拓展公共活动空间　提升城市宜居品质
——上海打造15分钟居民活动圈的探索与实践

【引言】 2014年11月，习近平总书记在福建调研时指出：“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要。社区的党组织和党员干部天天同居民群众打交道，要多想想如何让群众生活和办事更方便一些，如何让群众表达诉求的渠道更畅通一些，如何让群众感觉更平安、更幸福一些，真正使千家万户切身感受到党和政府的温暖。”

【摘要】 进入新时代，互联网、智能化对人们生活方式的影响，老龄化和二孩政策背景下人口结构的改变，人们消费重心的转变，使得上海市城市居民的生活需求逐渐发生变化，普遍对于社区家园精神层面的诉求、对休闲和健身空间的诉求日益强烈。但受社区配套服务设施的建设标准不完善、基础不扎实等因素制约，居民提升生活品质的愿望没有得到更好地满足。

为贯彻落实中央城市工作会议精神，提升社区居民生活品质，上海市围绕社区这个“神经末梢”，将打造15分钟居民活动圈作为深化社会治理创新的突破口，聚焦居民日常生活、休闲活动需求，充分发挥街道、社区基层组织作用，梳理公共活动空间，完善公共服务设施，初步形成“深解读、组队伍、找短板、定任务、推行动、评成果”的15分钟居民活动圈建设工作机制。注重标准导引、存量适应、公众参与、精细营造，结合“美丽街区”“美丽家园”“美丽乡村”建设，采取“小规模、低影响、渐进式、适应性”的方式持续推进，极力营造安全开放、服务精准、功能复合、可达性强的宜居社区。通过实践，上海市坚持细心、耐心和卓越心的绣花精神，探索出党建引领下的多元共治、良性互动的社会治理格局，为提升城市人居环境品质，深化社区治理创新，拓展社区宜居功能空间提供了新思路。

【关键词】 城市管理 社区治理 15分钟居民活动圈

一、背景情况

党的十九大明确提出，到本世纪中叶要实现国家治理体系和治理能力现代化。在社会经济发展、居民消费升级、城市人口老龄化等因素影响下，市民对包括公园、菜场、健身、养老等功能在内的社区公共服务设施，有着越来越多、越来越精细的需求，这对政府治理、社会治理提出了新要求。同时，在我国经济发展新常态的背景下，上海也面临新的挑战。一方面，上海的城市文化品质有待提升，社会治理亟待创新。另一方面，上海市规划建设用地规模要实现负增长，通过土地利用方式转变来倒逼城市转型发展，必须探索一条有机更新的发展之路。

针对市民、社区规划领域专家、政府相关管理人员以及规划设计从业者，上海市以“社区”为主题，进行了问卷调查、意见征询并形成《上海社区现状和发展趋势研究》。调研发现，一方面，市民物质层面的需求更加精细化。对于构成住区核心的上班族，在调查中反映出对休闲、健身空间的强烈诉求。多元的群体需求需要对既有社区设施和空间的安排作出适时的优化，同时由于社区服务与网络空间的联系日益紧密，社区公共空间应更加灵活可调，社区的公共服务配置和空间组织有必要通过创新手段来与时俱进。另一方面，除了传统的物质层面的空间需求，人们对于社区家园精神层面的诉求也日益增强。信息化使得沟通交流更加高频、高效，为每个人的生活带来了巨大的便利，但同时也造成面对面的直接交往大幅减少。效率观念的强化使得社会交往的功利性增强，人们的关系不像过去那样深刻和持久，容易引发信任和社区认同等心理危机。步行生活圈的打造回归到人的需求层次，重视社区人文氛围的营造，推广地区文化及特色，建立居民的社区归属感。

