让老人“住得进、住得起、住得好”
——江苏南京市提升养老院服务质量探索

【引言】 2016年12月，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上强调，全面建成小康社会，在保持经济增长的同时，更重要的是落实以人民为中心的发展思想，想群众之所想、急群众之所急、解群众之所困，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展。要按照适应需要、质量优先、价格合理、多元供给的思路，尽快在养老院服务质量上有个明显改善，加快建立全国统一的服务质量标准和评价体系，加强养老机构服务质量监管，坚决依法依规从严惩处欺老、虐老行为。

【摘要】 随着人口老龄化程度日趋加深，养老服务需求不断升级，尤其老年人口呈现高龄化、失能化态势，加之家庭结构小型化、空巢化，导致入住养老院成为部分老年人的“刚需”，但由于养老院长期存在“供需不匹配、结构不均衡、服务不标准、管理不规范、安全不达标”等质量问题，无法满足老年人对高质量养老服务的需求。

为解决养老院需求端的多层次、多样化、高质量发展与供给端的短缺性、单一化、低质化矛盾，南京市探索构建供给、医养、监管、人才、服务“五位一体”的养老院发展体系，围绕扩大有效供给，通过“一体化”规划布局，提供养老服务用房“两无偿一优先”，增加养老院数量规模；围绕满足多元需求，推进医养深度结合、开设“家庭床位”、提供“喘息服务”；围绕创新监管方式，通过智能化控制、第三方评估，解决养老服务监管力量不足、机制不健全问题；围绕加强人才队伍建设，与市属高校联办养老人才学历教育，培养专业人才，建立入职补贴、积分落户等机制吸引和留住人才；围绕提供优质服务，通过连锁化运营、机构等级评定，提升养老院服务水平。

供给、医养、监管、人才、服务“五位一体”的养老院发展体系建设，充分发挥了政府、社会、市场作用，整体提升了养老院服务和管理能力，并让老年人入院拥有更多选择，为其他地区加强养老院服务质量建设提供了有益借鉴。

【关键词】 养老服务体系 服务质量 价格管控 医养融合

一、背景情况

南京比全国提前10多年进入人口老龄化时期，具有基数大、增速快、高龄化、需求广4个显著特点，养老服务需求呈现出“多层次、多样性、个性化、品质化”的发展趋势。未富先老、未备而老，是南京市必须面临的现实问题。“明天，我们将如何养老？”已是时下较为常见的社会焦虑，成为涉及千家万户的“时代之问”。

随着人口老龄化程度的加深，南京市养老服务领域“不平衡不充分”的结构性矛盾越来越突出，养老院的供需矛盾日益加剧，牵动着每个家庭。养老院“住不进、住不起、住不好”的问题，人民群众反映最强烈、最集中，突出表现在五个短板。

一是供需不相匹配。人口政策的效应逐步显现，南京与5年前相比，60岁以上人口比重提高了2.3个百分点，同时少子化和家庭小型化、空巢化趋势，导致传统的家庭养老功能不断弱化。老年人的观念由“养儿防老”逐渐转变为不愿“拖累”子女，尤其在身体机能衰退情况下，更多的选择入住养老院，而不少位置较佳、质量较好的养老院床位排队等待期要在2年以上，与群众需求差距大，供给侧未能有效适应需求侧的变化。

二是结构不够均衡。一方面，主城区养老院供给不足，“一床难求”现象较为普遍；另一方面，郊区养老院容易建，但养老服务能力不足，导致空置率高，城、郊发展不均衡。此外，从运营主体看，2012年年初，南京市国办养老机构仅104家，床位仅1.8万张，远远无法满足当时120万老年人的社会需求，社会资本的作用未得到充分发挥，对养老服务的参与度不高。

三是专业支撑不足。随着生活水平持续提高，人民群众对养老服务的质量要求“水涨船高”，但养老院服务质量参差不齐，养老服务专业人才和服务标准化较为欠缺。2012年，全市由品牌化连锁组织运营的养老机构仅14家，占比仅4%，老年人选择余地较小。同时，能提供医疗服务的养老机构少，医疗和养老结合的深度还不够，体制和机制上的矛盾、障碍在养老院集中体现。

