从静态管理到动态激励
——四川产业园区管理机构设置改革的探索

【引言】 2015年11月9日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第十八次会议时强调，要加快推进有利于提高资源配置效率、提高发展质量和效益的体制机制创新，加快推进有利于充分调动各方面积极性的体制机制创新，在解决发展动力、发展不平衡、人与自然和谐、发展内外联动、社会公平正义等方面，出实招、破难题、建机制，为经济社会发展形成更有力的制度保障。

【摘要】 各类产业园区是新型工业化发展的引领区、高水平营商环境的示范区、大众创业万众创新的集聚区、开放型经济和体制创新的先行区，在整个经济社会发展全局中的战略支撑地位和示范引领作用日益凸显。但现有管理体制机制不尽完善对产业园区高质量发展的掣肘也不容忽视，表现在机构设置不规范、综合治理能力不强，单纯以经济发展论英雄、发展质量效益不高以及管理机构“一设定终身”、持续发展动力缺乏等方面。

为加快推进有利于提高产业园区资源配置效率、提高发展质量和效益的体制机制创新，四川省在规范园区机构编制管理的基础上，创新园区管理体制机制，探索形成了产业园区管理机构设置激励机制，实行“指标激励”，产业园区管理机构规格与高质量发展指标挂钩；实行“分步激励”，对管理机构、内设机构及领导职数实行递进升格，分步核定；实行“长效激励”，建立约束机制，对机构升格后相关指标低于报批时标准的，限期整改。激励机制的落地落实，促进了四川产业园区从单方面注重经济发展向全面高质量发展转变、从短期推动效应向长期驱动效应转变、从机构规格只能上向能上能下转变，形成了干部加倍努力、动能加速提升、事业加快发展的新局面，走出了一条产业园区机构设置从静态管理到动态激励的新路子。

【关键词】 产业园区 机构设置 激励机制

一、背景情况

2014年，四川省委、省政府提出实施多点多极支撑发展、两化互动城乡统筹发展、创新驱动发展“三大战略”，将产业园区作为克服经济下行压力的主要经济增长点，就构建与园区功能定位相适应的管理体制和运行机制、推动产业园区科学发展加快发展提出了改革创新的要求。为此，四川省委编办会同省直有关部门深入省内15个市46个园区实地调研，赴5省17个园区考察学习，摸清了全省园区基本情况，剖析了制约园区发展的体制机制问题。

调研统计，全省共有各类产业园区204个，从设置层级来看，经省委、省政府同意设立的园区61个（国家级15个、省级46个），占29.9%；由市、县自行设立园区143个，占70.1%；其中厅级5个、县级40个、科级159个。从产业分布上看，全省七大优势产业、七大战略性新兴产业、五大高端成长型产业、五大新兴先导型服务业主要聚集在园区。从创新要素配置看，全省园区有各类人才80万人，中高级专业人才超过11万人，直接从事研发人员7万人；园区人才创新创业孵化中心达2166个。从经济体量上看，全省产业园区总产值占全省工业比重达到84.7%，是多点多极支撑发展战略的主推力，在当时经济整体下行压力较大的情形下，产业园区肩负稳定经济增长、调整产业结构、化危为机的重任。

调研发现，各地园区管理模式、机构设置、职能配置以及人员编制千差万别，在一定程度上造成园区治理能力不强、发展效益不高、发展动力不足的问题，主要体现在三个方面。

一是机构设置不规范，综合治理能力不强。由于缺乏相应的产业园区机构编制管理标准，各地园区管理机构设置随意化，职能职责定位不清晰。四川省级以上园区中，在机构规格上既有科级、处级，也有副厅级；在领导职数上多的核定领导职数10余名，少的仅核定3名；在内设机构限额上多的有近20个，少的仅有2—3个；各地普遍反映园区管理机构“小、散、乱”的问题突出。与此同时，随着产业园区的不断壮大发展，园区管理机构承担的公共服务和社会管理职能日益繁重，与当地党委、政府及其部门和乡镇（街道）职责划分不够清晰，“小马拉大车”的问题较为普遍，园区综合治理能力和公共服务亟待提升。

