广东汕头市金平区发挥社会组织联合会作用促进基层社会治理的探索实践

【引言】 2018年3月7日，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时明确指出，要创新社会治理体制，把资源、服务、管理放到基层，把基层治理同基层党建结合起来，加快形成基层治理人人参与、人人尽责的良好局面。

【摘要】 党的十九大报告明确提出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。发挥好社会组织的协同作用，是激发社会活力、提升社会治理水平的有效方式，是打造共建共治共享的社会治理格局的必然要求，但也是目前基层工作的短板。

广东省汕头市金平区针对老城区社会治理任务头绪多、困难群体多、公益服务缺口大、社区社会组织散乱等实际问题，将推进社会组织联合会建设作为强化社会协同的创新举措和突破口，对社会组织联合会给予党建、职能、资金、人员、场地等支持和保障，将其建设成为基层党建工作延伸的平台、社区社会组织自律管理的平台、社区群众参与社区治理的平台、基层政社互动合作的平台、为社区群众提供服务的平台。通过发挥社会组织联合会的平台作用，广泛汇聚社区资源，带动各类社区社会组织和社区群众围绕基层党委政府中心工作，积极参与维护社区稳定、促进社区和谐、丰富社区文化、提供社区服务，推动形成共建共治共享的社会治理新局面。

加强社会组织联合会建设的做法丰富了基层党委政府整合社会力量、领导带动社区居民的工作方式，既有效强化了基层党组织在社区治理中的领导作用，又充分保障了社区居民自主自治的权利，是完善基层社会治理上下互动、社会联动的有效举措。

【关键词】 社区治理创新 社会组织 金平区

一、背景情况

金平区是汕头市中心城区，也是汕头“百载商埠”的发祥地。全区面积108平方公里，下辖17个街道、171个社区，户籍人口85万人，流动人口约15万人。金平区是典型的中心城区和老城区，民生服务需求大，社会治理任务重。

创新社会治理体制，是全面深化改革的重要任务。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，要“激发社会组织活力”，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。对照上述要求，金平区围绕“如何将基层治理与基层党建结合”“如何发挥社会组织在基层社会治理中的作用”等重点问题进行了深入调研，发现基层社会治理中存在四个突出问题。一是基层党建工作遭遇瓶颈。基层党委传统以“单位”为主的党建工作模式，在面对区内小型经济组织、社区“草根”组织、零散流动党员等“社会人”时难以奏效，党的组织和工作难以有效覆盖。二是居民参与社区治理不充分。这些困难人群自我组织、自我管理、自我服务能力较为欠缺，难以充分参与社区协商和社区生活，基层管理者也难以发现其需求。当这类人群需要长期得不到满足时，又容易引发社会矛盾。三是社区公益服务供给不足。由于自身建设薄弱、政府培育扶持不足、政府购买公共服务制度尚不完善等原因，本应在居民互助、公益慈善、社区服务等领域发挥作用的社区社会组织能力还比较薄弱。政府基本公共服务以外的针对社区老人、儿童、妇女、残疾人等特殊群体的公益服务短板明显。四是社区组织活动规范引导不够。近年来，随着经济社会的不断发展，金平区未达到依法登记条件的各类“草根”组织发展迅速，由2012年底的273个增长到2018年底的532个。这些由社区居民自发成立的“草根”组织数量多、规模小、人员散、活动乱，基层政府难以对这些组织进行管理。个别组织甚至成为煽动和带领群众上访的不稳定因素。

深入分析原因，既有工作方式方法陈旧的问题，也有培育引导社会组织手段不够的问题，还有动员社会力量机制不健全的问题，归根到底是对“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制认识和落实不到位。如何创新工作破解难题？金平区委逐渐形成了以下认识：一是必须紧紧抓住基层党建这个牛鼻子，因地制宜创新工作方式，以“大党建”带动社会组织“微服务”，才能把握好社会治理的工作方向。二是政府不是万能的，对于社区内部事务和居民内部矛盾，以及政府公共服务无法完全满足的个性化公益服务需求，适宜由社会组织承担解决，为此，需要强化培育引导，激发社会组织和社区居民参与社区治理和服务的积极性。三是必须大力加强社会组织自身建设和自律管理，以自律促规范，以规范促作为，才能减轻行政管理压力，变管理负担为正向助力。

