精准扶贫“十六字”方针助推贫困村巨变
——湖南花垣县十八洞村精准扶贫的探索与实践

【引言】 2013年11月，习近平总书记在湘西调研扶贫攻坚时强调，扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。三件事要做实：一是发展生产要实事求是，二是要有基本公共保障，三是下一代要接受教育。各级党委和政府都要想方设法，把现实问题一件件解决，探索可复制的经验。

【摘要】 十八洞村地处全国集中连片特困地区之一的湖南省武陵山区，山大沟深，交通滞碍，存在贫困人口素质低、贫困面广、贫困程度深、扶贫开发成本高、扶贫开发难度大以及扶贫投入不足等问题。对此，一般的发展模式、扶贫手段难以有效带动该村及其所处地区的发展，必须创新扶贫开发体制、机制和模式，调整扶贫开发战略、政策和措施。

为改变十八洞村贫困面貌，落实习近平总书记“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的“十六字”方针指示精神，花垣县委紧扣“精准”二字，攻坚克难，实事求是，精准识别扶贫对象；分类规划，精准制定扶贫方案；因地制宜，精准发展扶贫产业；夯实党建，精准发掘内生动力；创新机制，精准凝聚社会合力。2017年2月，十八洞村贫困人口全部脱贫。2018年，村人均纯收入由2013年的1668元增加到12128元，实现了从贫困村向小康村、从思想观念落后村向“全国文明村”、从产业空心村向“全国乡村旅游示范村”的巨变。

十八洞村全面把握“十六字”方针内涵，协同推进精准扶贫；坚持扶志扶智，打开贫困群众“心结”；抓基层打基础，发挥基层党组织优势；以产业为根本，增强自身“造血功能”；坚守绿水青山，留住“醉美乡愁”。十八洞村推进脱贫攻坚取得的显著成效，是习近平新时代中国特色社会主义思想的成功实践，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。

【关键词】 十八洞村 精准扶贫 “十六字”方针

一、背景情况

十八洞村位于湖南省湘西土家族苗族自治州的花垣县双龙镇西南部，地处高寒山区，生态环境优美，境内自然景观独特，属纯苗族聚居村，苗族风情浓郁，原生态文化保存完好，民居特色鲜明。但是贫困面广、程度深，基础设施薄弱，产业发展滞后，村民文化程度较低。2011年，该村人均纯收入1280元，仅为全国农民人均纯收入的18.35%。

十八洞村人均纯收入增速慢，与县、州、省及全国平均水平差距大且呈持续扩大的趋势。基础设施方面，虽然新农村建设以及2011年新一轮攻坚战启动后先后实施了村道、村部等基础设施建设，但因该村地域广、居住散，村内基础设施仍很不完善。比如，农网改造未进行，宽带网络未进村等。产业发展方面未成规模，村级集体经济几乎为空白，村民主要经济来源靠外出务工。村民文化程度低，单身汉多。全村939人，其中，文盲150人，小学文化385人，初中文化295人，高中文化81人，大专及以上文化仅28人，村民总体文化程度低。同时因为贫困，“娶媳妇”也成了大难题，2013年，该村40岁以上的单身汉有38人。

十八洞村和湘西大山中的大多数贫困村一样，虽然一直有着国家扶贫政策的支持，但“年年扶贫年年贫”，由于没有有效激发村民的内生动力和发展“外向型”产业，村民收入增长有限，与外界差距越拉越大，贫困程度持续加深。同时，常年戴着“贫困帽”，“等靠要”思想也有所蔓延。

2013年11月，习近平总书记来到十八洞村调研，与苗族同胞促膝谈心，谋划发展，并作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。从此，十八洞村迎来了春天，走上了脱贫致富的快车道。2017年2月，十八洞村136户533名贫困人口全部脱贫。2018年，村人均纯收入由2013年的1668元增加到12128元。先后被评为“全国先进基层党组织”“全国少数民族特色村寨”“全国乡村旅游示范村”“全国文明村”“全省脱贫攻坚示范村”。

二、主要做法

为贯彻落实习近平总书记“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，花垣县委成立了由县委书记担任组长，县长任第一副组长，其他6名副县级领导任副组长、县直相关职能部门和双龙镇党委政府负责人为成员的县委十八洞村精准扶贫工作领导小组，并派出精准扶贫工作队和第一书记驻村，深入开展精准扶贫工作。主要采取了以下五个方面的做法：