调研发现，随着社区居民日常生活需求的增加和居民参与意识的提高，居民对于自身利益切实相关的步行生活圈的建设抱有较大的热情和关注度，自下而上的诉求迫切需要得到回应。然而在实际的社区规划当中，由于大部分居民都缺乏规划的相关知识，往往参与度不高，且效率较低。为了有效地组织居民参与到生活圈建设中来，需要建立一套成体系的行动指南，同时积极研究利用居民区自治、共治平台或者提供社区服务的社会组织力量，结合一些社区参与式设计、参与式会议、协商民主等方法技术，拓宽居民参与途径，提高居民参与水平。

考虑到土地资源紧张、存量社区占较大比重的实际情况，上海市聚焦短板，注重构建15分钟生活圈，以重点探索和挖潜更新方式来推动社区整体品质的提升。《上海市城市总体规划（2017—2035年）》在全国率先提出打造“15分钟生活圈”，“至2035年，社会公共服务设施15分钟步行可达覆盖率达到99%左右”。15分钟生活圈是上海市打造社区生活的基本单元，即在15分钟步行可达范围内，配备生活所需的基本服务功能与公共活动空间，大到社保、医疗、文化、体育，小到买菜、吃饭、理发、缴费，都可以高效便捷地实现，旨在通过完善基本生活单元模式来体现新时期城市生活方式、规划实施、社区管理的转型，形成安全、友好、舒适的社会基本生活平台。15分钟生活圈一般以人口密度、服务半径、区块面积等要素为依据，进行多层次体系布局。2016年，上海市发布《上海市15分钟社区生活圈规划导则》，以规划标准和指引的方式，将生活圈的概念落实为具体化、可操作的方法，在全市推广。布局规划以社区现状、居民实际需求等为基础依据，在建设评估时以设施人均水平、服务半径作为具体衡量标准。将15分钟生活圈范围设在3平方公里左右，常住人口为5万—10万人，建议人口密度每平方公里1万—3万人，构建5分钟—10分钟—15分钟的设施圈层布局。

在推进15分钟生活圈建设中，上海市深入贯彻落实习近平总书记关于上海要走出一条中国特色超大城市管理新路子的指示精神。根据《贯彻落实〈中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见〉三年行动计划（2018—2020年）》，上海市在科学化、精细化、智能化上苦练“绣花”功夫。通过把握“一个核心”（城市管理的核心是人），以“三全四化”（全覆盖、全过程、全天候和法治化、社会化、智能化、标准化）为着力点，以“三个美丽”（美丽街区、美丽家园、美丽乡村）建设为载体，持续提升城市管理精细化水平，切实解决群众反映强烈的突出问题，满足人民群众对美好生活的期待。

二、主要做法

构建上海市步行生活圈，是贯彻落实中央新发展理念的具体行动。创新，体现在城市建设的理念与方式上，由粗放走向精细，由外延走向内涵。协调，体现在局部与整体的和谐关系上，无论是差异化的社会群体还是新旧交融的城市空间，都应实现城市的包容性发展。绿色，体现在尺度宜人的街道、便捷完善的设施，更有利于步行环境的营造，激发更多的绿色出行，丰富人们对城市的感受。开放，体现在顺应现代社会开放、活力的特征，促进更多的交流互通。共享，体现在城市的公共资源、空间和设施被更多的市民所享用，尽可能地发挥最大化效用。

（一）规划先行，出台以促实施为目标的全过程行动指导

生活圈所蕴含的发展理念是对上海市长期以来所提倡的以人为本的城市生活理念的延续、传承与不断提升。在生活圈导则制定和具体实践中，围绕以人为本的发展理念和社区治理的工作方式两大核心，在规划标准方面以更方便、更开放、更绿色、更集约为目标；在实施途径方面突显存量用地提升与更新的特征；在行动方面依托多元力量推进实施与管理，导则涵盖理念、规划和行动，体现了上海作为特大城市精细化管理背景下打造社区生活圈的全视角理解。

