打造梯度就业服务链
助力青年建功新时代
——上海促进青年群体就业的探索实践

【引言】 2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“就业是最大的民生。要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。大规模开展职业技能培训，注重解决结构性就业矛盾，鼓励创业带动就业。提供全方位公共就业服务，促进高校毕业生等青年群体、农民工多渠道就业创业。”

【摘要】 青年就业不仅关系到青年自身的发展前途，也是经济社会稳定发展的重要支撑。近年来，上海青年就业形势总体稳定，但经济增速放缓对青年就业带来总量上的压力，一些青年就业能力与产业转型需求不相适应造成结构上的矛盾，与此同时，多重因素叠加对青年带来自身观念上的变化，部分青年就业意愿有所下降。

上海市把促进青年就业作为一个整体统筹谋划，构建了覆盖在校学生、失业青年、在职青年的梯度就业服务链，助力青年实现新成长、建功新时代。通过实施扶持失业青年“启航计划”，引导青年“想就业”；通过构建“就业见习+职业训练+技能培训”的就业能力提升体系，增强青年对新经济、新产业岗位的适应能力，促进青年“能就业”；对有创业意向、就业意向的青年分类施策，促进其实现就业创业，助力青年“好就业”；为在职青年提供岗位提升、职业发展的全方位服务，支持青年“就好业”。上海的经验表明，做好青年就业工作，需要坚持促进就业和产业转型升级协调同步，坚持系统思维和分类施策协同推进，坚持提升质量和保障托底齐抓并重，坚持政府、市场、社会共同发挥作用。

【关键词】 青年群体 就业服务 上海市

一、背景情况

就业是最大的民生，事关千家万户的福祉，也是经济发展的“晴雨表”和社会稳定的“压舱石”。古人云：“庶人有旦暮之业则劝，百工有器械之巧则壮”，中华民族自古就有鼓励劳动、推崇技能的传统文化，历久弥新。进入新时代，上海认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，大力增进民生福祉，积极稳定和扩大就业，努力实现更高质量和更充分就业。近年来，全市就业局势保持平稳，就业规模不断扩大，就业结构日益优化，劳动者在改革发展中创造价值，也有效共享了发展的成果。

在全力确保就业稳定的同时，上海的青年就业形势却出现了新的特点：一是经济增速放缓对青年就业造成总量上的压力。一方面，宏观经济增速放缓，外部环境发生深刻变化，给就业稳定带来隐忧；另一方面，上海高校毕业生总量屡创新高，2016年首次突破17万人。每年大量新成长劳动力的涌现，需要有充分且与之相匹配的就业岗位来满足就业需求，压力日益凸显。二是就业能力与产业转型需求不相适应对青年就业造成结构性的矛盾。近年来，上海着力深化供给侧结构性改革，大力推进“五个中心”“四大品牌”建设，加快构建以现代服务业为主体、战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑的现代产业体系。产业转型升级不断创造新岗位，需要与之相适应的人力资源供给支撑，同时也对青年人的岗位技能提出新要求，不少年轻人由于缺乏经验，技能素质与岗位需求存在差距，求职出现一定难度。三是多重因素叠加对青年就业带来观念上的变化。在社会多元化的背景下，近年来出现了“啃老族”“慢就业”等社会热议现象。这种现象的背后，其一是青年择业观念存在问题，有的青年职业定位过高，长期求职碰壁导致就业意愿下降。其二是青年对职场的适应能力不强，新成长的一代更具个性，有的青年“一言不合就离职”，就业流动性大，稳定性不够。其三是生活条件改善的因素，不就业家里也养得起，家庭的教育引导不够。据统计，2016年年底上海35周岁以下的登记失业青年约5.3万人，占登记失业人员总人数的比重达到22%，其中，登记失业一年以上的长期失业青年人数约0.6万人。虽然人数较以往有所下降，但矛盾仍然突出，不可忽视，而且脱离人力资源市场的时间越长，再就业难度就越大，这势必影响青年今后的生活、发展，同时还会给社会带来负面影响。