二、主要做法

金平区委聚焦问题，提出以深化基层社会组织联合会建设为抓手促进共建共治共享的工作方案。基层社会组织联合会（以下简称联合会）是2015年起汕头市推动在各街道建立的枢纽型社会组织，性质为社会团体，会员主要为辖区内的社区社会组织，还有部分驻区企业、乡贤及社会知名人士。根据联合会会员广泛的特点，金平区着力推动其发挥管理服务协调作用，凝聚并带动各类社区社会组织围绕基层党委政府中心工作，积极参与社区治理、提供社区服务。经过三年多的努力，金平区在加强和深化联合会建设实践中形成了“五抓五促”的有效做法，为增强社会治理领域党的领导和社会协同探索了新路径。

（一）抓联合，促党建

潮汕地区特有的祠堂（老人组）、善堂（福利会）、风俗等文化，孕育了丰富的“草根”组织，也存在作风传统、宗亲抱团的守旧因素。基层社会组织党建面临面广、量大、工作对象分散的问题。一些组织没有党员，与基层党组织素无联络；一些组织对行政管理存在抵触，与基层党委政府各行其是。为夯实基层党组织对各类社区社会组织的政治领导，金平区委决定利用联合会作为区域内重要社会力量枢纽的覆盖面优势，将联合会建设成基层党建工作的延伸平台，以联合促党建，推动党的组织和党的活动全面覆盖。

1. 明确联合会党组织建设标准。金平区将街道党工委列为联合会党建的第一责任部门，明确要求各街道党工委副书记兼任联合会党支部书记和会长，街道党工委组织部门和民政办的分管领导兼任副书记、下属社区社会组织党支部书记任委员，并严格按照有关规定报组织部门审批。金平区委组织部还会同金平区民政局组成社会组织联合会党建工作指导小组，对联合会党支部书记任职情况进行检查，组织支部书记专项述职，举办联合会党务工作者培训班，督促联合会党（总）支部履行政治责任，紧紧围绕党章赋予基层党组织的任务开展工作，将加强党的建设和领导贯穿于自身组织建设和业务开展全过程。

2. 以点带面，促进会员单位党建。金平区各街道成立基层社会组织联合会后，将辖区内532个社区社会组织全部吸纳成为会员。在此基础上，金平区委指导联合会党组织对会员单位中的党员进行了全面摸查。在查清党员底数基础上，区委组织部按照因地制宜、有效指导的原则，推动社区社会组织党组织设置：其中，有正式党员3人以上的单独组建党组织；正式党员不足3人的按照“地域相邻、行业相近、工作方便”的原则建立联合党组织；新成立的社区社会组织党组织接受社区党组织的直接领导和街道基层社会组织联合会党组织的工作指导。截至2018年年底，金平区已设立社区社会组织党支部46个、党小组171个，纳入管理的党员1320人，实现了社区社会组织党的组织全覆盖。

3. 建立“两委”干部挂钩联系社会组织机制。要在基层真正树立党的威信，党员发挥先锋模范作用是关键。金平区按照汕头市有关工作要求，积极推动街道、社区“两委”干部挂钩联系或兼任社区社会组织职务。到2018年年底，全区社区社会组织中由社区“两委”成员兼任社区社会组织领导职务的比例达到99.43%，其中，担任会长或召集人的比例达到96.20%。日常工作中，联合会党组织注重发挥党员的先锋模范作用，通过落实“三会一课”、主题党日等制度，有针对性地要求党员围绕脱贫攻坚、乡村振兴、社区治理、居民服务、民俗文化等主题，带动所在社区社会组织开展公益活动。社区社会组织在党员干部带领下，越来越多地参与到社区治理和服务中，为社区建设贡献力量。干部挂钩联系制度为社区社会组织“讲政治讲规矩”织牢了底线，党员带头的做法为社区社会组织“讲道德讲奉献”树立了标杆。

（二）抓培育、促规范

各类社区社会组织广泛活跃在社区生活和居民服务领域，其规范发展直接关系社区治理水平和居民生活感受。针对社区社会组织发展资源欠缺、自身管理不规范、活动能力偏弱，社会公信力不高等问题，金平区秉持培育扶持与监督管理并重的工作思路，一手抓联合会自身建设，着力将联合会建设成为所辖社区社会组织的发展支撑平台；一手抓会员管理，推动联合会开展行业自律，规范社区社会组织日常活动。