（一）实事求是，精准识别扶贫对象

为切实找准真正需要帮助的贫困户，花垣县委驻十八洞村工作队立足实际，深入调查摸底，扎实开展全村贫困户的识别工作，为全面实施十八洞村精准扶贫打下坚实基础。

1. 深入调查摸底。以两项制度为基础，按组召开群众大会，进行深入细致的宣传和动员，对225户农户逐户进行调查摸底，全面掌握每户村民家庭成员基本情况、联系方式、收入来源及发展产业意向等并建档造册，对外出务工村民进行电话调查，确保不漏户、不漏人。

2. 制定识别标准。制定了《十八洞村精准扶贫贫困户识别工作办法》和“十八洞村贫困农户识别9个不评”的标准，即有楼房或商品房的家庭不评、2000年以来违反计划生育政策的家庭不评、嗜赌成性及劳教不改的家庭不评、不务正业及懒惰成性的家庭不评、不履行赡养义务的家庭不评、时常刁蛮阻扰公益事业和当地经济的家庭不评、全家外出务工通知不回的家庭不评、国家公职人员家庭不评、拥有大中型农业机械和各类车辆及加工厂的家庭不评。

3. 严格民主监督。为防止优亲厚友等现象出现，采用“七步工作法”严格识别工作程序，全程接受民主监督，即：第一步，户主申请或者群众推荐；第二步，以村民小组为单位召开群众大会投票识别并当场公布结果；第三步，由村民代表、村支两委成员、镇（双龙镇）党委政府代表及县扶贫工作队三级会审；第四步，公告公示，将结果在村里张榜公布不少于7天；第五步，乡级审核；第六步，县级审核；第七步，对识别出的贫困对象进行建档立卡，逐户制订脱贫措施，采取直接帮扶、委托帮扶、股份合作等多种形式，集中力量予以扶持。最后，成功识别贫困户136户533人，占全村总人口的57.7%。

（二）分类规划，精准制定扶贫方案

精准扶贫的核心内容是“六个精准”解决“四个问题”。十八洞村在深刻理解上述精准扶贫核心内容的基础上，以规划为引领，通过制定全村整体发展规划、扶贫脱贫项目规划和农户个体脱贫规划等系列规划，系统回答“扶持谁、谁来扶、怎么扶和如何退”四个问题，实现精准发力。

1. 制定全村整体发展规划。习近平总书记考察十八洞村后，工作组做的第一件事情是制定全村整体发展规划。工作队深入调查研究、组织村组干部、村民代表外出考察学习，充分征求国家住建部专家团队、县委十八洞村精准扶贫工作领导小组和县直相关职能部门负责人的意见，严格遵循习近平总书记提出的精准扶贫“可复制、可推广”6字原则，结合十八洞村实际，实事求是、因地制宜地制定了《十八洞村精准扶贫精准脱贫规划》，确立了“人与自然和谐相处，建设与原生态协调统一，建筑与民族特色完美结合”的建设总原则。

2. 制定扶贫脱贫项目规划。在全村整体发展规划的统领下，十八洞村结合“五个一批”制定了一系列相互支撑的扶贫脱贫项目规划。如为了推进乡村旅游发展，在国务院扶贫办和原国家旅游局的关心下，成都一家旅游公司免费为村里制定了《十八洞村旅游扶贫试点规划》，规划了景区管理和服务人员培训项目、苗族边边场项目、徒步越野赛线路建设项目等配套项目。此外，也制定了详细的猕猴桃种植项目、苗绣加工项目、养殖项目、劳务输出项目、电子商务扶贫项目等发展规划。

3. 制定农户个体脱贫规划。十八洞村用实际行动践行了“因乡因族制宜、因村施策、因户施法，扶到点上、扶到根上”这一指导思想。在全村整体发展规划、扶贫脱贫项目规划的基础上，工作组通过精准识别，根据每户贫困户的致贫原因、实际困难，按照“五个一批”的要求，将贫困户落实到具体的扶贫项目中，为贫困户制定个体脱贫规划。