二是单纯以经济发展论英雄，发展质量效益不高。园区普遍存在一味追求经济总量的问题，在发展路径上，过度依靠负债投资、规模扩张、“三高一低”上项目，在调结构的关键时期缺乏发展后劲。在引领园区企业创新驱动发展、绿色发展上着力不够，企业研发经费支出占销售收入比重仅为1%，比全国平均水平低了近一半。在服务园区企业上，部分企业群众反映办事程序复杂、行政审批繁冗，与园区主导产业相关的研发、设计等配套机构引进建设力度不够，公共服务能力不足，亟须通过发挥机构编制执政资源作用，突出全面发展、绿色发展、创新发展导向。

三是机构“一设定终身”，持续发展动力缺乏。没有形成以园区规模效益和发展潜力确定园区管理机构层级的机制，一些经济体量大、发展趋势好的园区受制于属地行政层级，管理机构规格提升空间有限，“天花板”效应消磨了园区干部干事创业的拼搏意志。在园区管理机构设置上缺乏长效激励机制，一些地方存在升格前“靠运气、靠坐等”，升格中“天上掉馅饼、人人有一份”，升格后“一升定终生、坐享其成”的现象，干部工作积极性、主动性不够持续、持久，导致发展动力不足。2014年四川省产值超1000亿元的园区仅2个、超500亿元的仅7个、超100亿元的仅83个，具备竞争力和发展潜力的优秀园区无论在产值上还是在数量上均与沿海地区同类园区存在较大差距。

为深入贯彻习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第十八次会议上的有关推进体制机制创新的重要指示精神，四川省针对产业园区在管理体制和运行机制等方面存在的问题，以用好用活机构编制资源为切入点，本着“分类引导、有效激励、促进发展”的原则，于2015年10月出台了《关于创新体制机制优化机构编制资源配置推动产业园区发展的意见》，充分发挥机构编制资源在治理层面的源头作用，引导产业园区变追求速度为追求质量、变同质化竞争为差异化发展、变硬件环境见长为软环境取胜，以体制机制创新提高园区发展质量和效益。

2017年4月，为更有效发挥机构编制资源的激励作用，四川省进一步研究出台了《关于建立设置产业园区管理机构长效激励机制的意见》，细化明确12项全面发展指标，推行园区管理机构规格“分层激励、长效激励、升格与退出相结合”的办法，构建起机构设置与产业园区全面发展指标相挂钩的机构设置激励新机制，形成了干部加倍努力、动能加速提升、事业加快发展的新局面，走出了一条产业园区机构设置从静态管理到动态激励的新路子。

二、主要做法

产业园区机构设置激励机制的基本思路是“充分发挥机构编制激励功能，既要管住，更要管活，最终形成机构设置激励促进产业园区全面发展的良性循环”。通过规范产业园区机构编制管理，进一步完善管理体制机制，提升产业园区发展治理能力；通过实行“指标激励”，让产业园区管理机构规格与高质量发展指标挂钩，推动园区从只注重经济发展向全方面高质量发展转变；通过实行“分步激励”，对管理机构、内设机构及领导职数实行递进升格、分步核定，实现机构设置激励从短期推动效应向长期驱动效应转变；通过实行“长效激励”，建立约束机制，对机构升格后相关指标低于报批时标准的，限期整改，整改后仍达不到要求的，机构编制事项退回升格前，推动机构规格从只能上向能上能下转变。重点抓了四项工作。

（一）理顺园区体制机制，夯实机构设置激励机制基础

产业园区的发展能力，首先是管理服务能力。其中构建“党的领导有力、机构职能清晰、简约协同高效”的园区管理机构和职能体系起到至关重要的作用，这既是推动产业园区发展的保障，也是机构设置激励机制的基础和前提。

2015年，按照省委、省政府提出的创新管理体制和运行机制，推进园区治理体系现代化的要求，四川省委编办充分发挥机构编制工作的顶层设计功能，从加强园区党的领导入手，着力理顺园区权责关系，优化园区管理机构组织构架，建立起上下贯通、简约协同高效的园区管理体制，为实施激励机制奠定了坚实基础。