1. 以“六个一”标准强化联合会工作能力。金平区压实责任，要求各街道合理调配公共资源，按照“六个一”标准为联合会建设提供支持，即一个独立的办公场所、一套完善的组织架构、一支专业的人员队伍、一个稳定的经费保障体系、一套完善的运作机制、一个发挥作用的平台。对照建设标准，金平区着力为联合会建设和运作提供保障。三年来，市、区、街道三级财政投入扶持资金264.77万元，利用街道公共资源解决联合会办公场地1560平方米，专兼职人员队伍226人，基本满足了联合会开展会员管理和服务的工作需求。

2. 培育约束并举，规范会员单位行为。为强化正向引导，金平区赋予联合会孵化职能，利用其在场地、资金、人员等方面的资源优势，设立社区社会组织孵化室，对辖区内有一定群众基础、活动内容健康的初创期社会组织提供所需的政策指导、项目协调、场所设备等支持。2015年以来，全区进驻联合会的社区社会组织共81个，其中17个经过孵化达到了依法登记的条件。在培育的同时，联合会通过会员管理制度、项目管理制度等对会员单位进行自律规范管理；同时建立了重大活动报备制度，明确社区社会组织开展重大活动、特别是大型民俗文化活动之前要向街道社会组织联合会党组织报告，由联合会党组织对活动方案、资金使用等审核把关，保证活动依法、文明、安全、有序开展。2018年以来，全区未发生一起社区社会组织违法违规活动案件。

（三）抓合作，促共建

金平区针对政府统筹社会力量协同合作方面存在的“合作什么”“谁来合作”“怎么合作”等问题，以打造联合会社会协同枢纽平台为重点，重点推进三方面工作。

1. 树立联合会社会协同枢纽地位。金平区要求街道党工委、办事处通过转移职能或购买公共服务的方式，多渠道夯实联合会的综合实力。全区17个街道党政部门共清理包括创文志愿服务、社会组织备案咨询、环境保护巡查、居家养老服务、扶贫济困、节日送暖、公益慈善等可转移职能、公共服务事项等共23项，并以公益项目方式签订委托合同，交由联合会承接。通过充分赋权，联合会及其成员单位协同政府参与治理的积极性和主动性得到激发，发挥作用有了充足的空间。

2. 大力培育志愿服务力量。要激发社会协同，培育志愿服务力量是关键。金平区通过发挥联合会平台在党建协同、业务协同和资源协同方面的优势，在会员单位和社区老年人、青年、职工义工等群体中发展志愿者4463人，培育孵化并引导成立志愿服务组织47个。通过联合会党支部协同发展，推动社区内党员到社区报到，登记为党员志愿者，在全区层面组建了创建文明城市、美丽乡村建设、重大活动、扶贫帮困、科教文卫等5支党员志愿者服务队，目前已有党员志愿者5000多名。截至目前，金平区各联合会联系、支持的辖区内志愿服务组织已达100个、志愿者19445人，为区内公共事务打造了一支社会协同的可靠力量。例如，在小公园片区，围绕打造汕头“百载商埠”发祥地旅游名片，永祥街道社会组织联合会牵头带动辖区内党员、青年、职工义工等三支志愿服务队，对外联合一批市级文化、体育、餐饮、民俗方面的社会组织，组成了“潮汕特色文化志愿者服务队”，每逢重大节日和活动，均有200多名志愿者开展后勤保障、秩序引导、交通指挥等服务。志愿服务队还定期举办电影、餐饮、剪纸、武术等潮汕民俗展演，为小公园片区旅游事业发展增添了活力。

3. 建立完善政社对接机制。金平区民政局向各街道印发了联合会公益项目运作指引，要求将社会组织领域相关的公益事业发展事务全部归口联合会对接；对于来对接街道行政资源的社会组织，原则上先由联合会进行对接；联合会要主动对接辖区及周边的市级以上社会组织，将其吸纳为会员或结成友好合作共建对子；联合会对友好社会组织开放办公场地、办公设备、党建、人力、信息等可支配资源，条件合适的情况下共同开展公益合作项目。2018年，17家基层社会组织联合会与辖区周边100家社会组织建立了友好协作关系，通过资源共享，协同开展了132个公益活动和项目，在参与社区治理共建方面起到了良好辅助作用。

