疏堵结合 “电子垃圾之都”转型跨越
——广东汕头市贵屿镇“散乱污”综合整治实践

【引言】 2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出：要着力解决突出环境问题。加强固体废弃物和垃圾处置。提高污染排放标准，强化排污者责任，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度。构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。

【摘要】 “家家拆解，户户冒烟；酸液排河，黑云蔽天”，这是广东省汕头市贵屿镇20世纪八九十年代至2012年综合整治之前的真实写照。据2012年5月统计数据，贵屿镇电子废物拆解经营单位共5169家，行业从业人员达17282人，总经营面积707860平方米，年均处理量达107.8万吨左右，被称为“电子垃圾之都”。由于贵屿镇电子废物拆解经营单位比较分散，主要以家庭作坊形式存在，散乱的拆解单位、落后的拆解技术导致当地土壤、水和空气被严重污染，威胁着居民身体健康。

2012年以来，贵屿镇所在省、市、区各级党委政府以改善生态环境、守护绿水青山为目标，坚持问题导向，建立多部门联合执法机制，挂牌督办，强力推动贵屿镇专项环境综合整治。严管废品源头，严厉打击非法酸洗、焚烧等拆解行为，疏堵结合，让遍地“散乱污”集中入园区，实现电子废物拆解行业产业化、规模化、可持续发展。通过综合整治，当地生态环境大有改观，北港河上游军寮断面至下游潮港桥断面水质，从整治前的酸性环境改善为中性环境，北港河主河道水质铅、砷、镉、铜、镍和汞的含量均达到Ⅲ类地表水的标准；空气环境中常规指标和重金属镉、铅、砷、汞及其化合物等指标均达到《环境空气质量标准》年平均浓度的二级标准，北林村作为贵屿镇废旧电器电子火法拆解的集中区域，2018年空气中铅和铜浓度较2012年分别下降70.07%和75.75%。

【关键词】 电子垃圾 综合整治 产业转型

一、背景情况

贵屿镇属于严重内涝区，干旱、洪涝等自然灾害多发，农业生产基本没有保障。从20世纪五六十年代开始，贵屿人为了生计，开始挑着担子走街串巷收购鸡鸭毛、猪骨、废旧铜锡以及塑料制品，通过转卖赚取微薄利润，逐渐开始形成废旧物品回收利用的传统行业。改革开放以后，随着电子电器产业的快速发展，贵屿开始出现小规模家庭作坊，从事电子废品的无序拆解，将废品中含有的贵金属等提炼出来进行转卖。由于该行业获利高，越来越多的群众开始收购废旧电子电器、废旧塑料和废旧五金进行拆解，整个行业规模逐渐扩大，贵屿镇成为全国起步较早、规模较大的废旧电子电器拆解基地。

尽管贵屿镇自发的废旧物品回收利用行业促进了当地经济的发展，但地方政府对该行业所造成的污染问题估计不足，未能对当地产业的发展作出正确、科学的引导，加之从业者环保意识、法律意识淡薄，拆解工艺粗暴，污染处理设施不足，拆解产生的废气、废水直接排放，固体废物直接堆放甚至焚烧，造成了严重的环境污染，威胁着当地居民的身体健康。贵屿镇经济发展与环境保护之间的矛盾凸显，其环境污染问题时常成为舆论焦点，曾有新闻媒体用“世界上最毒的地方”等词汇来形容贵屿。

2002—2012年间，当地政府部门曾多次开展专项打击行动，对贵屿镇电子废物拆解业进行管制，但反反复复、久治不愈，陷入“污染—整治—反弹—再整治—再反弹”的恶性循环。究其原因，一是贵屿几乎家家户户都加入了电子废物拆解行业，拆解单位和从业人员的数量庞大，若全面取缔，相当于切断了大多数群众的生活来源，恐将引发严重的社会矛盾，影响社会稳定；二是拆解单位规模小、数量大且过于分散，难以统一监管；三是贵屿镇环保基础设施本身不完善，无力处理源源不断大量产生的废气、废水和固体废物。