青年是国家的未来、民族的希望。就业问题解决不好，不仅会造成人力资源的损失，也对经济社会稳定发展带来隐患，影响重大。前些年，上海陆续出台了一系列专项举措，大力促进青年就业，提升就业质量，取得了一定成效，但对标新形势，原有政策措施还存在一定短板，主要表现为“三多三少”：一是关注失业青年的政策措施较多，考虑在校学生和在职青年的相对较少，政策措施的系统性有待增强。二是侧重用人单位需求侧的政策措施较多，聚焦人力资源供给侧的相对较少，提高就业质量的成效不够显著，培养青年综合能力的手段有待加强。三是立足政府自身力量的政策措施较多，调动社会各方力量的相对较少，有效发挥市场机制作用的举措有待完善。

二、主要做法

上海市委、市政府高度重视青年就业工作，把促进青年就业摆在突出位置，纳入经济社会发展全局优先考虑，加强就业与经济、产业等宏观政策的联动，推进部门合作协同，努力为青年人的就业和职业发展营造良好环境，助力经济转型升级和高质量发展。2017年5月，印发了《上海市人民政府办公厅转发市人力资源社会保障局等六部门关于新形势下进一步促进本市青年就业创业的若干意见的通知》，打出一套组合拳，有效地促进了青年群体的就业。

（一）出专项计划，开展“五个一”贴心服务，激励青年群体“想就业”

解决青年失业问题，关键是转变他们的思想观念，激发青年人努力向上的欲望。2012年开始，上海探索实施了青年就业“启航计划”，市人力资源和社会保障局、团市委专门出台文件，将失业青年作为工作重心，突出观念引导，把他们请出家门、引入校门、带进厂门。

近年来，上海不断完善推进“启航计划”，建立政府、高校、社会协同参与的机制，对失业青年开展“五个一”的贴心服务：一是建立一个调查排摸机制。动态掌握失业青年个人及家庭的信息情况，了解失业青年的就业意愿、技能状况和服务诉求。二是建立一支专家导师队伍。聘请一批熟悉青年情况、了解职场需求的职业指导师、企业人事主管和有关专家，成立专家导师队伍，像“知心大姐”一样开展疏导工作。目前专家导师队伍已形成了300多人的规模。三是探索一套适合青年的职业指导模式。根据青年人的特点，创新推出了集体指导、重点指导、会诊指导、跟踪指导等灵活多样的服务举措。四是帮助青年制订一份就业计划书。让青年有切实可行的目标和求职、培训等计划，并为此付诸行动。五是开展一系列专项活动。组织开展就业沙龙、企业参观、家长课堂等活动。

从2017年开始，上海创新实施“青年启航求职能力提升计划”，立足“转变求职意识”“提高职业素养”和“加强职业技能”为核心要素的“三位一体”活动模式，组织失业青年走进企业参观，实地观察体验生产流程、工作环境和企业文化，切实引导失业青年转变求职观念，指导失业青年参加岗位体验，提升技能素质。帮助待业青年积极求职，实现市场化就业。比如，2017年组织了影视特效化妆、微电影摄制、甜品烘焙、气球幕墙制作、手工编织工艺等行业的讲座和体验等活动16场，749人次长期失业青年参与。2018年组织全市300余名失业青年参加12场职场体验活动。

上海以实施“启航计划”为抓手，多次将“帮助8000名长期失业青年就业创业”纳入年度市政府实事项目，建立政府责任考核机制，把促进青年就业作为民生工程抓紧抓实。通过专项帮扶，上海青年失业现象明显好转，实现了人数和比例的“双下降”。2018年年底，登记失业青年人数从2016年年底的5.3万人下降至3.9万人，占登记失业人员总人数的比重从2016年年底的22%下降至20.26%。

“启航计划”为许多失业青年燃起了人生希望，徐汇区的小毅就是其中一位。毕业后他一直找不到稳定的工作，自信一点点被消磨，渐渐地颓废了，整天待在家里，对生活也失去了目标。经过徐汇区就业服务机构的多次疏导，小毅选择参加了相关的课程体系，从简历分享到模拟面试，都根据他的特长和不足来进行能力提升，小毅也充分展现出他的学习能力。和学员们天天在一起学习，仿佛变了一个人，从不善言谈到相谈甚欢，从不自信变得自信。同时，小毅自己也开始积极寻找工作，根据他的专业所长，指导老师帮他找准了职业定位，而且在每次面试前都会帮他模拟面试，缓解他的压力。功夫不负有心人，小毅也终于如愿地找到了一家外资企业咖啡机维修师的工作。

