上海浦东新区城市管理精细化的探索

【引言】 2017年3月5日，习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时强调，走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题。要持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力。要强化智能化管理，提高城市管理标准，更多运用互联网、大数据等信息技术手段，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平。

【摘要】 随着城镇化进程的日益推进，庞大的人、物、资金、信息等各类要素向城市集聚，城市社会管理情况复杂，而管理理念、技术、手段相对滞后，难以精准把控末端情况、有效处理隐患问题，已成为制约城市发展和稳定的重要矛盾。

浦东新区以城市管理科学化、精细化、智能化为目标，组建了城市运行综合管理中心，打造“城市大脑”，实施精细化管理。坚持体系建设与场景应用相结合，形成了覆盖设施、运维、环境、交通、安全、执法六大领域的城市运行智能管理体系，同步开发一系列精细化应用场景。坚持部门管理与系统治理相结合，打通各部门业务系统，把审批、管理、执法数据关联起来，把力量整合起来，实现综合施策。坚持智能发现与闭环管理相结合，综合运用大数据、云计算、人工智能等技术发现隐患问题，全流程自动推送、过程监督、效果评估。坚持盘活存量与社会挖潜相结合，形成共治格局，让有限财政投入撬动更多资源、取得更大效果。浦东新区依托最新技术手段，构建了“组织成体系、发现智能化、管理可闭环”模式，探索了一条科学化、精细化、智能化的城市社会管理路径，为提升城市社会管理能力提供了有益借鉴。

【关键词】 城市管理 精细化 大数据 浦东新区

一、背景情况

浦东因改革开放而生，因改革开放而兴，在经济社会取得高速发展的同时，一些城市管理领域的矛盾也日益凸显，主要表现在三个方面。

一是管理任务重与管理人员少的矛盾突出。浦东新区区域面积1210平方公里，约占上海的1/5，从南到北跨度70公里，下辖12个街道、24个镇，实有人口562.3万人，约占上海的1/4，其中外来人员228.4万人，境外人员8.9万人，浦东身负国际客运港和货运港两大身份，浦东机场年客流量达7405.42万人次，过境外国人达3600万人次，每天还有1.4万辆集装箱卡车、5700多辆渣土车、1100多辆危化品运输车在浦东运行，管理要素体量大、难度高、情况复杂。浦东自开发之初就确立了“小政府、大社会”的目标，党委政府部门数量低于全市水平，每万人公务员配比5.9名，远低于兄弟区的12.4名，每万人警力配比11.8名，同样低于全市的16.3名。在不增加编制的情况下，仅靠人力很难实现对所有城市管理问题的全面感知和快速处理，一些城市管理问题长期得不到解决，甚至管理者和老百姓都习以为常、“视而不见”，新问题和老问题交织堆积，逐渐演变成顽症痼疾。

二是新问题层出不穷与管理方法手段相对匮乏的矛盾突出。随着互联网技术的飞速发展，快递、外卖、网约车、共享单车、移动支付等新兴生活方式纷至沓来，这些同样也是崭新的管理领域，“管什么？怎么管？如何管好？”对管理方式方法创新以及新型工具应用的要求越来越高。近年来，浦东新区热线投诉等反映的城市管理问题逐年增长，从2015年的49万件增长到2018年的326万件，上涨幅度超过565%，且越来越杂、越来越新。而不少管理部门未能有效顺应时代潮流，仍习惯于沿用定期巡查检查、人工发现处置的传统管理模式，有些干部对管理对象的高速、动态变化不敏感，理念陈旧、方法落后，导致“雾里看花”的情况在不少领域存在，难以对各类管理要素底数清、情况明，难以精准发现隐患风险，难以深挖城市管理的深层次、规律性问题，难以制定有针对性的应对方案。

三是管理问题涉及领域广与部门职能资源分散的矛盾突出。进入新时代，城市管理日益成为一个系统性工程，无论是维护安定有序的社会环境，还是构建公平透明的市场环境、生态宜居的生活环境，很多情况下都需要各部门共同推动。但在实践中，城市管理职能分散在多个部门，条条、条块壁垒仍然大量存在，在缺乏协调中枢的情况下，相关部门只能各管一摊，资金、人员、能力等制约因素较多。导致在某些综合性管理工作中，大家活都没少干，但实际上处于“盲人摸象”的状态，问题并未彻底解决，甚至连全貌都未能摸清。加之一些部门工作方式仍然较为粗放，成本效益观念不强，让本就有限的资源力量难以精准对接群众需求，难以有效开展源头治理，而更多在被动“灭火”上疲于应付。