4. 制定民生难题解决规划。一是“读书难”问题。针对竹子小学隔年招生、复式教学和排谷美小学设施简陋的问题，在不撤并原有教学点基础上，建立健全教师交流和支教机制，实行村小分级分班教学，加大投入，维修改造学校基本教学设施和学校食堂、厕所和运动场地等附属设施。二是“看病难”问题。为解决群众患病不能得到及时有效治疗的突出问题，对村卫生室进行就地改造，并按要求添置药品器械，建成标准村卫生室2个，方便群众就近看病。三是“保障难”问题。做好弱势群体、孤寡老人、贫困户等救济救助工作，新确定农村低保对象11户42人，共39户144人，占全村总人口939人的15.3%，做到应保尽保，精准“兜底”。

通过村级、项目、个体和民生难题四个层面无缝对接的规划，十八洞村理清了精准扶贫精准脱贫的思路，为精准发力提供了指南。

（三）因地制宜，精准发展扶贫产业

产业扶贫是精准扶贫的关键，产业问题解决了，后续的问题就有了解决的基础和前提条件。十八洞村立足丰富的生态资源、农业资源和文化资源优势，实施资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变改革”，因地制宜地发展了种植、养殖、苗绣、劳务、乡村游、山泉水6大当家产业支撑脱贫。

1. 发展以猕猴桃、烤烟、野生蔬菜、冬桃、油茶为主的种植业。根据山区特点积极发展特色种植业，形成了烤烟318亩、西瓜183亩、野生蔬菜41亩、油茶30亩、冬桃4060株的规模。依托互联网平台销售桃树采摘权，225户农户从中获益170万元。探索“飞地经济”新模式，组建苗汉子果业公司，以中科院武汉植物园为技术支撑，采取异地土地流转和“合作社+农户”入股形式，异地流转土地1000亩建设精品猕猴桃出口示范基地，实行线上线下销售，产品直通港澳，2017年贫困户人均分红1000元，2018年人均分红1200元。

2. 发展以湘西黄牛、生猪、山羊、蜜蜂、稻田养鱼为主的养殖业。采取散户和大户相结合的模式，以湖南德农牧业公司为龙头，支持重点养牛户2户，打通放牧区道路，投放能繁母牛30头，落实牧草种植面积87亩，散放养区面积100余亩。支持山羊养殖户2户，生猪养殖1大户带10小户共同发展。扶持10余户村民养蜜蜂，其中一位村民养殖300余箱，2018年纯收入20多万元。

3. 开发以苗绣织锦为主的民族工艺品制造业。根据留守妇女多的实际，组织26名留守妇女组建了十八洞苗绣专业合作社，组织培训92名留守妇女发展苗绣产业，并与一家民族服饰公司签订订单协议，实施订单生产，2017年苗绣产值26万元。实现了在家就能就业，在家就能增收致富。

4. 发展以农家乐、红色游为主的旅游产业。依托得天独厚的自然景观优势，将十八洞村打造为群众路线教育实践活动基地和乡村游农家乐胜地。编制了《十八洞村旅游发展规划》，结合交通基础设施建设、农村“五改”、农村环境综合整治、特色民族村寨等项目，打造乡村特色与民族文化旅游，大力发展农家乐休闲旅游，引进战略投资发展红色旅游、神秘苗寨、峡谷溶洞游等乡村游产品，引导贫困户发展民族特色餐饮，使农户通过经营、租赁、入股等形式获得收益。

5. 开发十八洞村山泉水产业。按“50+1”分红模式，即按照每年固定分红50万元和每销售一瓶水提取1分钱利润的分红原则，与某企业合作开发十八洞村山泉水，2018年实现村集体收益53万元。

6. 发展劳务输出经济。积极开展农村劳动力技能培训和就业服务，积极与深圳、广州劳动力市场对接，实现转移就业300余人，直接增收600余万元。

（四）创新机制，精准凝聚社会合力

十八洞村在整合社会扶贫力量、统筹扶贫资源、形成扶贫合力方面采取了以下措施。

1. 协同扶贫机构。中央、地方各级扶贫机构及相关部门高度重视十八洞村的减贫与发展。各级各部门领导多次考察、调研十八洞村的扶贫工作，解决实际困难。为了协同各级各相关部门的扶贫举措，十八洞村充分发挥了工作队、村“两委”、民兵突击队的作用，以规划为蓝本、以项目为载体，主动协调各级各部门的扶贫政策、扶贫资源，使各部门的扶贫工作在十八洞村有序开展，释放协同效应。