2019年4月，人力资源和社会保障部、共青团中央印发《关于实施青年就业启航计划的通知》，推广上海经验，在全国开展扶持失业青年就业行动。

（二）抓能力建设，构建需求导向的能力提升体系，促进青年群体“能就业”

新兴产业发展催生新职业，孕育新岗位，也带来新的技能要求。青年人的能力如果跟不上，求职路上就好比有一道无形的坎，“岗位看得见却够不着”，这就需要搭建职前学习训练这样一座桥，助力青年爬坡过坎。上海相关部门一直密切关注产业发展，开展岗位技能分析，以岗位需求为导向构建了“就业见习+职业训练+技能培训”的能力提升体系，让他们有能力就业。

1.推进青年就业见习。就业见习是组织未就业青年到见习企业参加实岗锻炼的一种职前学习活动，政府给予一定支持，既能让学员在岗位上学到本领，也是支持企业发展的积极举措，方便企业考察学员，鼓励企业择优录用。这项工作上海从2002年在全国率先启动。2017年，市人力资源和社会保障局、市财政局、市教委出台《关于进一步做好本市青年就业创业见习工作的通知》，调整完善见习政策，大幅提高了原有的补贴标准，对见习学员和老师“双激励”。按照人力资源和社会保障部、财政部等部委关于实施三年百万青年见习计划的要求，上海进一步加大就业见习工作力度，努力提高见习的“含金量”，聚焦先进制造业、现代服务业等重点产业，大力开发高质量的就业见习基地，覆盖生物医药、机电、精密仪器、金融、会计师事务所等多个热门行业领域，累计发展见习基地600余家。

2.发展职业训练营。职业训练是帮助学员增强职业认知、熟悉职场环境、提升专业技能硬实力和求职技巧软实力而开展的一种训练活动。2017年，上海出台文件资助高校、企业、产业园区、行业协会等单位建设青年（大学生）职业训练营，打造融合课堂教育、求职辅导、岗位模拟、职场体验和专项就业服务等各类功能为一体的综合性公共就业服务平台。目前已资助建设24个职业训练营，开发了工业机器人技术训练、生物人才训练、文化创意数字内容产业职业训练等热门产业的职业训练项目。通过基于通用就业能力的普训、适应市场特定需求的专训、针对自身特长培养的特训等不同模式，全面提升青年大学生就业能力。

3.加强职业技能培训。开展职业技能培训是提升高校毕业生、失业青年等群体就业能力的重要举措。近年来，上海围绕经济转型升级要求和青年人自我提升的需求，积极完善职业技能提升体系。2018年发布《技能提升行动计划（2018—2021年）》，提出到2021年的总体目标：劳动者整体技能素质明显提升，技能人才待遇明显提高，技能人才政策环境和社会氛围明显改善，具有国际竞争力的技能人才高地基本建成。构建多方协同的职业教育与培训体系，实施多类型技能人才培养模式，包括着力构建现代职业教育体系，充分发挥行业企业在职工培训中主体作用，积极鼓励社会力量参与职业培训，深化细化职业教育校企合作培养，大规模开展职业技能培训，全面推广企业新型学徒制和现代学徒制，深入探索“互联网+”等新型融合式培训。

某隧道工程有限公司作为上海市企业新型学徒制试点单位，充分发挥企业地下工程施工技术核心优势，以“培育一专多能复合型技能人才，服务行业、企业持续发展”为重点，通过深化产教融合、校企合作，以党委牵头从企业制度层面对学徒制工作开展提供支撑，建立了“五位一体”“四个强化”“三级递进考核”“两线并进成果展示”“一个核心团队文化建设”的“54321”企业新型学徒制培育模式。制定了带徒津贴和师徒双奖激励政策，设计职业能力指数提升考核机制，将学徒学习绩效与薪酬体系挂钩，提高学徒和带教师傅的参与热情，取得了明显成效。他们先后与江苏省交通技师学院、浙江建设职业技术学院、南通技工学校、上海申能职业技能培训学校、上海城建学院、上海城建园林学院等多地高职院校建立企校双向委培关系。每位学徒经过企业新型学徒制平台专业理论和技能操作学习、师徒带教、轮岗实践，均取得钢筋工、隧道工、工程测量、木工等9张技能证书，完成学院生到企业人的转换，储备岗位胜任力，实现从新手到骨干的跨越。