2012年3月，原环保部就贵屿环境污染问题向广东省政府进行通报，广东省环保厅、省监察厅联合对贵屿问题进行挂牌督办，省、市各级领导多次作出批示、多次到现场检查督导，明确要求2015年年底前彻底解决问题。经多次专题会议讨论，当地政府深入挖掘贵屿环境污染综合整治工作长期滞后、反复反弹的原因，决定采取“疏堵结合”的方式来对“散乱污”进行综合整治。“疏”就是建设一个循环经济产业园区，配套环保处理设施，把所有电子废物拆解户全部搬迁入园生产，推动电子废物拆解行业绿色发展；“堵”，就是加强打击，对所有的环境污染行为一抓到底，绝不姑息。

二、主要做法

贵屿所在省、市、区各级党委政府深入学习领会习近平总书记关于“要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长”重要论述，下定决心，主动作为，以保障人民群众身体健康为根本出发点，以彻底清除贵屿镇电子废物非法拆解行为和改善环境质量为目标，以“断源为主，修复为辅”为核心，以“疏堵结合”为基本思路，加强执法与监管力度，强化目标考核与责任追究，坚决严厉地开展电子废物拆解行业整治，积极推进循环经济产业园与环保基础设施的建设，科学引导环境修复、治理工程的实施，标本兼治，有效改变了贵屿镇电子废物拆解行业的“散乱污”状况。

（一）落实领导责任，强化环境整治力量

习近平总书记曾指出：“以人为本，其中很重要的一条，就是不能在发展过程中摧残人自身生存的环境。”为解决贵屿环境污染这一沉疴顽疾，省、市、区、镇四级党委政府和有关部门分层次整合强化整治力量。

1.强化组织领导。省领导多次作出批示、多次到现场检查督导，市、区、镇三级均成立环境污染综合整治领导小组，各级党政主要领导挂帅，经常性、针对性地赴贵屿检查、督促环境污染综合整治工作，协调解决存在的问题，确保整治工作顺利迅速开展。

2.强化巡查打击。区委区政府成立区联合打击组、联合设卡组、贵屿环保分局、环保警察中队，镇政府成立环保执法队，并加强与司法部门联系，坚决严厉打击环境污染行为。

3.强化驻村整治力量。市、区、镇党政主要领导多次召开环境综合整治动员大会、专题督查会议等，统一市、区、镇、村四级干部思想，形成共识，凝聚合力，强力持续推进环境综合整治。区委区政府从26个区直部门中抽调出100多人组成26个驻村工作组，与镇挂钩，联系村工作组，指导、督促、配合村开展各项整治工作。

4.强化问责。为狠抓责任落实，促进环境整治开展，区委区政府进一步明确相关职能部门、单位的职责；同时，对照上级要求，对工作滞后的村（居）进行限期整改，加大督促问责力度，促使环境综合整治全面并排推进。

（二）做好矛盾预防，维护贵屿社会稳定

贵屿镇开展“散乱污”综合整治所面临的主要问题，归根结底是短期内如何有效化解环境保护与当地群众经济利益之间的矛盾。省、市、区各级党委政府高度重视并提前研判整治行动可能诱发的各种影响社会稳定的问题，制定针对措施，做好矛盾预防工作。

1.持续营造环境整治浓烈氛围。与区委宣传部、妇联、团委、疾病防控中心等单位联合开展生态文明及“两山”理念宣传教育，讲解政府部门“疏堵结合”的综合整治思路。组织健康讲座、环保知识及法律宣传，在全镇主要路口、各村人员密集场所张贴悬挂横联标语，通过区、镇有线电视台及镇宣传车、各村有线广播设备、宣传栏等广泛持续宣传政府出台的有关通告、整治要求、优惠措施等。通过正面引导，提高广大人民群众生态意识、健康意识、法律意识，引导广大群众和从业人员认清非法拆解电子废物的危害，主动配合和参与专项整治行动，并通过建立污染举报制度，把贵屿的“散乱污”综合整治变成群众的自觉行为，形成群防共治的局面。部分从事拆解产业的群众自动停业停产或按照政府的要求积极配合进驻园区生产，实现了群众从“要我整治”到“我要整治”的大转变。