2. 统筹扶贫资金。多方整合扶贫资金，积极整合行业、部门、社会扶贫资金，确保扶贫资金使用由“撒胡椒面”向“握指成拳”转变。首先，为了避免资金堆积现象，十八洞村的建设资金采取由相关职能部门积极向上“争资上项”的原则解决，并积极协调爱心企业捐资建设，同时采取招商引资的方式引进投资商来村投资开发建设。其次，积极与县农村商业银行对接、合作，试点金融扶贫模式，认真调查摸底贫困农户发展致富产业意愿，发放小额信贷，由扶贫开发办贴息，简化农户小额贷款程序，积极探索“农户联保”“多户联保”“公司+农户”“专业合作组织+农户”等多种担保形式，降低信贷准入条件，扭转小额信贷“贷富不贷贫”倾向，解决贫困农户发展产业资金瓶颈问题。最后，坚持“民有、民用、民管、民享，周转使用，滚动发展”和“不出村、不吸储”的基本原则，通过以财政扶贫资金、农户入社资金、无偿社会帮扶资金或捐赠资金、占用费转入本金“四位一体”的聚资方法，发展壮大村级“互助金”规模。

3. 整合社会力量。十八洞村积极整合社会力量，实现跨越式发展。在州政协和移动、联通、电信的大力支持下，村里实现网络全覆盖，建立了村级电商服务站、村级金融服务站、村级邮政便民服务站。同时，依托一家电子商务有限公司，在村里建设了电子商务平台，解决农副产品对外营销难题。借助中国邮政的“邮三湘”网络平台，向游客销售村内4060株桃树的采摘权，与四家公司签订苗绣订单协议，为苗绣合作社提供稳定销路。引入大型国有旅游企业，斥资6亿元打造以十八洞村为核心的旅游景区，实现乡村旅游“升级”。

（五）夯实党建，精准发掘内生动力

在十八洞村的实践中，花垣县委县政府牢牢抓住“党建”这一牛鼻子，以驻村帮扶工作队、村“两委”和青年民兵突击队建设为载体，以转变观念、提升群众思想道德水平为方向，通过夯实党建精准发掘内生动力。

1. 建立强有力的组织保障体系。成立了由县委书记任组长的十八洞村精准扶贫工作领导小组，并派出县委驻十八洞村扶贫工作队，实现驻村帮扶长期化、制度化。选好配强乡镇领导班子和村“两委”班子，选出了大学生村官为村支书、致富带头人为村主任的新一届村“两委”班子，增强村级班子领导经济社会发展、带领群众脱贫致富的能力。

2. 精选驻村帮扶工作队。2014年1月，花垣县委及时组建成立十八洞精准扶贫工作队，从全县五个单位中抽调5名“精兵强将”组成，长年驻村开展工作。考虑到十八洞属纯苗村，为便于与群众沟通交流，选调的人员要求具有农村工作经验且会讲苗语的后备干部。从县直相关职能部门抽调精干力量为队员，秉承“把十八洞村扶贫工作当作事业来做”的口号，进村挨家串户访贫问苦，与村民同吃、同住、同工作，真正发挥了“火车头”的作用。

3. 加强村“两委”建设。2014年年初，十八洞村党支部成员平均年龄50岁，全村24名党员的平均年龄55岁以上，散漫、薄弱是当时党支部的真实写照。为扭转这一局势，工作队一进村就把抓好村支两委换届当作头等大事来抓，把年轻、脱贫致富能手推向干事创业的前台。通过召开选举大会，推选年轻有为的大学生村官担任村支书，推选致富能手担任村主任、村“两委”成员。新配备建制专干为村主干，并根据村精准扶贫建设任务的实际创新增配9名村主干助理，解决工作量大、人手不足的问题，同时发动党员干部带头，积极参与精准扶贫各项建设，为脱贫攻坚奠定坚实基础，筑牢了基层党组织的坚强战斗堡垒。

4. 组建青年民兵突击队。考虑到村里贫困户劳动力不足，“五改”（民居改造、改厨、改厕、改浴、改圈）工作难以推行，工作队和村“两委”认真摸底、谈心，把村里20多名在家的年轻人组织起来，举行了隆重的授旗仪式，组建“十八洞村青年民兵突击队”，帮助村里欠缺劳力的农户编竹篾条、糊泥巴墙、铺青石板，使全村“五改”工程稳步推进。