1.明确发展路径。探索建立与园区战略定位和发展阶段相适应的管理模式：处于建设发展初期、辐射带动作用尚未凸显的园区，实行市场化运营模式或相对独立运作、封闭运行的分散管理模式；产城加速融合、带动示范作用较强的园区，实行集中统一管理模式；产城人高度融合、发展水平较高的园区，探索融合发展的城市新区模式。通过完善管理体制，推动园区由单一集中集聚发展向全产业链集群配套发展，由独立封闭运行向产城融合、各具特色的城市新区发展。所有园区均在“三定”规定中明确了发展路径及管理模式。

2.健全园区治理体系。明确规定在园区领导职数内配齐配强专职副书记并单独设置党群工作部，为充分发挥党组织在园区发展和治理中的领导作用、在职工群众中的政治引领作用、在非公有制企业发展中的战斗堡垒作用提供体制机制保障。2017年底，四川省级以上园区全部建立党工委、党群工作部、企业（综合）党委；园区非公企业党组织覆盖率达到75.8%，单独组建率提升到25.8%，进一步加强了党对园区工作的全面领导。

3.规范优化组织构架。明确园区管理机构领导职数及内设机构限额，其中，按规定批准设立的厅级园区管理机构的领导职数不超过9名，内设机构数不超过13个；正处级园区管理机构的领导职数不超过7名，内设机构数不超过9个，副处级园区管理机构的领导职数不超过5名，内设机构数不超过7个。同时，结合审批服务便民化改革，要求园区在内设机构限额内设立行政审批局，集中承担划转和授权事项，依法统一行使相关行政审批权，实行“一站式服务”和全程代办服务并建立共性前置事项统一评估机制，推进线上线下审批服务。

4.理顺条块关系。结合制定“权责清单”工作，合理界定园区管理机构与当地党委、政府及其部门和乡镇（街道）职责边界，不断建立健全园区治理协调配合机制，确保园区治理工作不缺位、不越位、不错位。成都市所辖县（市）全面明确园区抓产业、乡镇（街道）抓治理的条块分工，实现了“1+1>2”的效果。

（二）指标激励，实行升格与全面发展挂钩机制

根据机构编制管理规定，厅级机构由中央审批，处级机构由省审批，科级机构由设区市审批。在规定的审批权限范围内，对建立机构设置激励机制进行了改革探索，核心是将园区管理机构规格与全面发展指标挂钩。对达到基本经济指标的园区，其管理机构可启动申报明确对应机构规格，再通过考核园区全面发展指标由省编委择优明确机构规格；对需中央审批明确的，积极向中央争取支持，从而以机构升格激励推动全省园区转型发展。

激励指标怎么设？既要体现经济指标的重要性，也要引导园区注重创新驱动、绿色发展以及加强党的建设。在此基础上，将激励指标作为园区能否升格的根本标准，让激励指标引领推动园区全面高质量发展。

1.以指标促经济发展更优。突出促发展的鲜明导向，设置基本经济指标与园区管理机构规格相对应，激励干部紧盯目标干事创业，奋发有为推进园区快速发展。

2.以指标促党的建设更强。强化党对园区的全面领导，在健全完善园区党建机构的基础上，通过考核党建责任落实、班子队伍建设、基层组织建设等7大项22小项指标，引领全省园区构建起园区党工委、党群工作部、企业（综合）党委、基层党组织一体化的组织体系和工作机制，推动园区党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等一体推进。

3.以指标促发展质量更高。在达到基本经济指标基础上，进一步考核创新驱动、绿色发展、产城互动等5大项21小项指标，通过对园区企业研究与试验发展经费支出以及高新技术企业营业收入分别占园区营业收入比重，建成区单位面积投入强度及产出强度，以及园区万元营业收入综合能耗、综合水耗、主要污染物排放量等指标的考核，激励引领园区大力培育新兴产业，不断提升科技进步贡献率，切实加强生态环境保护建设，持续提升大气、水、土壤污染防治水平，推动园区经济发展质量变革、效率变革、动力变革。