四是管理欠缺规范。养老院管理制度“系统不够、刚性不足”，养老服务监管力量不足、机制不健全，手段不多、效率不高，养老院管理上出现“松、散、乱”现象。

五是安全防控较难。食品、人身、消防等安全隐患长期存在，养老院的风险防控措施难以全面落实到位。在保障“小众”老人向服务“大众”老人的转型过程中，政府“兜不住、包不了、管不好”的问题凸显，急需进一步探索创新运作机制，让更多社会力量参与养老事业。

南京作为省会城市、中心城市、特大城市，养老既是这座城市温度的检测仪，也是摆在市委、市政府面前的一道民生必答题。党的十八大以来，南京以提升养老院质量为抓手，围绕解决养老院“三大问题”、补齐“五个短板”，充分发挥政府、社会、市场三方作用，通盘谋划考虑，形成整体合力，统筹协调推进，在让老人“住得进、住得起、住得好”上开展了有益探索，并将养老工作列入年度为民办实事项目，纳入市对区高质量发展考核和部门绩效考核。近年来，市委、市政府先后出台12个养老政策文件，特别是2018年出台的《南京市提升养老院服务质量若干意见（试行）》，突出“问题导向、需求导向、精准导向”，从供给、医养、监管、人才、服务等关键问题入手，全面构建具有南京特色的“五位一体”养老院服务质量发展体系。

二、主要做法

南京市聚焦最直接、最迫切的养老院服务需求，强化党政主导、综合施策、专业支撑，以“有效供给为基础、多元需求为导向、创新监管为保障、专业人才为支撑、优质服务为目标”，“五位一体”推进全市养老院发展，大力探索提升养老院服务质量的有效方法和路径，力争让老人“住得进、住得起、住得好”。

（一）聚焦“住得进”，强化党政主导，建立养老床位“多元供给”机制

“住得进”的核心是“需有可供”，养老床位的供给侧是主要矛盾。南京是全国特大城市，也是座古城，与其他同类城市一样，城区规划空间已相对固化，在公共服务配套建设方面，养老院设施建设较为滞后，相较需求的急速上升，养老床位城区“一床难求”现象较为普遍。据统计，2015年，主城区有60.28万名老人，占全市老人总数41%，养老床位占比仅35.8%。城区“寸土寸金”，养老院往往坐落在老旧小区，随着大规模旧城改造，一批养老院“拆而未建”，使得城区原本有限的养老院资源更加紧缺。如何合理配置现有资源、充分挖掘有限城市空间，可持续推动养老院发展，有效呼应日益增长的养老床位需求？仅仅依靠民政部门“主办”“包打天下”的传统路径，显然已经行不通。

“有规划、落实难”，是制约养老院发展的关键“堵点”。2015年，南京市就制定了“公共设施配套规划标准”，对养老院配建提出明确要求，但进入操作环节，往往出现“规而不建、建而不交、交而不用”等问题。对此，南京市制定《南京市养老服务设施布局规划（2014—2020）》，将养老规划嵌入城市建设发展规划之中，推动养老服务设施端口前置、源头治理。针对养老院规划“落地难”问题，2017年出台《南京市养老服务设施规划建设管理办法（试行）》，市委主要领导明确强调，在全市养老院规划建设上要突出“四个明确”、解决“四个堵点问题”。

一是明确全市养老服务设施的空间布局，解决养老院“建在哪里”的问题。例如，鼓楼区在繁华地段某小区地产项目建设中，同步配套养老设施3000多平方米。2017年以来，全市共规划新增养老服务设施面积125万平方米，预计可增加养老床位约3万张。二是明确市民政局为市规委会成员单位，承担养老服务设施规划建设组织协调职能，解决民政部门在规划中“发言权”的问题。三是明确养老服务设施新建、配建、改建的具体程序，解决建设指标“如何落地”的问题，保证养老床位能够如期“兑现”。四是明确简化改扩建养老机构消防审验手续，解决存量资源转型做养老的审批“旋转门”问题，针对利用闲置资源及农村集体用地举办养老院，以及不动产登记要件缺项并经当地政府许可的养老机构，可直接申办消防审验等手续。“四个明确”措施实行以来，全市形成了“民政全程参与规划、四个同步闭环管理（同步规划、同步建设、同步验收、同步交付）”规划落实约束机制，确保新建养老服务项目规划、建设、管理“一条龙”落地。

