党建引领　典型带动
破解城市社区治理难题
——福建福州市以军门社区工作法为引领推进城市社区治理创新

【引言】 2014年11月1日，习近平总书记在军门社区考察时指出：“社区的党组织和党员干部天天同居民群众打交道，要多想想如何让群众生活和办事更方便一些，如何让群众表达诉求的渠道更畅通一些，如何让群众感觉更平安、更幸福一些，真正使千家万户切身感受到党和政府的温暖。”

【摘要】 我国经济社会的快速发展和各项改革的深入推进，对社区治理提出了许多新要求新挑战，社区治理也面临一些新情况新问题。比如，党建引领社区治理需要进一步加强，社区服务能力不足，社区居民诉求表达渠道不畅，社区居民参与率不高，等等。

福州市鼓楼区军门社区是在习近平总书记亲切关怀下，逐步成长起来的社区治理工作典型。党的十九大以来，福州市委、市政府深入贯彻习近平总书记“三个如何”重要指示精神，不忘初心、牢记使命，坚持以人民为中心的发展思想，在民政部和福建省有关部门指导下，以提炼推广“军门社区工作法”为切入点，深入开展以“学军门、争优秀”为主要内容的“达标创星”活动，在社区党建、机制建设、平台建设、服务保障、“五在社区”等方面深度着力，建立健全党建引领、政府主导、居民自治、社会协同的社区治理体系，推动社会治理重心向基层下移，打造共建共治共享的社区治理格局，提升群众的获得感幸福感安全感。

【关键词】 城市社区 社区治理创新 军门社区

一、背景情况

福州市是福建省省会，位于福建省东部、闽江下游，现辖6区1市6县，总面积1.2万平方公里，常住人口774万，建成区面积291平方公里，城市社区488个（建成区社区318个）。军门社区隶属福州市鼓楼区东街街道，位于福州市最核心的东街口商圈周边，总面积约0.18平方公里，现有楼院68座，驻区单位16家，常住居民约3500户1.3万人；社区党委下辖15个党支部（非公企业党组织8个）、党员274名。2011年首创的“135”社区党建工作模式（强化社区党建一个核心，建好社区工作者、社区党员、社区志愿者三支队伍，打造美在、爱在、乐在、安在、和在社区等“五在社区”）在全国推广。

福州市是我国最早进行改革开放的省会之一，随着改革发展进程中城市化与住房商品化的加快，基层社会分化重组，城市社区治理的难度、广度、复杂程度进一步凸显，面临社区人员结构复杂化、利益诉求多元化、生活需求多样化、服务要求专业化、体制机制陈旧僵化等诸多挑战。在此背景下，福州市在社区治理的实践中，发现了一些更为细致的问题：由于社区党组织政治功能不突出，领导核心、引领带动作用发挥不够，党建引领居民自治机制不健全，社会力量、居民的参与度不够，党建引领、多方参与、共同治理的社区治理格局尚未形成；由于各参与治理主体定位不清，社区居民委员会作为基层群众性自治组织职责不明，出现了“该管的未管、不该管的强管、管了又管不好”的现象；由于社区管理资源较为缺乏，社区工作队伍整体素质不高，导致社区服务供给质量不高，难以满足群众日益增长的美好生活需要；等等。探索推进城市社区治理创新，不断提高基层社区治理工作的效能，进一步提升社区工作规范化、制度化、科学化水平，不仅是满足人民美好生活需要的基础，更是推动城市治理体系以及治理能力现代化的关键，是一个亟待解答的重大现实课题。

习近平同志长期关心和持续指导福州市城市社区治理，先后三次调研军门社区。2014年11月，在福建省考察的习近平总书记来到军门社区，对社区党建如何引领社区治理提出了“三个如何”重要指示。习近平总书记的重要指示深刻回答了社区治理“为谁服务”“由谁领导”“怎么治理”的问题，彰显了不忘初心的为民情怀，为党建如何引领社区治理工作指明了方向，也为推动新时代社区治理创新提供了思想指引和根本遵循。