5. 探索思想道德星级管理模式。针对群众法律意识淡薄的实际，以组为单位，每半年组织召开一次全体村民大会，由与会人员对全组16周岁以上的村民，从支持公益事业、遵纪守法、社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德六个方面进行公开投票，当场宣布评选结果。农户和个人得分在90分以上评为五星级、得分在80—89分评为四星级、得分在70—79分评为三星级、得分在60—69分评为二星级，将评选结果定期在全村大会上公开表彰，激励先进，并实行挂牌管理，结合农村道德讲堂等系列活动有效转变了村民“等靠要”的思想。

6.积极推进群众观念转变，提升贫困户的内生动力。一是宣传精准扶贫政策，组织召开群众代表大会，把党的惠民政策讲深讲透，并提出了“投入有限、民力无穷、自力更生、建设家园”的十八洞精神，鼓励群众充分依靠自身力量脱贫致富。二是高度统一群众思想。推行村民思想道德星级化管理模式，实现“依法和依德治村双结合”，并组织开展歌咏、跳舞、小品、苗鼓等丰富多彩的文化活动，统一群众思想，改写过去“村合心不合”的历史。

三、经验启示

十八洞村的巨变为精准扶贫精准脱贫提供了一个鲜活的样本，为继续推进精准扶贫精准脱贫实践，构建扶贫脱贫的“中国模式”带来以下启示。

1.精准扶贫要以基层党建为抓手，发挥基层党组织优势。农村脱贫攻坚的火车头是基层党支部。十八洞村的实践表明，一是要通过在农村网格、农民合作社、产业基地全面建立党组织，选派优秀党员驻村扶贫，支持打过“洋工”的能人当选村支书，加强基层党组织建设；二是要充分发挥基层党组织在带领村民发展当家产业、申报项目改善生产生活条件、做细群众工作解决矛盾问题，统筹做好社会资源与贫困户的有效衔接，提高村级组织为群众办实事能力方面的组织优势；三是完善民主决策、干部坐班、民事代办等制度，让村干部和党员集中精力为村民出主意、讲政策、谋发展、找出路，夯实基层治理能力。

2.精准扶贫要以扶志扶智为前提，打开贫困群众“心结”。十八洞村曾是典型的深度贫困村，村民不仅物质上贫困，在思想观念层面也很贫乏，缺少改变现状的志气。十八洞村的巨变表明，只要坚持扶贫与扶志、扶智、扶技、扶业相结合，通过思想工作、情感交流、示范带动、技能培训、生产奖补等方式解决“素质贫困”，就一定能打开贫困群众“心结”，让村民彻底摆脱安于贫困的宿命心理、面对困境无所适从的悲观心态、坐等救助的惰性思想。

3.精准扶贫要以产业为根本，增强自身“造血功能”。十八洞村紧紧抓住产业扶贫这一“牛鼻子”，发展短期、长期互补的6大主导产业，既实现了短期减贫成效，确保了3年摘帽，又为稳定脱贫，实现贫困地区、贫困个体的自我发展奠定了基础。该经验表明，产业扶贫要处理好短期扶贫和长期脱贫的关系，在产业布局上要注重短中长期组合，以“立竿见影”的短期产业为农民增收，增加村民的信心和资金积累，以具有竞争力和自生能力的中长期产业发展，提升村民的人力资本和发展能力，确保长期致富。

4.精准扶贫要以坚守绿水青山为底线，留住“醉美乡愁”。贫困地区通常是传统特色保存相对完好的地区，也是“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的生态文明与传统文明融合得较好的地区。如何在保持传统特色、保护生态环境的前提下实现现代文明是一个具有挑战性但又十分重要的课题。十八洞村在精准扶贫实践中坚持“人与自然和谐相处、建设与原生态协调统一、建筑与民族特色完美结合”的原则，把“乡村建设得更像乡村”，同时又以依托“绿水青山”发展特色产业，借助电子商务、采摘权转让等现代文明手段实现脱贫致富的做法，为处理好“传统”特色与“现代”文明的关系、在脱贫致富的同时留住“醉美乡愁”树立了标杆。

【思考题】

1.十八洞村“可复制、可推广”的经验是什么？如何复制和推广？

2.在产业扶贫中如何真正做到因地制宜？产业扶贫的益贫机制有哪些？

3.如何将外部帮扶力量有效地转化为贫困村的发展动力？在空心化程度高且十分普遍的情形下，贫困村如何脱贫和实施乡村振兴？