”“老娘舅”等角色，在发生邻里纠纷和赡养、婚姻等纠纷时，采用法、理、情相结合的方法，调处化解矛盾，不断推动乡风文明进步。近13年来，余村无一起刑事案件，无一起群体性事件，无一人越级上访，无一起安全责任事故，法治精神在余村扎根，和谐文明乡风日益浓厚。

3.“硬件+软件”营造法治氛围。余村打造了高标准的法治文化公园、法治文化广场、法治文化街区、法治文化长廊等设施，在村道两旁、农户围墙、路边侧石、休息长椅张贴村规民约、法治标语、法治漫画等，播放《竹乡警视》《法庭直击》等本土化普法节目。2017年以来，共组织村民法治培训4场600余人次，发放普法宣传单页1200余册，开展“讲两山故事，传宪法精神”专题讲座4次，不少村民成了“普法能手”，能给来访游客说说余村的“民主法治故事”。当前，余村村民自觉地把法律作为解决矛盾纠纷的主要途径，形成了“民以法尊，法为民用”的良好局面。

从“矿山”到“青山”，从“卖石头”到“卖风景”，余村绿水青山的成功之路，同时也是乡村的依法善治之路，10余年来，余村的面貌发生了翻天覆地的变化。

一是产业变强了。余村通过集中精力发展休闲旅游经济，将生态优势转化为村集体经济发展和村民致富的根本，村民纷纷捧起“绿饭碗”，打造了“人间小天堂”。2016年被评为国家3A级景区。2018年休闲旅游经营户达50余家，游客达100万人次，三产从业人员从2005年的28人增长到2018年的443人，业态延伸至教育培训、研学、文创等。

二是村庄变美了。按照山清、水秀、天蓝、地绿建设目标要求，先后完成污水处理、垃圾不落地、坟墓搬迁、山塘水库修复、节点景观改造，有序推进冷水洞自然村和厂区拆迁、道路三化、河道整治、停车场扩建、安置小区建设、自来水入户等。乡村游憩地、“两山”绿道、矿山遗址公园、林下经济种植基地正在大力推进。“两山”会址提升、屠家堂和赵家堂自然村的环境整治、太阳能设施改造也在紧锣密鼓地进行。

三是村民变富了。以法治文化宣传阵地、文化礼堂和法治学校为载体，着力加强村民在产业、旅游、民宿民居发展中的主体意识和法治意识的培育，有效提升了村民自身的依法经营能力、产品营销能力、创业致富能力。2005年到2018年间，村民人均纯收入从8732元增长到44680元，同比增长4倍多；村集体年经济收入从91万元增长到471万元，同比增长4倍多。

四是村风变好了。随着美丽乡村建设的不断推进，村容村貌持续好转，村民生活水平日益提高，村民综合素养也不断提高。余村把垃圾不落地、禁止放养家禽家畜、严禁燃放烟花爆竹、文明餐桌、文明交通等环境保护和乡风文明举措写入村规民约；向村民征集好家风、好家训，通过墙体画和宣传册等形式加强宣传，做到家喻户晓；开展“传家训·立家规·扬家风”、五型先锋、美丽家庭、法治家庭创评活动，树立一批移风易俗、乡风文明先进典型，调动村民参与文明建设的积极性。多年来，余村实现零上访、零诉讼、零犯罪、零违纪。

五是治理变优了。余村以乡镇“四个平台”建设为契机，将全村划分为3个网格，建立“村村通”“村村看”“村村响”“村村用”等信息化平台。指挥室一位工作人员说，她的职责就是及时处置网格员通过“平安通”“平安浙江App”等载体报送的信息，一旦出现治安状况，可随时调度遍布全村的治安队员前往处理，真正做到“小事不出村、天天都平安”。积极推进“村居雪亮工程”，建立全省首个直通村级的社会治理综合指挥室，实时动态显示全村各个路段和重要区域状况，逐步建成数据智网、监控天网、全科地网、防控人网的“四网”体系，为基层社会治理插上智慧翅膀。