《上海市15分钟社区生活圈规划导则》聚焦上海城市建设品质短板，针对居住、就业、出行、服务、休闲等方面，提出了相应创新举措，居住上达到多样化的舒适住宅，就业上有更多的就近就业空间，出行上保障低碳安全的出行环境，有类型丰富、便捷可达的社区服务和绿色开放、活力宜人的公共休闲空间。导则提出“深解读、组队伍、找短板、定任务、推行动、评成果”6个行动环节的建议。深解读，在于结合具体社区情况，提出行动口号，明确项目的亮点、特色和目标，统一大家对于社区规划实施行动的认识。组队伍，在于明确成员构成，整合自上而下和自下而上的力量，由区政府成立专门的工作领导小组，结合具体项目分别成立专门实施推进组，并对社会公众、专家技术团队、社区规划师、社会组织等多方力量进行职责分工。找短板，在于摸清家底，重点聚焦建成社区，查找公共设施和公共空间的服务盲区。定任务，在于确定行动项目，综合考虑居民需求紧迫度、实施主体积极性、实施难易度等因素，制订3—5年行动计划，逐步完善社区品质。推行动，在于注重各阶段公众参与，依托公众力量编制方案、推动实施；落实建设主体和建设经费，确保项目的顺利实施。评成果，在于通过发动各界对规划和实施成果进行评议，扩大项目影响力，并总结经验教训。在具体生活圈规划实施工作开展时，各区结合本区实际情况，深化完善各环节的工作。

（二）存量适应，以“城市双修”为社区品质提升途径

作为超大型城市，上海城市发展面临着常住人口规模、规划建设用地总量、生态环境、安全这四条底线的约束。守住建设用地总量底线，未来几年增量要逐年减少，规划建设用地总量只减不增、实现负增长。在这样的背景下，鼓励以城市修补、生态修复的“城市双修”手段，通过现有资源挖掘以及周边资源共享，盘活存量资产，提升社区服务品质。

多渠道供给，城市“边角料”变身休闲空间，“螺蛳壳”里打造精彩的社区生活。上海的老小区存在道路狭窄、基础功能单一等问题。上海创新思路，将建筑物的转角、小区绿化多余的场地、城市拆违后剩下的空地，利用来放置公共设施。见缝插针增加公共空间，包括建筑转角、楼宇顶层、高架桥下方、社区边角，都成为打造社区公共服务设施的空间。徐汇区永嘉新村门口的毛坯建筑，原有摊贩在此无证照经营，经过综合整治，该建筑转变成休闲空间。天平街道和建筑师通过微更新进行装修和业态调整，打造成造型简约的社区文化艺术活动空间，引入各类展览。虹口区广粤运动公园，前身是两家违法建筑市场，在整治违法建筑和市场乱象后，虹口区绿化市容局、体育局和凉城新村街道联手将这一地块打造成供市民休闲、健身的场所，弥补这一区域缺少中心绿化地和公园的空白。虹口区江湾社区地块原为废旧厂区，经过改造成为虹湾绿地，纳入亲水景观、下沉式雨水花园、立体绿化等元素。上海土地资源紧缺，立体绿化成为新趋势。虹桥艺术中心经改造后，成为集屋顶绿化、墙面绿化、沿口绿化为一体的复合型花园式立体绿化系统。包括普陀区在内的多个购物中心，在屋顶打造了各具特色的屋顶花园，纳入球场、绿化等。

既有资源扩大共享范围。除了在短板地区增加公共空间之外，上海最大化开放既有的优质资源。2017年，上海市绿化市容局公布了当年公园延长开放名单，133家公园中，有44座全天开放，76座全年延长开放；2018年，全市共有195座公园纳入延长开放，占在册公园总数的80%。2017年，浦东新区272所中小学向居民开放体育设施；2018年，普陀区55所公办中小学体育场所免费向市民开放，每天的开放时间不少于4小时。

（三）多类型营造，以单一功能向复合功能转变提升服务

除了提供公园绿地等休憩场所，上海正在逐步推进功能复合的居民活动圈，针对不同人群提供“精准服务”。既有针对居民的口袋公园，又有针对白领的楼宇党建服务站、写字楼屋顶花园，还有针对老年人的“邻家屋里厢”等为老服务中心。