（四）抓协商，促共治

坚持以人民为中心的发展思想，就必须强化人民群众的主体地位，人民既是基层治理的受益者，也是基层治理的参与者和推动者。基层党委政府坚持“有事好商量，众人的事情由众人商量”，推动联合会发挥凝聚会员的“磁性”，提升群众参与度的“活性”，切实发挥联合会联通基层党委与群众、促进群众参与社区治理的平台作用。各街道社会组织联合会重点落实了“三项制度”。

1. 定期调查制度。按照核定的业务范围，联合会在所属街道党委和相关社区居委会的指导下，每半年对会员和社区群众开展一次问卷调查。对会员，主要调查对联合会工作的期望和意见建议；对社区群众，主要调查参与联合会活动的意向、对联合会的服务需求和对社区治理的建议。

2. 定期上门走访制度。各联合会结合日常工作和社会反映，每季度末定期上门走访相关企业、乡贤、人大代表、政协委员以及部分会员，听取对联合会建设的意见建议，对街道政府部门、相关社区公共事务的意见建议以及社区热点事件的看法等。

3. 会务协商制度。按照联合会章程规定，严格落实理事会（一年至少两次）、会员大会（一年至少一次）、日常办公会议等会务制度。按照联合会服务会员、服务街道、反映诉求、协调沟通的职能，组织理事、会员就问卷调查和上门走访发现的问题情况进行民主协商，提出解决思路和工作建议。对属于联合会及会员单位可以解决的问题或调解的矛盾，形成会议纪要，落实解决；对属于需要街道党政、居委会解决的社会问题、社区群众需求意见等，由联合会整理形成书面意见建议向街道、社区反映。

2018年以来，金平区17个联合会共完成3轮定期问卷调查，共向会员发出调查问卷548份，向社区群众发出调查问卷8672份，上门走访共计14366人次；收集有关社区志愿服务、创文、旧衣回收、集体土地承包欠款催收、元旦春节扶贫济困、春节节日锣鼓巡游、灯谜竞猜、潮剧表演等活动建议意见1237条，向区政府职能部门反映问题22件，向所在街道党政部门反映问题142件；按照会员和社区群众意见要求，组织开展各类公益活动1181次，参与群众126 万人次；通过联合会及其会员协商调解，有效化解了邻里纠纷、物业管理、征地维稳等大小矛盾41宗。通过发挥联合会协商平台作用，金平区有效带动了各类社会组织、驻区企业、乡贤、群众履行社会责任，以协商沟通促矛盾化解、以建言献策促上下联通，为实现协商共治探索了新的路径。

（五）抓服务，促共享

群众共享社会发展成果，是社会治理的出发点和落脚点。为了切实扩大社区公益服务供给，支持社区社会组织为社区老人、儿童、妇女、残疾人等弱势群体提供个性化的公益服务，金平区充分发挥联合会“服务磁石”的综合服务平台作用，带动社会组织提升服务能力，提供居民所需公益服务，提升群众的幸福感、获得感。

1. 加大购买社区公共服务力度。针对区、街两级基层工作机构公共服务能力不足的问题，金平区出台政府购买服务指导目录，在民生保障、社会治理、公益慈善领域等加大购买力度，同等条件下优先向社会组织购买。金平区还设立了“民政公共能力购买服务项目”，专门向社会组织购买社会救助、社会福利和社会事务、优抚、社区建设、社会工作等5大类共25项民政服务。联合会积极发挥枢纽支撑作用，支持所辖社区社会组织承接政府购买项目，为他们提供政策指导、项目申请、场地支持、人才支持、项目督导、财务代管等服务，既提升了社区中小组织服务能力，又有力推动了政府购买项目高质量实施，确保群众享受到优质服务。四年来，区级财政用于购买服务的资金达到1100多万元。

2. 补强社区服务阵地短板。联合会汇聚大量党委政府、市场和民间公益资源，是集合了养老、托幼、扶贫、济困、助残、文体、娱乐等众多服务功能的综合服务体。金平区各街道立足本区域群众多样化需求，以联合会为主体推动打造多样性的群众服务阵地。例如，东方街道党委通过指导和经费支持，推动联合会牵头打造了开放式、共享性的“凤亭下惠民一条街”综合服务阵地。每逢周六，社区居民就可以在此享受到义医义诊、免费理发、免费采耳、脊柱理疗、免费水电维修、书法矫正、帮扶困境儿童辅导、免费播放电影等各类惠民服务，“凤亭下”目前已经成为汕头市知名的便民惠民活动品牌。截至2018年年底，金平区各街道通过联合会推动搭建的各类文明驿站、社区书院、文化活动中心、心理辅导室等社区服务平台已达219个。