福州市委、市政府深入贯彻落实习近平总书记“三个如何”重要指示精神，特别是党的十九大以来，立足加快建设有福之州、打造幸福之城的实际，坚持“不忘初心、牢记使命”，在民政部和福建省委、省政府的指导下，以总结提炼军门社区工作法、加强典型示范引领为突破口，深入开展以“学军门、争优秀”为主要内容的“达标创星”活动，推动在社区党建、机制建设、平台建设、服务保障、“五在社区”服务等方面，形成“对标军门、赶超军门”的良好氛围，不断健全完善党建引领、政府主导、居民自治、社会协同的社区治理体系，推进城市基层治理体系和治理能力现代化。

二、主要做法

党的十九大以来，在民政部和福建省委、省政府指导下，福州市委和鼓楼区委成立专门课题组，经过深入调研走访和资料研究，进一步总结提炼形成了军门社区工作法，主要内容集中概括为“13335”：“1”是坚持党建引领，重点是坚持思想引领、组织引领和宣传引领；第一个“3”是健全三项机制，即健全政社互动机制、居民自治机制、社区共治机制；第二个“3”是搭建三个平台，即搭建社区工作平台、社区诉求平台、社区服务平台；第三个“3”是强化三项保障，即强化队伍保障、设施保障、经费保障；“5”是打造“五在社区”目标，即安居在社区、友爱在社区、和谐在社区、欢乐在社区、幸福在社区。在总结军门社区工作法的基础上，福州市重点围绕五个层面推进城市社区治理创新。

（一）围绕提升政治站位，破解党建带动引领作用发挥不够的难题

坚持党建引领社区治理，关键是突出政治功能，充分发挥社区党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，目标是夯实党的执政基础。福州市推广军门社区工作法，注重从思想上、组织上和宣传上强化党建引领社区治理。

1.注重思想引领。以深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为首要政治任务，结合各社区的实际情况，分区域、分类别地创设基层党建载体。印发基层党内政治生活标准化工作手册，规范“三会一课”等制度，加强政治思想教育。开展“最美身边党员”“十佳社区党员”“我为党旗添光彩”“党员认领微心愿”“一名党员一面旗帜”“义务十大员”等党建活动，使党心得凝聚、民心受感化。

2.注重组织引领。树立城市基层大党建理念，在全市推广军门社区行之多年的区域化大党建工作经验，以提升组织力为重点，全面推进城市基层党组织建设。通过普遍建立“街镇党工委—社区党委—网格党总支—小区党支部—楼栋党小组”五级“纵向到底”的党组织网络，着力提升基层党组织的组织力。目前全市已建立318个社区“大党委”、7396个基层党组织。建立区域化党建工作机制，创新设立街道“党建促进会”和社区“党建联盟”，推进社区与驻区单位共建互补，统筹协调社区内各类资源，形成了社区党建“横向到边”的组织工作格局。

3.注重宣传引领。实施“红色领航工程”，结合社区特点，开展形式多样、贴近社区居民的党建创新项目。加强社区党群活动服务阵地标准化、规范化建设，增加党建标识和红色实体元素，引领基层各类组织自觉贯彻党的主张，团结带领群众听党话、跟党走。常态化开展主题党日活动，组建“红色讲师团”，依托街道党校开设“红色讲坛”等，讲好“红色故事”，传承“红色基因”。一些社区依托互联网、微信群、QQ群等平台，开设党员教育“微课堂”，实现“指尖上的学习”。

（二）围绕体制机制创新，破解社区共建共治共享实现路径不畅的难题

近年来，福州市充分调动街道党工委、社区党组织、社区居委会、社区居民、辖区单位、社会组织等不同力量共同参与社区治理，促进组织优势、服务优势、服务功能最大化，推动治理从社区“自转”走向上下协同，从自我封闭走向开放融合。

1.完善政社互动体制。出台《福州市城乡社区治理三年行动方案》，制定街道在社区治理方面的权责清单，依法厘清街道办事处和社区居民委员会权责边界，完善社区工作准入目录，目录以外事项街道通过购买服务方式提供，促进社区减负增效。建立街道、社区和区直部门工作双向评价机制，明确社区对辖区单位评先选优话语权。落实街道在基层社会治理中的主体责任，着眼社会治理重心下移，整合辖区内各方面管理资源和力量，向社区倾斜。