上述矛盾问题，制约了城市发展和稳定，影响人民群众获得感、幸福感、安全感。如何适应新时代城市发展形势，提升城市管理水平？如何快速捕捉群众需求，提供精准的城市公共服务？如何运用新技术实现突破，创新破解城市管理难题？

针对上述问题，浦东新区把提高城市科学化、精细化、智能化管理水平作为区委、区政府重点工作予以推进，积极创新理念、健全机制、构建平台。2017年4月，浦东新区组建了城市运行综合管理中心（以下简称城运中心），打造了纵向到底、横向到边、全覆盖、无盲区的智能化城市管理平台。

二、主要做法

在城运中心建设过程中，浦东新区围绕增强“三个能力”，即增强对群众需求和城市管理问题的感知能力、对城市运行趋势和问题演化的研判能力、对城市各类事件和疑难问题的处置能力，积极探索，初步形成了“组织成体系、发现智能化、管理可闭环”的城市管理新模式。

（一）体系建设与场景应用相结合

依托城运中心实体，建立覆盖多领域、贯通多层级的运行管理体系。横向上集中不同领域城市运行管理事务，以整建制入驻或骨干团队派驻方式，整合城管、公安、应急、环保、市场监管等15个区级单位和部门进入城运中心，集成110、119、120、12345市民服务热线等各类信息资源，将分属不同业务条线的“单一兵种”在区域内进行汇集，形成指挥统一、协同配合、集团作战的战区“中枢”，集运行监控、监督指挥、联勤联动等功能于一体，有效指挥协调相关管理事务。纵向上形成“区城运中心、36个街镇城运分中心、1323个村居工作站”三级管理体系，做到统一标准、统一考评，通过可视化指挥系统，实现不同管理层之间无缝衔接。全区城市运行工作建立平急融合、领导轮值、联席指挥等9项工作制度框架，城运中心作为指挥中枢能够“如臂使指”，街镇城运分中心实行24小时在岗，可以随时实现区与街镇两级联动，协同处置各类事务，居村工作站实行白天在岗、夜间在线，把工作触角延伸到城市管理的第一线和最前沿。

在全力建设城市运行管理“大”体系的同时，城运中心坚持精细化思路，针对社会治理顽疾和老百姓突出需求，梳理一个个“小”应用场景，建智能管理模块，实现数据支撑下的高效管理。目前，已聚焦城市设施、城市运维、城市环境、城市交通、城市安全、城市执法六大领域，开发了渣土车治理、河长制、黑车治理、群租整治、工地监管、防汛防台等一系列智能应用场景，实现对城市管理的重难点问题和顽症痼疾的精准覆盖、全面覆盖，开启了“城市大脑”管理驱动、管理先导、管理实效的技术应用新方向。比如，随着老龄化加剧，高龄独居老人因忘关燃气引发的火灾隐患越来越多，针对这个反映强烈的社区安全需求，全面推进高龄、失能、失智、独居老人家庭安装烟感、气感、一键报警等物联感知设备，并接入各街镇城运分中心。基于实时传输的数据，研发了居家安防智能管理模块，并整合调动社区志愿服务体系，及时发现隐患、上门处置，已有效处置500余起火灾隐患。目前，城运中心仍在不断深化拓展建设地下空间、产业地图、工程项目全过程管理平台等一批新的智能应用，推动“城市大脑”向城市生态全域及城市管理全方位拓展，加快实现向城市管理和社会治理全面赋能。

（二）部门管理与系统治理相结合

城市管理既需要相关部门各尽其职、各负其责，又需要协作协同、综合施策。对此，浦东新区在保持各部门原有工作格局和业务系统基本架构的同时，通过技术与管理上的深度融合，打破“孤岛”“烟囱”“蜂窝煤”，实现资源聚合、力量融合，有效提升了城市管理科学化、系统化水平。