三、经验启示

乡村是国家治理的基本单元，乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。总结推广运用好乡村治理“余村经验”，对构建“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系，绘制“共建、共治、共享”的乡村治理格局无疑具有借鉴意义。

1.坚持以科学理论为指导，才能更好提升“思想引领力”。思想是行动的指南，思想上同心同德，才能目标上同心同向、行动上同心同行。在习近平总书记“两山”理念和关于全面依法治国重要论述指引下建设的“余村样板”，充分体现了习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指引，是坚持以人民为中心的发展思想、新发展理念、绿水青山就是金山银山、建设社会主义法治国家、推进社会主义协商民主建设、坚持党的全面领导等重要思想在农村基层依法治理创新中的重要成果和实践转化。实践证明，正是有了习近平新时代中国特色社会主义思想这个强大的思想武器，才凝聚了余村不断发展的思想共识，为余村做好一切工作提供了根本保证和有力支撑。

2.坚持以党的建设为根本，才能更好提升“政治领导力”。加强农村基层党建，是推动乡村振兴的固本之举。农村要进步，关键看支部，主要在支书。余村突出党建领航，通过建立党员民主议事清单、党员责任落实清单、党员党性体检清单，全面实施以“学”“议”“做”“评”“带”为内容的主题党日“五步法”，让广大党员得到经常性党性锤炼，全村党员干部实现自建村以来“零违纪”，为余村的乡村振兴提供了坚强的组织保障，充分发挥了基层党组织在发展经济、凝聚人心、化解矛盾和服务管理中的战斗堡垒作用，真正实现了“党建强、发展强”的目标。

3.坚持以法治思维为前提，才能更好提升“群众组织力”。余村坚持把乡村治理纳入法治轨道，运用法治思维分析村庄发展中遇到的问题，并且依靠法治方式去解决这些问题，在党支部的带领下，依法依规支持村民开展民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等自治活动，使村级事务管理权力运行权责相一致、权责相适应、权责相统一，依法依规制定并带头实施村规民约，让依法自治融于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的各个领域，浸润于村务管理的每一环节，表现在社会治理的整个过程，为乡村振兴战略实施凝聚了最强大的理念共识。

4.坚持以法律服务为途径，才能更好提升“法治保障力”。转变经济发展方式推进经济结构调整，法律服务具有建设功能，可最大限度地融入经济建设主战场。早在2001年，余村就聘请了自己的法律顾问，明确村法律顾问列席村“两委”会议，建立村级法律服务微信群，实现24小时不间断服务，从关停矿山转变到绿色发展，余村将法律顾问作用的发挥贯穿发展始终，在充分尊重村民的知情权、参与权、决策权基础上，在重大项目推进中，都让法律顾问为村集体重大决策、重要合同“诊脉把关”，确保每一项落地的项目都具备民意基础、群众支持、法律保护。

5.坚持以法治宣传为先导，才能更好提升“社会号召力”。法治宣传教育作为树立法治理念的重要平台、提升法律素养的基本途径、形成法治信仰的有效手段、坚定法治自信的有力保障，在全面实施乡村振兴战略的进程中发挥着基础性、先导性作用。余村坚持开展法治宣传教育，始终将引导全体村民树立法治信仰、营造信法用法的社会氛围作为根本，村干部率先垂范，始终以法律来规范和约束自己的言行。自建村以来，余村的村干部从未出现一人有过违法犯罪行为，余村村民在村干部的带领下，遵纪守法，全村的刑事犯罪率十几年来一直保持零基数、零增长，形成了乡村办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治氛围。

【思考题】

1.在实施乡村振兴战略中，如何体现法治的护航作用？

2.在乡村治理中，本案例有哪些工作模式、工作方法、工作制度反映了乡村治理中应该遵循的普遍规律，可以推广到你的工作中？哪些做法不能解决你所面对的特定问题？这些问题应该如何破解？