2.健全居民自治制度。突出居民在社区治理中的主体地位，加大社区协商内容和方式方法创新力度，通过成立居民协商组织，运用民主恳谈、议事、听证、咨询、评议等协商形式，引导居民参与共同管理、实现自我管理。如鼓楼区老干部宿舍在社区党组织的引领下，经过民主协商，有效破解了老旧小区利益协调平衡难题，顺利加装了35台电梯。台江区瀛洲街道滨江社区通过构建“上下协调”“面对面协商”“专题协商”等渠道，完善与居民直接联系机制，增强了居民对社区的认同感与归属感。

3.创新社区共治机制。构建社区党委领导，社区居民委员会主导，社区工作服务站、社会组织、业主委员会、驻区单位、居民群众共同参与的社区治理体系，集聚社区共建力量。推行社区、社会组织、社会工作“三社联动”机制，通过政府购买方式，先后引进金太阳老年服务、鲲鹏青少年事务服务等310家社会组织，为社区居民提供多元化、专业化、个性化服务。推进社区与驻区单位在停车健身场所、应急抢险、人才队伍等方面资源共用，方便社区居民和单位员工的工作生活，实现共享。

（三）围绕优化平台设置，破解社区服务供给不足的难题

福州市围绕贯彻习近平总书记提出的“三个如何”重要指示，着眼共建共治共享，积极搭建社区工作、居民诉求和公共服务三大基础性平台，让社区治理成果更多更公平地惠及市民。

1.搭建社区便民服务平台。按照“开放式”“一门式”“一站式”服务要求，打造集就业、民政、计生、社保等服务于一体的318个社区服务大厅和窗口，并与6个区级行政服务中心、43个街镇便民服务中心贯通，同时大力推行“最多跑一趟”“一趟不用跑”改革，全面推广军门社区“错时工作制”“无假日社区”等便民工作做法，让居民享受社区优质服务。大力推行“互联网+政务服务”，用好数字中国建设峰会成果，在全市所有政务服务中心、市民服务中心等平台实行“一号申请、一窗受理、一网通办”模式，积极搭建智慧社区信息化平台，让居民足不出户就能享受到政务服务。

2.搭建社区诉求疏导平台。着眼加强预防和化解社会矛盾机制建设，在全市范围内推动建立多样化的群众诉求平台，畅通群众诉求通道。设立了包括居民恳谈日、居民论坛、民情日记、居民信箱、党代表工作室、社区调解委员会等在内的多样化诉求疏导平台，其中鼓楼区的“1234”矛盾纠纷多元调处机制得到国家信访局、福建省主要领导肯定。同时，注重法治保障，发挥法律专业工作者作用，大力推行“律师进社区”，每周固定半天时间安排一名律师进驻社区释疑解惑，累计接待法律咨询6680人次，开展法制宣传讲座400多场次，参与化解矛盾248起，进一步提高社会治理法治化水平。

3.搭建社区特色服务平台。开展“一街一品牌、一居一特色”活动，支持街镇、社区立足实际推出一批精准化、特色化服务活动，解决好居民最急最盼的问题。比如，福州市紧扣辖区老年人、少年儿童和群众文化生活服务热点，以军门社区为示范，在各社区建成“一老一少一普”场所，满足不同年龄段居民文化需求；晋安区茶园街道环南社区建立了福建省首个由社会组织运行的志愿者驿站“爱心时间银行”，以志愿服务时长累计折算积分，兑换社区各类服务和慈善礼品；很多社区还推出了薪火文化服务、退休人员之家、“梦想童年”主题夏令营等特色服务项目，提升居民幸福感获得感。

（四）围绕资源优化配置，破解社区人财物保障薄弱的难题

社区治理的本质就是做人的工作，围绕能力建设，聚合多方人力资源，激发社区治理多方主体的积极性、主动性和创造性，并为社区治理工作提供必要的物质保障，这是基层党建能够有效引领社区治理的基本保障。