黄浦区小东门街道“邻家屋里厢”东街家庭生活服务站，是小东门街道围绕泛东街地区环境综合整治中居民群众的实际生活需要而实施的民生实事项目。服务站主要向居住在泛东街地区的居民，尤其是老年人，提供便民生活服务设施和邻里活动场所。愚园路1088弄原长宁区医药职工大学，现已改建成愚园路社区邻里中心——愚园公共市集，嵌入社区食堂、社区菜场、社区配套服务、社区艺术活动空间，为周边居民和白领提供生活服务。老年人凭借老年卡或身份证可在老年自助餐点享特定折扣优惠；便民生鲜超市在特定区域为老人提供免费配送服务。浦东新区也在加快推进15分钟服务圈布局，将在社会事业15分钟服务圈的基础上，探索拓展领域，把与群众生活密切相关的商业（菜场）、公园绿地、交通设施（公交站点、轨交出入口）共3大类5项设施纳入新版服务圈，形成了36个街镇的“一镇一策”及2018—2020年三年行动计划方案。

同时在更新中结合绿色理念，推动15分钟居民活动圈注重品质打造，因地制宜引入“海绵城市”等新理念。静安区中环立交绿地原为防护绿地，经设计改造为开放式休闲绿地，依据地形地貌、水文水系、径流现状等实际情况，采用“渗、蓄、滞、净、用、排”的海绵城市建设理念，以透水铺装、雨水花园、旱溪、地埋式水处理设施相结合，辅助水监测系统，有效调蓄地块水体，提高雨水净化回用率。位于远郊的临港家园社区，易积水的老旧广场也融入“海绵城市”理念，变身绿意盎然的“口袋公园”。东长治路绿化特色街区改造提升项目中，践行“街区适合漫步”理念，选取2.6公里沿线的7块绿地作为关键节点，实施“一点一特色”的方案，提升了绿化观赏效果，兼顾增加休憩功能。为了将这些节点串联起来、保证街区景观的连续性，对机动车道中央隔离带开挖种植槽、增量增色工地围墙外立面绿化和绿化带，将沿街绿化连点成线，形成一条串联特色街区的多彩花带，形成整体协调的景观风貌。

（四）多元共治，以深度参与提高居民社区治理意识

城市治理需要“大合唱”不是“独奏曲”，上海以党建引领、政府主导、多元共治的形式推进社区治理，除了政府、街道、居委参与外，还引入社区规划师制度，搭建市民协商沟通平台，一起出谋划策。更加注重发挥居民自治功能，充分调动居民参与的积极性、主动性，人人参与、人人负责、人人奉献、成果共享，使城市管理由单向的“管治”向互动的“治理”转变。

在打造15分钟居民活动圈过程中，上海多个辖区采用党建引领、多元共治形式，引入第三方专业力量，打造市民沟通协商平台。浦东塘桥街道峨海小区建成年代较久，小区整体环境有待提升。小区所属的蓝东居委会采用居民参与的方式，由居民代表投票选出小区内需要改造的部位，并在多个初步意向中确定最后的深化方案实施建设。小区内有一处配电房废弃闲置近20年，通过居民投票选举，大家一致同意对配电房进行改建，改造后成为阳光阅读室。

“社区规划师制度”在多个辖区得到应用。杨浦区邀请同济大学规划、建筑、景观专业的专家对接辖域内的街镇；浦东新区推出36位“缤纷社区”规划导师；普陀区各个街镇聘请上海市城市规划设计研究院、上海复旦规划建筑设计研究院等多位规划师。2019年，徐汇区聘请13位城市设计专家成为“徐汇社区规划师”，为徐汇13个街镇的道路景观、社区微更新、店招店牌等各类城市设计项目出谋划策。