2.做好应急预案，严防群体性事件的发生。组织制定防范因开展电子废物污染综合整治行动可能引发的群体性事件应急预案，建立健全市、区、镇三级联动的应急处置机制，为妥善处置可能发生的群体性事件做好各方面准备。区、镇驻村工作组指导、督促、协助各村（居）干部及治保人员进村入户，做好群众尤其是拆解户的思想教育和疏导工作，稳定群众情绪，从源头上严防群体性事件的发生。密切关注贵屿污染整治的事态发展，一旦发生群体性事件，立即启动应急预案，迅速、及时、妥善处置，尽最大努力把损失和负面影响降到最低。

3.做好拆解从业人员转产转业安排。根据电子废物拆解处理行业综合整治方案，贵屿镇很大一部分拆解单位面临停产转型。为让停产转型拆解单位的从业人员尽快走上符合自身实际的再就业道路，减缓电子废物综合整治工作给当地从业人员带来的冲击，维护社会安定，当地政府认真落实转产转业重点涉及的产业政策、财税政策、资源政策和劳动保障政策，设立转产转业专项资金，为转产转业人员提供税收减免、小额担保贷款、一次性职业培训补贴等各项再就业资金扶持政策。鼓励发展电子废物拆解关联产业，引导推进针织服装等传统优势产业发展，加大对有实力的企业引导扶持力度，鼓励现代服务业发展。此外，当地政府设立专项培训资金，配备师资力量，免费为贵屿镇电子废物拆解处理行业转产转业人员进行再就业培训，提供项目推荐、专家指导、政策咨询等全程创业帮扶培训，并开展定期走访，及时解决创业者在企业经营管理中遇到的问题。

（三）疏堵结合，强力落实拆解企业综合整治

由于电子废物拆解处理产业是贵屿当地大多数群众维持生计的重要手段，且拆解经营户数量较大，采用“一刀切”的方式关闭所有的拆解作坊并不现实。基于贵屿镇行业实际，采取“疏堵结合”的方式进行综合整治。

“堵”，就是对电子垃圾非法来源及非法拆解行为，坚决打击取缔。以区联合打击组、贵屿环保分局、环保执法队为主要打击力量，区、镇、村工作组全力配合，从严、从快打击各种环境污染行为，包括彻底清除“三酸”非法购销，杜绝非法酸洗、露天酸浴以及危险化学品提取贵金属等野蛮拆解行为；彻底拆除冲天炉、高炉、煤炭炉等各种焚烧设施，消除煤炉加热拆解、露天焚烧、高压煲焚烧、高炉焚烧、烧烤电路板、危险废物简易填埋等行为；建立环境污染举报制度；组织跨地区（揭阳普宁）联合执法，严防非法拆解电子废物等环境违法行为向周边村镇扩散等。据统计，2012—2015年共取缔2469家电子废物拆解户，拆除了3245套排气烟囱和集气罩，侦破涉环境违法刑事案件14宗，抓获刑事犯罪嫌疑人22名、行政拘留22人，缴获“三酸”约63吨，查扣违法货物624吨。

为防止污染行为的反弹，贵屿镇党委政府把环境监管工作作为日常一项重点管理工作来抓，一方面全面落实环境监管网格化管理机制，将环保监管任务细化分解到各村（居），层层传递压力，压实工作责任。另一方面通过进一步加强区打击组、设卡组、贵屿环保分局、环保执法队、区镇驻村工作组的联动，切实加强巡查、监管、打击；同时加强对辖区内运载废旧电器货物车辆的检查，持续实施废旧电器货物集中交易制度，坚决从源头、运输环节上加强监管。

“疏”，就是参考《废弃电器电子产品回收处理管理条例》《废弃电器电子产品综合利用行业准入条件》（征求意见稿）和《废塑料加工利用污染防治管理规定》等文件，制定了《贵屿镇电子废物拆解处理行业整治要求》，主要在资源再生利用率、能源使用、工艺与装备、废物来源和去向、污染防治、职业安全与卫生等方面设定了标准与要求，以指导贵屿镇电子废物拆解处理行业实施综合整治。