3. 增加社区公益服务供给。在各个街道社会组织联合会发起和支持下，社区内各类组织发挥各自优势，整合资源，针对本社区需要创新开展了大量公益服务。例如，乌桥街道社会组织联合会引导成立的“乌桥情慈善发展促进会”，成立以来共筹集善款221万元，救助辖区贫困独居老年人、残疾人等困难群众1669人次。乌桥三元汇爱心团队创立“三元饭堂”，由饭堂出3元、捐赠人出3元制作6元爱心盒饭，为孤寡老人、残疾人免费送餐。截至2018年年底，各街道从事扶贫、济困、扶老、助幼、助残、志愿、社工、社区建设、纠纷调解、法律援助等公益服务的社区社会组织已达243个，占社区社会组织总量的46%。这些公益机构为居民提供精准服务，满足了社区居民多方面需求，凝聚了广大群众。

金平区加强和深化基层社区社会组织联合会建设以来，通过强化党的领导和政府主导作用，在政策、资金、人员、场地等方面给予联合会指导和支持，将联合会建设成为基层党建工作延伸的平台、社区社会组织自律管理的平台、社区群众参与社区治理的平台、基层政社互动合作的平台、为社区群众提供服务的平台。通过“五抓五促”，基层党组织统筹社会力量参与社会治理的政治引领力持续增强，较好实现了社区社会组织自律，基层社会活力得到了进一步激发和引导，社区治理和服务能力得到明显加强。2018年3月，金平区被广东省委组织部定为“全省城市基层党建示范区”。

三、经验启示

汕头市强化问题导向，运用系统思维，以市一级的制度设计带动各区县社会治理领域的探索，突破了原有工作方式的局限，形成了社会协同上的创新做法。金平区等区县在探索中形成点上的突破，又进而带动了相关制度的持续创新完善，不断补齐短板，服务实践需求，走出一条符合中央部署、本地实际和发展需要的调动社会力量参与社会治理的路子。

1. 坚持党建引领才能聚力同心。近年来基层社会组织发展迅速，形成了一支重要的社会力量，既带来管理方面的问题，也为政府强化社会协同带来机遇。如何将可能带来问题的“管理对象”发展成为参与共建共治的“正向助力”？金平区党委政府探索“大党建”“微服务”治理模式，通过发挥联合会枢纽作用，推动党的组织和工作在社区社会组织中全面覆盖。通过干部定点联系、强化重大活动管理和党员示范带动等措施，发挥党组织在政治上把方向、管大局的作用，使党的领导真正融入社会组织发展运作全过程。

2. 坚持问题导向才能准确施策。随着经济社会不断发展和“社会管理”向“社会治理”逐步转型，基层党委政府的工作能力和工作方式面临更多新的课题和新的挑战。基层社会治理中的问题带有系统性、复杂性，想要解决社区内频发的小问题、小矛盾，往往需要跳出“头疼医头、脚疼医脚”的思路，在党的建设、群众思想工作、政府职能转变、社会力量动员机制等众多相关方面寻找原因、研究对策。只有抓住问题的关键环节，追根溯源，才能认清问题，精准施策。

3. 坚持依法行政才能行止有度。基层社会治理领域的改革举措直接关系人民群众切身利益，关系当地社会稳定和经济发展，推动改革的过程必须伴随着相关制度的不断完善。只有做到制度设计与实践探索并行，才能让基层社会治理相关的党委政府、社会组织、社区群众等明晰各自的责、权、利，才能让各方行止有度，在属于自己的舞台上施展才能。

4. 坚持创新发展才能开拓局面。推动社会组织联合会建设，是党委领导、政府负责下，促进社会参与、实现群众受益的创新举措。汕头市设计这项制度之初只是一个探索，但人民群众的积极参与有力地推动了基层实践，在党委政府支持下，联合会发挥枢纽和平台作用，团结辖区内社会力量围绕中心、服务大局，在社区公益、调解纠纷、维护稳定等方面发挥了积极作用，成为基层党委、政府推进基层治理的有效抓手。

【思考题】

1.基层党委政府如何更好地支持、推动社会组织健康发展？

2.如何发挥好社会组织的积极作用，提升社会治理水平？