一方面注重数据整合。以场景应用为导向，围绕梳理出的171个城市精细化管理事项，研究每个事项涉及的管理要素，分析支撑相关工作所需的数据资源。在此基础上，对浦东新区政务云上的大数据进行归集、清洗，针对某类管理事项，把不同职能部门业务系统中的所有相关审批、执法等数据关联起来，有效解决了部门系统信息数据联动不足的问题。比如针对危化品监管，推动市公安局、区安监局、区城管执法局等部门业务系统在危化品监管模块上共享了车辆运行、执法情况等信息，尤其是掌握了需要重点共享危化品车辆信息（车辆违规、驾驶员有违规记录、企业违规等），让执法部门更有针对性、科学性地开展执法。目前，城运中心共接入109个单位341个系统，部署物联感知设备近4万个，归集使用数据11.8PB，与公安局共享视频8000多路，实现了对城市运行体征的全方位监测。

另一方面注重职能融合。根据管理事项重难点，梳理相关部门职能，进行力量整合、流程再造，并辅之以智能化手段，使运行更为顺畅、调度更为精准。目前，通过城运中心，不仅能够对各类城市管理问题进行多视角展示，直观看到管理数据实时变化，对风险点等信息一目了然，还能够实现全方位的指挥，与现场处置人员及时对话，调配综合执法力量进行快速处置。比如针对群租治理，建立算法模型，智能识别疑似群租行为，及时协调城管、物业、社区共同上门，依法开展综合整治。让群租整治工作由被动接受居民投诉变为主动数据识别，由漫无目的地撒网式核查变成有目的地精准核实，由单一整治变成联合整治，由整治结果口头汇报变成“有图有真相”的App管理留痕，有效遏制群租整治反弹回潮的情况。2019年前5个月，仅群租一项，浦东已智能识别4762起并整治4619起，而同期投诉等人工方式发现2711件，办结2452件，科技支撑下的系统治理效能充分展现。

（三）智能发现与闭环管理相结合

推进城市精细化管理的关键，是在管理需求的不断变化中，以技术迭代更新，努力推进管理能力不断提升。传统的发现问题主要靠人力巡查或者市民、媒体反映情况，而浦东新区广泛运用科技手段，通过监控探头图像分析、语音语义分析及多维数据模型等，实现智能抓取、研判、预警问题，极大提升了发现能力。比如针对克隆出租车，城运中心和公安部门的图像识别数据共享后，结合运行数据模型，当发现同一时间在同城不同地点出现同一号牌车辆，系统自动报警并推送给交管、城管部门处置。

相对于发现问题，能否及时有效解决问题更是检验实效的重要标准。城运中心在智能发现与闭环管理的结合上进行了较好的探索，借鉴上海自贸试验区“六个双”（双告知、双反馈、双跟踪，双随机、双评估、双公示）政府综合监管机制，实行问题线索、管理提示、工作成效等双告知、双反馈、双公示，推动数据在部门间有效智能流转，实现了主动发现、自动指令、快速处置、实时反馈的紧密衔接，并与网上督查室同频运行，城市管理更加科学高效。比如渣土车治理，按照传统职责分工，建交委管工地、环保局管运输企业、交警管渣土车的交通违法行为、城管管渣土车的无证运输和偷倒乱倒，部门信息不通、各自为战。现在通过“城市大脑”对审批、运输、违法信息互相推送，各部门齐抓共管、联合惩戒，推动治理工作取得了明显成效：原来人工设卡检查、马路边拦车，现在空中布防、智能识别；原来现场开单处罚市容违规行为，现在以“两张照片、一段视频、一条轨迹”通知违规企业到城管部门领罚；原来各部门分头管理，现在数据循环、管理闭环，交警、城管处罚后，又将企业处罚数据推送给事中事后监管部门，进行约谈、纳入征信系统，严重的取消市场准入资格，从而显著提升了部门的合力和活力。

（四）盘活存量与社会挖潜相结合

智能化建设需要持续、大量投入，对此，浦东新区在建设运营城运中心过程中，始终践行共建共治共享理念，整合优化体制内外各方资源和力量，力争让有限的财政投入撬动更多资源、取得更大效果。

体制内，注重盘活存量、集约建设，充分发挥现有资源、力量作用。比如，在视频系统建设中，整合区城运中心与街镇分中心两级资源，打通两级指挥体系，在原有视频会商的基础上，把街镇会商摄像头调转180°对准街镇大屏，通过“屏看屏”，以几乎零成本的方式，在区城运中心，实现街镇学校、地铁站、医院等场景的远程分类一键轮巡，探索了一条视频资源共享、减少重复投资的新路径。