规划师进社区，有天然优势。在方案设计过程中，规划师从专业技术角度作出的分析判断，往往能够得到大家的信任，可以有效协调不同居民之间的利益诉求，避免将难题和矛盾留到实施环节，力求使整治方案最优化。方案在得到百姓的认可后再开始施工，能够得到居民们的理解和信任，有利于项目的顺利实施。杨浦区五角场街道“创智农园”，由同济大学教授牵头规划设计，通过各种方式，邀请社区居民参与，比如在社会认养区，“创智农园”划出30多块花圃，有孩子的家庭在这里拥有自家的小菜地，从基本的培土、种植、浇水做起，促进人与人、人与自然的有机互动。

（五）打造城市大脑，以智能化管理提供安全的公共空间

截至2018年年底，上海有常住人口2423.78万人，其中户籍人口为1447.57万人，外来常住人口为976.21万人，每天外来流动人口约500万人。城市治理要改变传统依靠人海战术的做法，更多运用信息技术手段来提高治理效率，保障城市运行安全。

上海已经建立了城市网格化管理信息平台，形成了覆盖全市一张网的管理格局，构建了城市管理各类问题“发现—处置—反馈”的闭环体系。网格中心整合相关部门力量，搭建联席平台，合力解决问题。2018年以来，上海在网格化平台的基础上，将大数据、云计算和人工智能技术等先进技术应用到城市精细化管理之中，布局全市智能化感知的城市管理“神经元系统”，推进一批重点工作应用场景建设，升级建设“城市大脑”，努力实现智能发现、自动指令、快速处置、实时反馈的全流程精细化管理，极大地提升了城市管理的精细化水平。2018年，全市网格化共计立案1720万件，同比增长18%，解决率达98.18%，人民群众对政府管理成效的感受度得到提升。

浦东新区已经建立了15分钟服务圈基本公共服务设施的配置标准，搭建了用于检测设施配置缺项的综合信息平台。其中，陆家嘴街道针对重点区域共享单车的治理难题，将智能化手段应用到城市管理之中，通过政府、市场和社会的联动，政府城市管理队伍和社会公众可以即时上报共享单车堵点，企业则根据上报信息及时处理，政府由执行者变成监督者，城市精细化管理通过技术手段实现权责更加明晰，有助于实现共建共治共享。在静安区临汾路街道，“社区大脑”通过辖区内2.1万个传感器布点，将非机动车停放管理、电梯检测、80岁以上独居老人生命体征监测、人员高密度信息警报、河道监控等27个应用场景串联起来。黄浦区瑞金二路街道探索通过“养老服务一键申请”，为社区老人提供送餐、助浴、就医等9大类48小类服务，实现群众诉求“一键表达”，政府服务“一键送达”。浦东新区为2000多户高龄独居老人免费安装“居家安防三件套”，即烟感检测、燃气检测和一键报警，当老人忘记关火或者在家中需要帮助时，可以第一时间获得社区工作人员、楼组长或者志愿者的上门帮助。

（六）将科学、精细的管理理念、手段和要求落实到各项工作中

打造15分钟居民活动圈，必须运用科学的方式方法，重点突破、系统推进。上海市抓住当前群众反映强烈的突出问题和瓶颈短板，坚持问题导向和目标导向相统一，与城市管理精细化工作相结合，将任务整合到“三个美丽”创建中，注重品质打造、精细化管理。

精细化管理，精在“标准”。标准是引领，是前提。标准制定得越全面、越精细、水平越高、可操作性越强，精细化管理的效果就越明显。杨浦辽源西路190弄“美丽家园”建设，注重前期统筹谋划，因地制宜、科学制定改造方案，组织相关部门围绕招投标、预算申请、开工审核、建立备案等工作，有针对性地开展专项培训。

精细化管理，细在“落实”。不论是顶层设计、任务落实，还是规划、建设和管理的各个环节，都要体现精细、一丝不苟。治理单元要落小落实，服务要做精做细，“一路一方案、一户一策、一街一景”，每个领域、每个空间都要精确细致。在百年历史风貌街道愚园路，“美丽街区”建设实行精品化建设，对5大类50个项目实施改造提升，形成“一弄堂、一方案，一店牌、一特色”，持续对愚园路17条弄堂路面更新建设、23处点位围墙及建筑外立面粉刷修复。