在2015年底贵屿循环经济产业园区建成前，对符合整治要求或经整改达到整治要求的拆解单位，以环保审核为前置，工商、税务部门同步纳入登记，依法监管，依法纳税。所有被暂时纳入管理的拆解单位必须同时承诺严格按照区政府安排，根据贵屿镇电子废物集中处理场建设进度，分期分批迁入集中处理场进行集中拆解。对经核查不符合整治要求且整改无望的拆解单位，立即取缔。对经核查不符合整治要求但可以整改的拆解单位，限期1个月内完成整改，经整改仍达不到整治要求的，依法取缔。

贵屿镇电子废物拆解产业技术升级改造前后对比（作者提供）

（四）提速推进循环经济产业园区建设

贵屿循环经济产业园区于2013年启动建设，根据《汕头市贵屿地区电子废物污染综合整治方案》《贵屿地区电子废物污染综合整治验收细则》要求，园区必须于2015年底建成废旧家电整机拆解厂、工业污水处理厂、危废转运站、湿法冶炼、火法冶炼、废弃机电产品集中交易装卸场、集中拆解楼（包括塑料造粒区）、废塑料清洗中心等项目，鉴于项目建设时间紧、任务重、压力大的实际，在市委市政府以及有关部门的大力支持下，区委区政府、园区管委会、贵屿镇采取集体决策、控制成本、邀请招标、定额招标等方式，特事特办、并联推动，缩短审批时限，加快推进工程项目建设。2015年底循环经济产业园区按期建成，同时引导拆解户以行业类型、亲缘关系、地缘关系等为基础组建成29家公司进驻园区生产，推动个体经营向集体经营、公司化经营转变。

园区投入使用后，贵屿镇不断完善园区管理，包括：认真落实《潮阳区贵屿循环经济产业园区运行管理“五个统一”环境监管体系》各项要求，在完成统一规划、统一建设的基础上，进一步做好统一运营、统一治污和统一监管等工作。积极招商引资，加快转型升级，引进技术先进、资金实力较强的企业，进行合作建设、经营发展，优势互补，借势发力，实现了园区环保设施升级改造、通用厂房的投入建设、治污设施的配套、环保设施的运营管理等。组织高校、科研机构、专家团队攻坚突破技术难关，对现有贵屿拆解业工艺流程进行再造，逐步推行封闭式和自动化生产，其中，引进的火法冶炼项目可以杜绝以前通过高炉焚烧造成严重污染的现象，湿法冶炼项目可以解决酸洗过程中压缩机腐蚀的问题，实现污水零排放。通过建设园区信息化管理平台，做到全面了解和掌握园区物料入园、园中周转和出园的详细信息和数据，对园区货物交易进行有效监督、管理等。

目前，园区内电子拆解类企业主要包括手工拆解、塑料造粒、烤板三大类，共有企业80家，从业人员约3500人，2016—2018年，年完成产值分别为10.35亿元、17.5亿元、14.65亿元。贵屿循环经济产业园区已成为广东省乃至全国的电器拆解特色产业的集聚地，成为广东省循环化改造试点单位、“城市矿产示范基地”，为全省乃至全国废弃电器电子产品资源化利用提供了样本。

（五）加大投入，全面深入开展镇容镇貌整治

2012年以来，省、市、区各级累计投入财政资金约10亿元，用于开展贵屿镇环境基础设施建设和环境修复示范工程。一是建设生活污水处理厂及配套管网，落实运营主体单位，其中一期工程已于2013年底竣工验收并投入运营，二期工程正在建设中。二是建立健全规范的覆盖全镇垃圾收运体系，建设了北林垃圾压缩转运站和贵屿垃圾压缩转运站，同时配套建设了26个村垃圾收集点和一批垃圾收集转运设备设施，“村收集、镇转运处理”垃圾收集转运系统初步形成。三是结合“绿满家园”“千村环境卫生整治”行动，加速推进贵屿镇容镇貌的建设，拆除道路两侧的违章建筑物和乱吊挂物，清理占道堆放、占道经营、占道设点等行为，整治全镇垃圾临时堆放点，及时清理河岸的建筑垃圾，加强全镇绿化美化，建成了北林文化公园、北港生态景观带、东洋活动场所、华美湿地公园等并投入使用，彻底解决原迹地“脏乱差”面貌。四是加快推进土壤修复和河流底泥环境修复示范工程。在汕头市生态环境局支持下，科学有计划地组织开展土壤修复示范工程，完成贵屿镇龙港渡头96亩农田、联堤116亩重金属污染典型土壤修复示范工程、北港河重污染河段底泥修复工程。