此外，上海正积极筹办以“新青年、新技能、新梦想”为主题的第46届世界技能大赛，通过世界技能大赛机制的选拔培养，上海涌现了一批青年技能人才，成功找到了合适的就业岗位。小杨是上海市杨浦职业技术学校汽车专业2015届毕业生，1997年出生的他凭借技能特长，在2017年第44届世界技能大赛上获得了车身修理项目金牌，顺利在上海落户，并在赛前就拿到了上汽集团的录用通知。

（三）推分类施策，拓宽青年就业创业门路，助力青年群体“好就业”

青年人思想活跃，价值观念多元，自身条件也各有千秋，有的青年希望找一份稳定有前途的工作；有的青年热衷创业当老板。这是客观实际，也是一种普遍现象。在促进青年就业工作上，只有尊重青年人的理性想法，对其分类施策，无论是就业或是创业，帮助他们打开更多的门路，才能让青年人尽其才、各展所长。

1.支持青年创新创业，实现更积极的就业。上海是创新发展的前沿阵地，支持青年创新创业，不仅拓宽了青年就业渠道，也有助于上海的创新驱动发展和具有全球影响力的科技创新中心建设。近年来，上海以青年大学生为重点帮扶群体，连续实施了四轮创业带动就业行动计划，强化制度安排，明确目标任务，完善帮扶举措。

针对青年大学生创业“融资难、场地缺、成本高、能力弱”等突出问题，制定实施创业担保贷款、初创期创业场地房租补贴和社保补贴等一系列扶持政策。建设中国（上海）创业者公共实训基地和南部科创中心分基地，为创业者提供针对性的创业实训服务。同时，积极推进创业服务进校区、进园区、进社区，认定发展了市级创业孵化示范基地114家，重点为青年创业项目提供孵化服务。在48所高校建设了创业指导站，为有创业意向的学生提供零距离指导。推动创业型社区创建，完善家门口创业服务。积极培育创业投资、咨询培训、社群组织等服务机构。近年来，上海每年帮扶引领成功创业的青年大学生超过6000名。

小蒋是一名大学生创业者，创业前他努力了解了很多创业知识，真开了公司，发现自己还很稚嫩，“那些税收、财务知识，都不明白”。于是，他参加了政府组织开展的创业训练课程，重新学一遍创业相关的基础知识，“收获真的太大了，几乎是手把手地教。还认识了上海市创业指导专家志愿团的老师们，有不明白的几乎24小时可以向老师们请教”。另外，他还获得了政府提供的30万元贷款。5年时间里，他的创业公司从4万元起步，已经变成了年营业额过亿元的典型，带动就业120多人，全都是“90后”青年。

2.加大政策服务力度，拓宽青年就业渠道。以高校毕业生为重点，出台社会保险费补贴、求职创业补贴等政策，增强企业吸纳高校毕业生的吸引力。

加强校内外信息互通，积极推进公共就业服务进校园，连续开展高校毕业生就业服务月活动，2017年举办“乐业上海，放飞青春——2017年上海市高校毕业生就业服务月启动仪式暨G60科创走廊·上海市大学生就业洽谈会”活动，采用新颖的O2O模式，线上借助“公共就业服务系列专场招聘会”平台，线上、线下岗位对接同时开启，极大提高了求职效率。

同时，组织开展“百家国企进校园”主题招聘活动。2017年11月，分别在上海交通大学、同济大学成功举办招聘活动，200多家国有企业参与，在现场提供超过1000个岗位，提供近8000人的招聘需求，到场求职者累计超过3000人次。2018年高校毕业生就业服务期间，全市共举办108场规模不等、有针对性的专场招聘会，共提供招聘岗位数19817个，意向就业人数6215人；对3577名就业困难人员开展了就业援助，其中有2631人已被企业录用或意向录用；共有5568人次接受了职业指导，917人参加了就业见习。