精细化管理，重在“常态”。城市精细化管理，是城市发展的永恒主题。通过三年行动，把好的做法和好的机制固定下来，把各个方面的力量充分激发出来，成为大家共同的文化认同。在虹口昆山公园改扩建中，前期多方充分沟通，明确各项工作内容和范围，将工作内容和目标分解细化并落实好，明确落实管理责任。凉城新村街道复旦小区“美丽家园”建设，注重强化建后管理。街道从指导搭建平台、选好居委干部和协调解决问题三个方面加大工作力度，指导居民搭建好“三委联动”平台，配备好业委会执行秘书，提高管理水平，协调解决绿化浇灌水源、第三方养护保障、垃圾分类设施等问题。

三、经验启示

要让人有幸福感，首先就要建好社区。上海市坚持多措并举，以社区为平台，以市民为主体，在土地、空间资源极其短缺的情况下，千方百计拓展公共活动空间，改善城市生活、生产、发展方式的空间治理，增强城市更新的文化内涵，突出公益优先，持续提升城市宜居品质。上海市15分钟居民活动圈的探索与实践，提高了居民对社区的归属感，也给各地加强城市治理、提升城市品质，提供了有益借鉴。

1.始终坚持以人民为中心的发展思想。群众需求始终要摆在首位，要及时感知社区居民的操心事、烦心事、揪心事，一件一件加以解决，要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，把人民群众的小事当作我们的大事。要摸准居民群众各种需求，及时为社区居民提供精准化精细化服务。在15分钟居民活动圈建设中，上海将公共资源最大程度开放。在提升薄弱地区的同时，加大既有资源开放力度，不断增加学校操场开放数量、公园延时开放的数量，将拆除违法建筑腾出的空间优先用于建设公共绿地等，不断提高市民的获得感、满足感和美誉度。

2.始终坚持党建引领下的多元共治、良性互动的社会治理格局。城市治理的重点难点在基层，服务群众的“最后一公里”也在基层。上海在打造15分钟居民活动圈时，把街镇作为主要阵地，强化街道社区党组织领导核心地位，以党建引领社区建设，进一步激活了基层治理的“神经末梢”，快速调动力量，直接解决问题。不少街道干部说，“现在是机关围着基层转，干部围着群众转”。促进了党群干群关系进一步融合，引领党员干部新时代新担当新作为，树立起了到一线解决问题、干事创业的鲜明导向。同时以小型、分散、多样和嵌入的方式，为社区居民提供了开展公共活动、建立社会联系、加强互动交流的物理空间场所，从中培育出相互融合与社区归属的种子。随着这些种子的生根发芽，会形成对社区共同价值和公共精神的认同，进而成为扩大基层社会参与治理的内在驱动力。

3.始终把细心、耐心和卓越心的绣花精神贯穿工作始终。加强城市精细化管理、绣出上海的“城市品牌”是习近平总书记对上海提出的重大战略要求，也是上海市经济社会发展到现阶段、迈向卓越的全球城市的必然要求。在打造15分钟居民活动圈时，要有绣花般的细心，在细微处见功夫、见质量、见情怀。前提是牢牢把握群众最关心的问题，把“精细”落实到具体人、具体事、具体工作上。要有绣花般的耐心，绣花是慢工，需要一针一线地绣。城市治理工作是一项艰巨复杂的系统性工作，不可能一蹴而就，关键在于沉下心，持之以恒，稳扎稳打，久久为功。要有绣花般的卓越心，善于给自己“找茬”，不断发现问题，解决问题，勇于给自己加压，不满足于现状，精益求精、尽善尽美。

【思考题】

1.在社区建设中如何体现以人民为中心的发展思想？

2.在城市治理中如何发挥党建引领作用，提高居民参与水平，打造新时代共建共治共享的社会治理格局？

3.在建设宜居社区，推动高质量发展、创造高品质生活中怎样体现绣花精神？