如何弥补老城区养老服务设施的历史欠账？当下，城市快速发展，不少公共服务功能正在外移，留下不少闲置资源和存量房产，这些能否用于养老，以填补无法通过规划布点的空白？民政部门提出将闲置资源和存量房产用于养老，并无偿向社会养老组织提供。市委市政府最后研究认为，衡量经济效益和社会效益，社会效益的产出更能提高人民群众的获得感。2018年，市委、市政府出台《南京市提升养老院服务质量若干意见（试行）》，提出进一步激发市场活力，鼓励市场力量利用闲置资源和存量房产改造建设养老服务设施，采取“两无偿一优先”办法引入社会力量运营，即：社区40%以上办公服务用房“无偿”用于养老服务，公建配套养老服务设施“无偿”提供给非营利性社会养老机构运营，行政事业单位存量房产“优先”用于养老设施。秦淮区放弃原区图书馆每年200万元的租金收益，拿出1500平方米，无偿用于养老服务，并通过招投标交由南京悦华养老服务中心运营。秦淮区拿出黄金地段的存量房产做养老，降低了养老服务中心投入和运营成本，养老服务中心把价格让利给入住老人，老人接受度、满意度更高。2018年年底，全市共有42万平方米社区办公服务用房用于养老服务、21万平方米闲置资源和存量用房用于养老院。

“养老不离家”是绝大多数老人的愿望。为进一步缓解养老床位不足的压力，南京转换思维方式，让养老院的专业服务资源反向进入老人家庭，在全市推行“家庭养老床位”试点，把养老院床位“搬”到老人家里，推动养老机构专业化、标准化服务向家庭延伸。目前，全市已开设家庭养老床位4459张，相当于建设40家中型养老院，既节约了土地资源，又满足了老人“养老不离家”的愿望。南京师范大学社会工作研究与发展中心教授认为，南京家庭养老床位的出现，让家庭护理更加规范，实现了居家、机构养老的空间联通，进一步放大了机构专业性和居家便捷性的优势。

近年来，南京通过稳总量、盘存量、扩增量等举措，有效缓解了全市养老床位紧张状况。截至2019年4月，全市拥有养老机构275家，养老床位5.6万张，较2017年净增长近9000张。

（二）聚焦“住得起”，强化综合施策，满足多层次养老服务需求

“住得起”的关键在于“托底需求有保障、社会需求有选择、个性需求有承接”。养老服务成本与入住老人安享晚年密切相关，客观上，社会化养老院运转成本高、盈利周期长、生存压力大，在市场不规范、制度不完善的情况下，养老院收费价格随意性较大。2015年，市物价局、民政局联合开展市场调研，抽查了14家民办养老院后发现，2014年人均月缴费2696元，人均月成本是2444元，养老院半数以上亏损，其中员工工资、房租等成为制约养老院发展的重要因素。当年企业退休人员养老金为2489元，相对而言，养老院收费略高。收费低，养老院难以维系；收费高，老年人承受不了。此外，作为“脱贫攻坚”重要内容的托底老人“老有所依”问题、个性化服务老人需求问题，要实现供需对接、价格合理、各得其所，必须综合施策、多管齐下。

如何规范养老院收费，既让老年人“住得起”，又让养老院“活得长”？2017年，南京市探索建立养老院分级分类、梯度价格体系，制定下发《南京市养老机构服务收费管理实施细则》，建立养老院收费价格管控机制，综合群众承受能力、市场供求状况、自身经营成本等因素，收费实行市场调节，标准由养老院自主确定，但是进一步明确了收费项目范围、价格备案等约束措施，并要求调价周期不少于1年，调价需提前3个月告知老人及家庭。2017年，南京入住养老院自理老人缴费平均2357元/月、半失能老人2949元/月、失能老人3523元/月，相较当年企业退休人员养老金3489元/月，入住养老院支出处在相对合理区间。