1.强化队伍保障。推进新时代城市社区治理创新，“人”是关键因素。福州市坚持把打造“示范型”带头人队伍摆在首位，突出政治标准，选优配强社区党组织书记，推行“老少配”“男女配”“跨境配”，通过组织选派、公开招聘、群众推选等方式，把政治强、业务精、作风好的优秀党员选出来、用起来，目前全市社区书记平均年龄43.8岁，大专以上学历361人，占比76.5%，队伍结构进一步优化。坚持把打造“专业型”社区工作者队伍作为支撑。为破解社区工作者成长“天花板”难题，探索推出职务职称“双轨并行”社区人才培养链，让他们上升有渠道、待遇有保障。一方面，构建“社区工作者—社区书记—事业编制社区书记—街镇副职”的职级培养链，完善社区党组织书记事业编制岗位设置，让社区工作者“有盼头”；另一方面，构建“社区工作者—助理社会工作师—中级社会工作师—高级社会工作师”的职称培养链，推行社区工作者持证上岗，通过职称待遇鼓励他们走专业化道路。坚持把打造“奉献型”志愿者队伍作为补充，设立社区志愿者驿站，宣传推广鼓楼区社区志愿服务规范，推进志愿服务常态化、制度化，涌现出一批“全国最美志愿服务社区”，志愿服务工作得到中央文明办肯定。

2.强化设施保障。按照办公场所最小化、服务场所最大化的原则，优化社区场所配置，推进社区服务设施建设。目前，全市社区综合服务场所面积平均达到500平方米以上。比如，鼓楼区持续加大投入，建设社区服务场所，目前全区共有10个800平方米以上的五星级养老服务中心，69个面积不少于300平方米的社区居家养老照料服务中心、少儿成长服务站和社区文化活动普及服务站。

3.强化经费保障。推行财政投入、便民服务低偿运营、党费回拨、社会捐赠、居民自筹等多渠道供给的社区经费保障机制。2018年，市财政投入7亿元用于300个老旧小区改造，提升社区人居环境，惠及7.6万户居民；安排5600多万元资金用于补助各城区社区工作服务站专职工作人员。各城区以政府投入带动社会资金投入约1.8亿元，保障社区工作运转，提升社区治理水平。如台江区积极争取社会资本进入民生服务领域，引进社会资本1000余万元投向养老服务，建成4个日间照料中心，增加社区养老服务供给。

（五）围绕幸福家园创建，破解如何提高社区居民获得感、幸福感、安全感的难题

福州市围绕建设有福之州、幸福之城，大力推进社区服务优质化、均衡化，着力将社区打造成为“幸福家园”，让人民的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

1.“安居在社区”。全面推广社区网格化管理，加强社区治安防控，发挥群防群治合力，提升社区综合环境，营造安全、安宁、安心的氛围。鼓楼区加大投入，2016年以来在213个居民小区安装高清视频2646路，大大提升了社区居民安全感；实施“片长制网格化服务”管理，成立了全市首支群防群治专职巡逻队伍，动员更多居民参与社区治理，形成平安建设人人尽责、人人享有的良好局面。2018年，福建省开展“平安三率”测评，鼓楼区的群众安全感率为98.88%，平安建设知晓率为94.63%，执法工作满意率为98.43%，获评全国平安建设先进区。

2.“友爱在社区”。充分发挥社区工作者、党员的作用，利用社区平台、场所等各种资源，关心关爱社区居民，加大对老人、困难群体、外来务工子女等特殊群体帮扶，形成处处充满爱的温馨氛围。仓山区金山街道金洲社区通过用活社区综合服务场所，打好老年“康乐”牌，让社区成为居家养老的福地；打好青少年“关爱”牌，让社区变成青春飞扬的乐土；打好居民“文化”牌，使社区成为文化传播的源泉。

3.“和谐在社区”。积极创新社区活动载体，丰富活动形式，打好家庭牌，弘扬“邻里相望”社区文化，引导邻里之间相识、相帮、相依，形成“各美其美，美人之美，美美与共”的融洽氛围。在和谐社区建设上，鼓楼区推进家风家训建设，开展“最美家庭”“五好家庭”评选等活动，全区先后有5户家庭获评全国“最美家庭”，4户家庭获评全国“五好家庭”；环境友好型社区达到62个，占社区总数的89.86％。