此外，为顺应青年人的求职特点，上海积极运用互联网手段，改进工作方法，推陈出新，大力推进“乐业上海”“海纳百创”“技能上海”微信公众号建设，强化互动功能，以青年大学生喜闻乐见的形式主动推送各项公共就业创业服务，线上线下联动，为青年人提供便利化服务。同时，充分利用大数据等手段，持续发布“乐业报告”“市民创业状况调查报告”，既为青年提供信息引导，又为政府决策提供参考。

（四）助岗位成长，多措并举服务在职青年，支持青年群体“就好业”

推动经济社会稳定发展，需要更充分地发挥青年人力资源的潜能，让青年人有更好的职业发展，更加广阔的人生舞台，帮助青年在岗位上建功立业。上海积极整合各方资源，以支持青年岗位技能再提升为抓手，大力培养高技能青年人才队伍，加快专业人才队伍建设，打通青年人向上发展的通道，改善青年就业质量。

1.支持青年岗位技能再提升。充分发挥行业企业的主体作用，鼓励企业集中组织职工开展培训，并依托具有示范引领作用的大企业、行业协会、工业园区建立面向上下游企业开放的高技能人才培养基地。目前，全市建立了110家高技能人才培养基地，其中国家级基地14家。大力引导职业院校开展技能人才培训工作，在分类调控绩效工资总量框架内，建立职业院校与其承担职业技能培训任务相挂钩的绩效工资考核机制，逐步提高工资水平；发挥社会培训机构的积极作用，特别是根据上海“扩大开放100条”的要求，在全市推广外资经营性培训机构采用告知承诺方式登记管理的办法，引进一批国际知名的职业技能培训机构。

同时，健全技能人才使用激励机制。每年定期发布企业技能人才市场工资价位，鼓励企业建立符合技能人才特点的工资分配制度和补助津贴制度，引导提高技能人才收入水平。推动企业建立首席技师和技能大师工作室并予以专项资助，发挥高技能人才在技术攻关、技艺传承、技能交流上的示范带动作用。每两年开展上海市技术能手、上海市杰出技术能手和享受国务院政府特殊津贴高技能人才的评选，选树一批优秀高技能领军人才。每年市人力资源和社会保障局、市委组织部和市委党校联合举办高技能人才党校研修班，提高技能人才政治理论水平。目前，市级首席技师已资助1617人，市级技能大师工作室已资助196个，其中国家级技能大师工作室44个。截至2018年年底，高技能人才占技能劳动者比重为33.03%，较上年增长1个百分点；技能劳动者中，初级、中级、高级及以上结构比例进一步优化为32∶35∶33。

2.加快青年专业人才培养。创设上海人才发展资金，由财政一次性出资1000万元，用于资助业绩优秀、有发展潜力特别是科研创新能力的优秀青年专业技术人才的发展。目前全市共选拔资助10批1042名优秀青年专业技术人才，累计投入资金1.43亿元。

实施上海领军人才培养计划，以提高人才的创新创业能力为核心，以聚焦重点、服务发展，突出一线、团队优先，公开平等、竞争择优为选拔培养原则，在发现优秀人才的同时特别注重发现和选拔优秀青年领军人才，在团队建设评价要素中特别突出团队核心成员至少有2人不超过45周岁。上海领军人才计划实施以来，入选当年年龄小于35周岁的优秀青年人才共计48人，占总入选人数的3.2%，其中最年轻的领军人才入选时为26周岁。

小蔡2016年入选上海领军人才，入选时29周岁。2012年在上海交通大学读研期间主导创办了一家公司，该公司是一家深耕动漫文化的互联网文化创意企业，每年公司研发费用支出平均占营业收入的10%以上。小蔡带领研发团队在动漫游戏研发上累积了大量的顶尖技术和经验，使公司拥有了世界领先水平的游戏引擎开发技术、3D卡通渲染技术和平台移植技术，产品成功出口至东南亚、韩国、日本、北美、欧洲等全球主要市场。公司规模和经营业绩实现了年均翻番的跨越式增长，公司员工总数已超过1000人，2018年度公司总营收近20亿元，贡献税收超2亿元。公司先后获得“中国互联网百强企业”“上海市科技小巨人企业”“上海文化企业十佳”“上海市文化出口重点企业”“中国十大海外拓展游戏企业”等荣誉。