生活困难老人有“政府托底”。困难群体老人的养老，事关“脱贫攻坚”战略，南京市强化政府托底保障职能，制定特困、低保及低保边缘等“五类老人”补贴措施。此类政府保障对象入住养老院，特困人员给予全额费用补贴，低保失能、半失能人员每月分别给予1500元和1100元的入住补贴，低保边缘的失能、半失能人员每月分别给予1100元和800元的入住补贴。全市养老院共收住“五类老人”5088名，政府财政每年投入8600万元，有效落实了托底政策。

养老院健康运行，必须降低运营成本。南京市持续加大养老院的补助补贴力度，不断激发养老院发展动力、减轻发展压力，从而减少价格因素对老人选择养老院的影响。采取“一挂钩两取消”补贴方式，将补贴标准与养老院等级挂钩；取消养老院收住自理老人的补贴，提高收住半失能、失能老人的补贴标准；取消对收住非户籍老人养老院的补贴限制。建立综合运营补贴机制，针对收住半失能、失能老人的养老院，按人数分别补贴200元/月、300元/月。2018年，市、区两级财政共发放综合运营补贴3177万元，惠及约1万名入住养老院的失能半失能老人；对入住定点老年康复医院或护理院70周岁以上并患有慢性病的参保人员，按每天每床100—110元的标准补助相应收住机构。进一步深化公办养老机构改革，推进养老院“公办民营、公租民营、公建民营、公助民营”，以“转让经营权、保留所有权”方式，引入社会力量，采取连锁经营模式，并鼓励家政企业、物业公司等市场资源兴办养老机构，同样给予综合运营补贴。目前全市公办机构40%以上实现公办民营，社会化养老机构占81%。

通过在老人家中设立“家庭养老床位”，养老院根据护理服务需求，提供差异化服务，民政部门将家庭床位纳入全市养老机构床位“一张网”管理，实行“一体化”服务。养老机构通过“互联网+”链接居家老人，运用信息化手段实施智能照护，实现24小时预约挂号、健康咨询、上门服务等，老人可享受专业养老服务的同时，支出费用也大为减少，最低仅需1000元/月。

针对部分高素质老年人口的个性化需求，南京有序放开养老市场，撬动市场资本进入，开办服务相对高端的养老院，如较为成熟的欧葆庭国际颐养中心、朗诗常青藤养老中心、银城红日养老公寓等，收费按政府调控、市场确定，有效满足个性化养老院服务需求。

（三）聚焦“住得好”，强化专业支撑，全面提升养老院服务水平

“住得好”，是养老院老人及其家属的一种主观体验。随着需求升级，导致“好”的标准也发生了变化。比如，养老院里服务质量高低、“能不能看病”、专业能力强弱、安全状况如何，等等，均成为是否“好”的选择依据，要让老人“住得好”，养老院就得把内功练好、专业练精、品牌练强。

养老院服务质量监管一直是个难题。2018年，由于养老机构审批许可全面取消等因素，全市养老机构新增39家，较2017年增长38%。面对如此增速，如何能保证养老院服务质量？南京市依托公办福利机构，在市级层面专门成立“市养老服务质量指导中心”，赋予其协助行政部门开展养老服务孵化、培训、示范、标准化等质量管理引导工作职能，实现养老资源对接，24小时为老人提供咨询、转介、回访等一站式服务，设立“银发顾问中心”提供专业服务；开展综合质量监管，对全市养老机构的标准化建设，实行动态监测、跟踪考评。

有无医疗资质，成为老人选择养老院的风向标，也是养老院自身专业化发展的自觉选择。根据调查显示，2013年全市养老院中仅20%老人能自理，其他都需要医疗护理服务，而全市200多家养老院中具备医疗资质的仅25家，诸多养老院都因条件所限，无法设置医疗机构。