（三）分层激励，实行分层分步递进升格机制

过去机构规格的调整，往往是一次性的，所以会存在“一升定终身”的现象。因此，如何持续激发干部工作热情成为一大难题。四川省对机构设置激励机制进行完善，即在从严把握升格园区数量的基础上，进一步放长放大机构编制激励效果，提出并实行机构升格限额管理、分层升格、领导职数分步核定的三大举措。

1.实行机构升格限额管理。统筹市（州）达标园区管理机构升格事项，实行限额升格。每年批准正处级、副处级园区管理机构的个数分别不超过当年达标园区数的50%、60%，进一步激发园区之间比学赶超、创先争优的工作动力。自激励机制实施以来，四川省从达标的51个副处级、正科级园区中择优选择了15个园区明确其管理机构为正处级、副处级，确保了政策的从严把握和优中选优双落实。

2.实行机构分层升格。园区管理机构经批准升格后，探索试行其班子规格和成员职级首先升格，内设机构和下属单位按管理权限再相应制定发展指标，待第二年考核达标后升格，干部职级相应到位。同时，将考核内设机构和下属单位升格的权限赋予地方或园区，进一步增强其干部管理考核能力。

3.实行领导职数分步核定。园区管理机构及内设机构升格后，其领导职数和内设机构个数不顶格设置，先按规定数上限的80%核定。管理机构升格2年后，园区年度主营业收入和税金高于报批时核定指标10%以上的，根据园区发展需要，逐步增核其管理机构领导职数和内设机构个数。

（四）规范操作，实行整合优化及考核退出机制

2017年，国务院出台关于促进开发区改革和创新发展的若干意见，提出鼓励以国家级开发区和发展水平高的省级开发区为主体，整合区位相邻、相近的开发区，对小而散的各类开发区进行清理、整合、撤销，建立统一的管理机构、实行统一管理。四川省在学习贯彻文件精神的基础上，对机构设置激励机制进行了升级，把握“激励”与“约束”两个导向，统筹园区管理机构“整合优化”与“考核退出”两个重点，推动机构规格由只能上向能上能下转变。

1.坚持园区管理机构整合优化与机构升格相结合。凡涉及园区管理机构规格升格，必须以国家级园区和发展水平高的省级园区管理机构为主体，对各地小而散的各类园区管理机构进行清理、整合、撤并，实现一县（市、区）一主业一园区管理机构的模式，以机构整合倒逼园区规范整合，防止园区及其管理机构设置过多过滥。以升格15个园区管理机构规格为契机，对涉及的园区管理机构严格执行一县一园区管理机构机制，共精简8个园区管理机构，精简率达53.3%，实现了以管理机构的整合倒逼园区整合。其中，遂宁市射洪经济技术开发区管委会整合县域内3个园区管理机构，在实现一县一园区管理机构模式的基础上，同步实现了产业园区在功能布局、产业集聚、发展空间等方面快速提升；内江市威远经济开发区、达州市普光经济开发区，以机构整合倒逼园区整合，促进资源要素优化，其主导产业占比均提升到90%以上。

2.坚持考核不达标就退出的底线。对园区机构升格后在次年出现相关指标低于报批时核定标准的，限期一年整改，整改后仍达不到要求的，实行分步降格处理。园区管理机构规格、干部职级、领导职数和内设机构个数退回升格前的规格、级别和个数。2018年，四川省委编办会同有关部门对实施激励机制的园区开展了评估，并对2个园区给予了“红牌”警告，督促其抓紧整改。目前，2个园区均已整改到位。

3.坚持重大问题“一票否决”的硬要求。园区管理机构升格前和升格后，凡园区发生重特大安全事故、重大污染事故、土地违法违规使用以及园区统计数据弄虚作假等情况，实行“一票否决”，正在申报管理机构升格的取消其升格资格，已升格的园区管理机构逐步实行降格处理。其中，2018年四川江安阳春工业园区发生“7·12”爆燃事故后，及时启动“一票否决”机制，取消其正在申请的机构升格资格，并根据其整改情况责令地方有关部门对其机构编制事项进行调整。