此外，上海积极优化职称评审工作，为青年工程技术人才建立职称评审“绿色通道”，对工程技术科技创新业绩突出、成果显著的优秀中青年专业技术人才，由所在单位考核申请，行业主管部门、专业学会（协会）或者两名以上正高级职称同行专家推荐，高评委及主管部门审核，可突破学历、任职资历要求，申报高一级专业技术职称。畅通青年海外高层次留学回国人才和非公单位人才职称评审通道。

三、经验启示

上海市把青年群体作为一个整体，构建综合政策服务体系，着力改变“三多三少”的现状，从鼓励青年想就业、能就业、好就业、就好业四个维度出发，打造有梯度、可衔接的就业服务链，全力改善青年就业状况，努力实现青年人职业发展与经济转型升级的同步和双赢，为各地促进青年就业提供了有益借鉴。

1.坚持促进就业和产业转型升级协调同步，是做好青年就业工作的前提。促进就业和经济发展相辅相成、相互支撑。做好青年就业工作，要在经济社会发展和产业转型升级的大局中优先考虑，统筹谋划。上海在促进青年就业工作中，不仅把就业作为保障和改善民生、提升青年获得感的重要途径，同时也将青年作为重要的人力资源，围绕经济社会发展和产业结构调整，以产业需求为导向配置青年人力资源，增强青年与岗位的匹配度、适应性。不仅有效解决青年就业问题，提高全要素生产率，也为新经济、新产业、新业态的发展提供青年人才支撑，让青年有更好的建功立业机会。

2.坚持系统思维和分类施策协同推进，是做好青年就业工作的重要方法。系统思维是唯物辩证法的重要组成部分，分类施策是矛盾论在工作实践中的具体体现。青年本身是一个多元、复杂的群体，处于在读、失业、在职不同阶段的青年，经历不同、矛盾不同、诉求不同，具有创业意向和就业想法的青年，特点也不同。做好青年就业工作，首先要有系统性思维，把青年作为一个整体通盘考虑，确保各类青年的诉求都有政策回应，帮助青年在就业中共同成长。同时也要分类施策，根据青年的不同类型对症施策。上海在促进青年就业工作中，充分考虑了整个青年群体的就业现状，专门由市政府办公厅出台文件，围绕促进青年想就业、能就业、好就业、就好业的目标，明确政策措施清单，对应不同阶段“对号入座”，打造形成了梯度服务链。

3.坚持提升质量和保障托底齐抓并重，是做好青年就业工作的关键。贯彻党中央精神，既要狠抓就业稳定，促进青年更充分就业，又要大力提升就业质量，让青年人有更高水平的就业，“两头”都需兼顾。在提升就业质量方面，要从人岗两端同步发力，把培养青年能力贯穿到职业发展的全过程，推行终身培训学习制度，政府有针对性地“买单”；也要大力挖掘合适的岗位资源，通过优化就业服务促进人岗快速匹配，缓解就业的结构性矛盾；同时还要大力支持青年创新创业，提高创业的稳定性和成功率。在保障就业方面，要重点聚焦长期失业青年、离校未就业高校毕业生等群体，通过实名制帮扶，帮助他们尽快实现就业或参与到就业准备活动中，避免长期脱离人力资源市场，对于难以实现市场化就业的，还要针对性地采取就业援助措施。

4.坚持政府、市场、社会共同发挥作用，是做好青年就业工作的保证。促进就业是政府的责任，政府要通过责任考核、政策激励、服务引导等手段，履行促进就业的职责。做好青年就业工作，不仅要发挥政府的作用，健全促进青年就业的体制机制，完善就业政策体系，提高公共就业服务效能；也要更好地发挥市场的作用，让市场更有序、更高效地调节就业；还要充分调动社会各方的力量，与高校、社会组织、服务机构通力合作，通过购买服务等手段引导社会力量参与青年就业服务工作。同时，要聚焦舆论引导，多种形式开展宣传，努力营造全社会关注青年、关心青年和关爱青年的良好舆论氛围。

【思考题】

1. 在转变青年就业观念方面可以采取哪些举措？

2. 在促进青年就业工作中可以采取哪些举措？

3. 如何发挥社会力量促进青年就业？