4.“欢乐在社区”。因地制宜用好街巷、广场、活动室等，鼓励或组织居民开展形式多样的文化娱乐活动，形成喜洋洋的欢乐氛围。晋安区王庄街道五里亭社区通过挖掘民间文艺专才，组建社区艺术团，带动居民自发组织安溪茶学会、钱隆首府快乐心情舞蹈队、夕阳红舞蹈队、社区老年合唱团等文艺团队，积极开展广场文化、节庆文化等社区特色文化活动，受到广大居民的欢迎。

5.“幸福在社区”。抓住群众最关心最直接最现实的利益问题，注重拓展服务内容，提升服务质量，持续优化公共服务，努力打造幸福社区。鼓楼区通过设立青少年科普工作室、社区图书馆、四点钟学校等服务项目，解决孩子放学接送困难、无人照料的难题；政府出资超亿元，为39所民办幼儿园转为普惠性幼儿园兜底，通过政府补贴、限价等手段，破解“上公立园难、上民办园贵”的困境；为户籍在鼓楼区的10.8万名60周岁（含）以上老人，每人发放360元照料券，提供老年人“短期住养+喘息照护”服务，满足老年人基本需求。

三、经验启示

军门社区工作法切实落实习近平总书记“三个如何”重要指示要求，是在实践中形成的社区治理工作方法，来自于基层探索实践，生成于基层改革创新，充分体现新时代城市社区治理工作的发展特点，在全市带动形成“对标军门、赶超军门”的良好氛围，城市社区治理水平得到大幅提升。福州市的工作思路和方法措施，为其他城市推进城市社区治理提供了有益经验启示。

1.必须坚持党的领导、多方参与。福州市创新城市社区治理，最根本的是抓住提升基层党组织的组织力这个关键。福州市在推广军门社区工作法基础上，积极构建区域化大党建格局，注重思想引领、组织引领、宣传引领，发挥社区党组织的领导作用，切实以基层党建引领社区治理，调动各类主体参与社区治理的积极性、主动性，有效形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社区治理新格局。实践证明，只有坚持党的领导，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，才能凝聚最广泛的工作合力。

2.必须坚持转变思路、改革创新。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民美好生活需要日益广泛，特别是在民主、法治、公平、正义等方面的需要日益增长，传统管理方式面临较大挑战。军门社区治理取得成效，最重要的是突破工作常规，敢于转变思路、创新理念，通过改革创新，找到多方参与治理主体的利益链接点和平衡点，不断完善社区治理体系建设，形成共建共治共享的社区工作新局面。实践证明，只有坚持试点先行、以点带面、全面提升，推动形成创新性、常态化的机制做法，才能确保各项工作有章可循、有据可依。

3.必须坚持立足实际、突出特色。福州市立足资源禀赋、基础条件、人文特色等实际，以推广军门社区工作法为契机，鼓励街镇、社区积极创新工作方法，形成百花齐放、比学赶超的良好局面，极大地丰富了社区治理的内涵，扩大了社区工作的影响力，在全省乃至全国产生了积极反响。实践证明，只有尊重基层首创精神，不断拓宽视野，深入挖掘，激励社区发挥优势，突出特色，才能真正以基层改革创新的星星之火，推动形成新时代城市社区治理创新发展的燎原之势。

4.必须坚持不忘初心、惠民利民。福州市社区治理取得的成效，最根本的是树立以人民为中心的发展思想，始终把人民利益摆在至高无上的地位，让人民共享城市改革发展成果。福州市切实将社区治理列入重要议事日程，党政“一把手”亲自抓、亲自管，推动社会治理重心向基层下移，对社区建设所需经费、场所、人力等给予优先保障，立足群众需求，精心打造“五在社区”，通过优质、高效的社区服务，得到了群众的真心拥护、大力支持。实践证明，做好新时代城市社区治理工作，必须主动适应社会主要矛盾变化，把居民群众的诉求作为第一信号，把满足居民群众的服务需求作为第一目标，围绕社区居民关心关切的问题，持续优化服务内容，创新服务载体和方式，让居民在社区生活得更方便、更舒心、更美好，进而激发社区居民参与社区治理的积极性和创造性，为提升社区治理水平找到源头活水、注入强劲动力。

【思考题】

1.党建引领社区治理的着力点应该在哪些方面？

2.怎样总结提炼典型经验，引领带动整体工作水平提升？

3. 推进新时代城市社区治理创新需从哪些方面着手？