新机制实施3年多以来，全省产业园区以不到1%的幅员面积，为GDP增长贡献了近2个百分点、创造了近35%的地区生产总值，提供了60%以上的新增就业，催生了大批创新科技、创新成果、创新企业，已成为新型工业化发展的引领区、高水平营商环境的示范区、大众创业万众创新的集聚区、开放型经济和体制创新的先行区，在四川整个经济社会发展全局中的战略支撑地位和示范引领作用日益凸显，受到了上级领导、园区干部和企业等方面的好评。

2018年，四川省有2个园区营业收入超过2000亿元，超1000亿元的园区由2014年的2个增加到2018年的5个，超500亿元的园区由2014年的7个增加到2018年的21个。深圳一个投资考察团在川南片区考察时，称赞泸州、宜宾正在推进的产业园区建设“决策有力度、办事有速度、服务有温度”，很有发展前景。北京一家电子控股有限责任公司董事谈到，最后在四川选择建立微电子产业基地，根本原因是四川的园区极具“契约精神”，敢决策、敢拍板、不拖延。

三、经验启示

1.找准服务中心大局的突破口，是园区管理体制机制创新的根本前提。四川省以产业园区管理体制机制创新，抓住了党委政府领导关注、园区干部关心、企业群众关切的关键问题，让机构编制工作直接面向经济社会发展的焦点难点问题，在服务保障党委政府中心大局的同时，更好服务经济发展的主战场，探索出一条“兵马未动、机构编制先行；兵马已动、机构编制保障”的新路。

2.坚持管理与激励并重，是园区管理体制机制创新的基本方法。机构编制资源固有的属性决定了它具有保障和激励两大重要功能。但在实际工作中，往往对保障功能比较重视，用得较多，发挥得较好，而对激励功能重视不够、发挥不好。四川省在规范园区管理机构设置的基础上，充分发挥机构设置激励功能，以机构规格作为杠杆，撬动园区在发展模式、管理体制、机构设置、编制配置等多方面的优化提升，将产业园区从机构编制“断层”变为“富矿”，在有力提升园区治理和发展质效的同时，也为机构编制工作改革创新开辟了新天地。

3.充分调动干部积极性，是园区管理体制机制创新的重要目标。习近平总书记指出：“干部干部，干是当头的，既要想干愿干积极干，又要能干会干善于干，其中积极性又是首要的。”为建设高素质专业化干部队伍，充分调动和激发干部队伍的积极性，党中央《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》指出：“坚持有为才有位，突出实践实干实效，让那些想干事、能干事、干成事的干部有机会有舞台。”四川省园区管理机构设置激励机制、特别是分层分步激励的做法，在给予奋斗者希望的同时，又放长放大了激励成效，充分调动了园区干部队伍的积极性、主动性、创造性，激励园区干部奋发作为，在克难攻坚中实现个人价值与事业发展的双丰收。

4.注重机构编制动态调整，是园区管理体制机制创新的关键举措。机构编制工作是“万家推门一家扛”，工作难度大，既难在资源有限、需求无限，更难在管住容易、管活不易。激励机制的实施，是四川省机构编制管理坚持“管住”与“管活”良性互动的生动实践，更是机构编制“瘦身”与“健身”的有益探索。机构设置实行的考核退出机制，打破了传统机构编制管理“一设定终身”的固有模式，让机构规格能升能降、干部职级能上能下，最终形成机构设置促进产业园区全面发展的良性循环。

【思考题】

1.地方党委政府抓产业园区管理体制机制创新的着力点应该放在哪些方面？

2.四川省在创新产业园区管理体制机制方面有哪些好的工作方法值得推广借鉴？

3.如何使产业园区机构编制资源更好服务产业园区高质量发展？

【附录】

1.国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见（2019年5月18日）

2.关于创新体制机制优化机构编制资源配置推动产业园区发展的意见（2015年10月20日）

3.关于建立设置产业园区管理机构长效激励机制的意见（2017年）

附录1

附录2

附录3