2018年，市委市政府将护理型养老床位指标纳入市对区高质量发展考核重要内容，大力推动“医护型”养老院建设。全市建立医疗机构与养老合作机制，鼓励养老院内设医务室、护理站、康复医院、护理院等医疗机构，按医疗机构类型给予养老院5万—20万元的一次性建设补贴；把设立医疗机构作为养老院等级评定的核心要素，取得相应等级的养老院，其运营补贴标准上浮10%—20%；推动养老院与医院建立转介、就诊“绿色通道”，实现老人“小病就地治，大病就近医”。此外，2018年还推出了“喘息服务”，通过政府购买养老院服务，对由家属长期照护的重度失能老人，按每天150元标准，为老人提供15天的免费照护，目前全市已有1658名老人接受服务，让家属得到适当“喘息”。

如何用“一把尺子”来衡量养老院服务质量，发挥评价标准的“指挥棒”作用？2016年起，南京全面实施养老院等级综合评估，出台养老机构等级评定标准，将养老机构分为1A到5A 五个等级，通过政府购买第三方专业评估服务，对养老院“基础条件、硬件设施、内部管理、服务提供、社会评价”5个方面，每年评估1—2次，动态认定养老院等级。同时建立“凡补必评、凡服务必评、凡评必挂钩”的服务质量激励约束机制，要求政府购买养老服务、评定养老院等级、发放养老服务补贴、开展养老设施调查等工作，都必须与养老院服务质量挂钩，将养老院服务质量好不好作为“资格准入、资质认定、资助待遇、资费水平”的重要检验标准。

养老服务行业“招人难、留人难”，制约了养老院专业化发展。近年，南京市把“吸引人、用好人、留住人”作为养老院质量建设重点，不断创新养老院人才培养、支持政策，出台一系列“拴心留人”政策举措，加快养老院专业人才队伍建设。建立养老院入职补贴制度，出台养老护理岗位入职奖励办法；提高学历培养层次，高校开设养老行业经营管理、老人照护等专业班次，与高校合作开设养老服务专业学历教育班次，加强养老专业人才储备；大力开展养老院执业资格认证，每年组织专家团队评定，将从业人员全员纳入考核；建立养老服务行业荣誉激励机制，重点表彰养老院及其从业人员中的先进典型。目前，南京有全国、省级养老服务职业技能竞赛获奖者10名和民政部认定的点将台社会福利院“常娟技能大师工作室”等2个养老服务专业团队，辐射带动全行业服务质量提升。

入住老人安全是养老院的生命线。南京市运用“互联网+”积极推进养老院质量和安全控制试点，运用信息化、智能化的管理手段，建立智慧管理信息系统，对养老院内人流、食品流、资金流等进行智能管理；通过配备安全监控、智能床垫、智能枕头、智能穿戴等设备，对老人信息进行自动采集，发现异常自动报警；通过扫描老人床头的二维码，对工作人员服务过程进行实时动态监管，作为考核养老院服务质量的重要依据，并依托养老服务信息管理系统、“智慧养老云”、12349热线等信息化资源，建立“智能养老”监管服务平台，实现养老服务全方位“上线”、智能监管全天候“在线”。

南京市聚力“五位一体”提升养老院服务质量，抓住了大城市养老工作“牛鼻子”，为全市养老服务体系建设打下坚实基础。2014年南京入选全国养老服务业综合改革试点城市，2017年获评全国首批居家和社区养老服务改革试点5个优秀地区之一。2018年、2019年，江苏省提升养老院服务质量现场会、全国大城市养老服务工作推进会先后在南京召开，总结推广南京养老服务工作经验做法。

三、经验启示

按照党的十九大提出“坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系，保障群众基本生活”的民生发展思路，南京市针对养老院“住不进、住不起、住不好”三大问题、五个短板，坚持问题导向，突出创新思维、底线思维，强化党政主导、激发社会活力、调动市场资源，抓重点、补短板、强弱项、建机制，综合施策、精准发力，攻一点带全面，探索形成“五位一体”提升养老院服务质量的工作经验，既是系统思维的体现，又是可操作、可落地的具体办法，为我们带来许多有益启示。