体制外，注重扩大参与、集智群治，探索打破“围墙”，开放“城市大脑”平台，吸引企业、公众等社会力量参与平台建设和优化。以共享单车管理为例，城运中心与在浦东运营的“摩拜”等多家共享单车企业共同开发了协同治理平台，实现了政府和企业数据的深度融合。通过实时数据的运用，取得了两方面成效。一是实现精准投放，通过共享政府掌握的客流、轨交以及单车泊位数等信息，企业通过“热力图”可以更加动态地进行供需预测、区域调配，一旦高限预警或低限预警发生，企业可以及时科学调度单车资源。二是实现有序停放，比如：小陆家嘴地区用电子围栏技术划定禁行区，一旦有违规进入车辆，第一时间“单车治理”App会推送信息给企业，由运维人员组织清运；如遇特殊情况，属地街道城运分中心立即启动督办或支持机制，力求让共享单车解决群众出行“最后一公里”问题的同时，不造成其他社会问题。通过开放共治，最大程度形成城市管理合力，促进了政府、企业、公众共赢。

三、经验启示

浦东新区认真贯彻落实中央关于创新社会治理，加强城市管理的系列要求，以数据共享为基础，以科技运用为方式，以流程再造为关键，以服务民生为目的，探索了一条科学化、精细化、智能化的城市社会治理路径，为提升城市社会治理能力提供了有益借鉴。

1.坚持系统集成，才能强力推动管理力量协同融合。系统治理是习近平总书记多次强调的重要治理理念。浦东新区按照市委、市政府要求，坚持把系统集成作为区城运体系建设的基本任务，注重顶层设计、打好组合拳，不断加强各城市管理部门的协同合作、综合联动，提高“城市大脑”整体效能，放大神经中枢的系统性、整体性、协同性，实现了7×24小时、1210平方公里全时空、全地域监测的动态运行体系，实现主动发现和快速处置，大幅度提高了城市管理能力和成效。

2.坚持互联共享，才能充分促进信息资源高效利用。数据共享是“城市大脑”有效运行的基础。近年来，浦东新区各部门开发了300多个管理系统，虽然推进了社会治理信息化，但也容易形成“信息孤岛”。对于存量系统，是沿着老路径、用老方法继续“做加法”，还是开辟新路径、放弃原有的系统？浦东新区坚持深化管理信息“全域共享”，走出了第三条路径——一手抓数据归集共享，以“共享为原则，不共享为例外”，推动各部门300多个系统的管理信息“全域共享”。一手抓数据高效利用，建设“城市大脑”，聚焦城市管理难点，梳理应用场景，并不断加强数据的挖掘、筛选、加工、整合、分析，让归集的数据“活”起来，主动发现城市管理问题，助推城市精细化管理的能力提升。

3.坚持流程优化，才能完整构建城市管理闭环链条。技术应服务于管理需求，管理理念要跟上技术发展。浦东新区不仅注重加大智能技术的运用，还注重管理方式的改变、管理流程的优化。针对不同领域、不同问题，推动相关管理部门之间的数据共享、联动处置、职能互补，逐个模块开展管理流程再造，构建事项智能发起、资源智能调度、过程智能监管、结果智能应用的工作链条，实现从“数据循环”到“管理闭环”的转变，不仅使得城市管理更加科学高效，而且助推了政府管理机制更新、能力现代化。

4.坚持开放合作，才能不断注入迭代升级强大活力。浦东新区搭建了共建开放平台，让各类社会力量参与进来，积极开展合作共赢战略协作，实现管理与技术深度融合，从而源源不断地为“城市大脑”建设提供新思路、新想法。与同济大学、上海交通大学、上海科技大学等单位开展研究，让科研院校成为新区城市管理的“外脑”。按照部门提出需求、企业智力支持的思路，联合科技企业，成立社会智理联合实验室，确保了“城市大脑”研发过程中，功能全面性、技术敏感性和运行有效性始终走在前列。

【思考题】

1. 结合本地实际，谈谈目前城市管理中存在哪些突出问题？如何从体制机制、方式方法上推进解决？

2. 推进城市管理智能化应当坚持哪些理念？请举例说明。