1.必须坚持情系百姓，把为人民谋幸福的使命牢记在心。养老问题事关人民福祉、家庭幸福，更是事关社会和谐安定和全面建成小康社会的大问题。南京市践行以人民为中心的发展思想，把养老院发展作为“民心工程”，集中出台多个养老政策文件，将3项养老工作指标纳入南京市高质量发展核心指标体系，连续多年将养老服务列入为民办实事重点项目，下大力减轻养老服务机构经营成本，实施养老用房“两无偿一优先”等政策。从细微处为群众排忧解难，针对在家中养老的失能、半失能老人，为让老人家属在长期疲惫照料、精神损耗中能“喘口气”，在全国率先推出“喘息服务”，使养老服务更贴近群众，赢得了群众真心点赞。

2.必须坚持问题导向，以改革创新的举措推进工作。随着经济发展和社会水平不断提高，人民群众对多样化、高质量的公共服务需求越来越强烈。通过政策引导、资金扶持、公平环境营造等措施，让更多的社会力量进入民生保障领域，推进民生领域资源配置的社会化、市场化，成为现实可行的选择。南京在养老院发展中，注重发挥市场机制作用，一方面，推进养老服务“放管服”改革，通过“标准示范、典型带动、分级发展”，采取“公办民营、公租民营、公建民营、公助民营”等方式，鼓励社会力量参与养老服务供给，大力提高养老服务供给质量；另一方面，创新养老服务供给模式，通过设立家庭养老床位等举措，拓展养老服务供给渠道，加大力度补养老院发展短板。

3.必须坚持真抓实干，始终做到敢担当、争一流。敢于担当是共产党人的鲜明品格，是共产党人勇往直前的精神动力。做任何事情，既要有勇攀高峰、争先进位的目标追求，也要有抓铁有痕、踏石留印的实干精神。保证老人享有高质量养老服务、安享幸福晚年，是党和政府义不容辞的重要职责。近年来，中央和江苏省出台了一系列发展养老服务的政策文件，如何把中央和省有关养老的精神落到实处，南京市不是以文件“落实”文件，也不是纸上谈兵空喊口号，而是结合养老服务发展实际，牢牢把握城市功能系统提升和养老需求大幅升级特点和趋势，通过“组织发动、高位推动、部门联动”，自我加压、久久为功，以钉钉子精神，坚持一件一件抓、抓一件成一件，在养老服务用地规划、医养融合、社会参与等方面率先取得突破，确保中央和省养老服务政策措施、工作目标落实落地“不走样、不失真”。

4.必须坚持尽力而为、量力而行，合理引导百姓的民生预期。民生工作直接同老百姓见面、对账，来不得半点虚假，既要积极而为，又要量力而行，承诺了的就要兑现。要坚持将提升保障和改善民生水平建立在经济和财力可持续基础上，抓住最需要关心的人群，解决百姓最急迫的事，尽力而为又量力而行。保障和改善民生没有终点，南京市在确保养老服务投入只增不减的同时，聚焦养老服务中“急难重”等突出矛盾，针对老人“住不进、住不起、住不好”问题，提升养老院服务质量作为突破口，充分发挥财政资金杠杆作用，实施精准补贴政策，撬动社会力量参与养老，做到困难老人“重点收住”、失能老人“按需入住”，既增强了养老院发展的内生动力，又促进了养老服务体系完善。

【思考题】

1. 联系本地实际，分析当前制约养老院质量提升瓶颈问题。

2. 结合本案例，思考在推动养老院质量提升中，如何处理好“政府有为与市场有效”的关系？

3. 习近平总书记指出，要按照适应需要、质量优先、价格合理、多元供给的思路，尽快在养老院服务质量上有个明显改善。联系本案例和自身实际，论述在提升养老院服务质量中，如何贯彻落实上述讲话精神？