经过一系列专项整治措施，贵屿生态环境大有改观，北港河上游军寮断面至下游潮港桥断面水质从整治前的酸性环境改善为中性环境，北港河主河道水质铅、砷、镉、铜、镍和汞的含量均达到Ⅲ类地表水的标准；空气环境中常规指标和重金属镉、铅、砷、汞及其化合物等指标均达到《环境空气质量标准》年平均浓度的二级标准，北林村作为贵屿镇废旧电器电子火法拆解的集中区域，2018年空气中铅和铜浓度较2012年分别下降70.07%和75.75%。

贵屿镇北港河及东洋垃圾场综合整治前后对比（作者提供）

三、经验启示

贵屿所在省、市、区各级党委政府以习近平生态文明思想为指导，以改善生态环境、守护绿水青山为目标，坚持问题导向，动员引导电子废物拆解户进入循环经济产业园区内统一生产、交易，推进环境污染综合整治，实现了发展模式的顺利转型，其“疏堵结合”的做法为相关产业实现绿色发展提供了一定的借鉴启示。

（一）破除思想樊篱，转变思想认识是实现绿色发展的前提

走好绿色转型之路，首先要深刻理解习近平总书记“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”这一重要论断，坚决破除思想樊篱，把绿色发展理念内化于心、外化于行。贵屿专项环境综合整治过程中，各级党政领导干部深刻认识污染问题的严重性和紧迫性，面对沉疴顽疾，立足新时代，站在新起点，统一思想，迎难而上，积极践行新发展理念，坚决摒弃一切不利于绿色发展的生产方式、一切损害生态环境的发展方式、一切以牺牲生态环境为代价的增长方式，坚定走好转型升级、绿色崛起之路，这是目前贵屿镇环境综合整治取得初步成果、产业发展实现绿色转型的重要前提。正是在习近平生态文明思想的指引下，贵屿发展才实现了从“无序无规、竭泽而渔”到“依法依规、绿富双赢”的转变。

（二）坚持问题导向，摆脱“路径依赖”是解决问题的关键

习近平总书记反复强调，要坚持问题导向，坚持底线思维，把问题作为研究制定政策的起点，把工作的着力点放在解决最突出的矛盾和问题上。贵屿环境污染，根本症结在于环境保护与当地百姓经济利益之间的矛盾。综合整治过程中，先后存在两种观点，一是坚决截断电子废物进入贵屿地区渠道，直至实现全行业退出，彻底清除电子废物拆解业的环境污染；二是建设循环经济产业园区，配套环保处理设施，把所有电子废物拆解户全部搬迁入园生产，实现集中生产、集中治污。从2012年之前贵屿环境污染问题历经数次整治仍反反复复、久治不愈的实际情况看，观点一显然无法解决贵屿环境综合整治面临的现实矛盾。在充分吸取以往的经验教训基础上，贵屿镇采取“疏堵结合”的方式，一手抓铁腕整治，一手抓循环经济产业园区建设，推进行业转型升级，实现环境保护与经济发展双赢，这是尊重历史、尊重实际的务实举措，也是本次整治工作得以有效推进的关键因素。

（三）建立系统思维，统筹资源整合力量是推进工作的有效方法

环境综合整治往往涉及各行各业、方方面面，靠单方面环境执法或局部治污难以奏效，需要运用系统思维，聚集各方面的资源和力量，形成强大合力。贵屿问题由来已久，本轮整治能收获较好战果，究其原因，这是一次由政府主导、群众参与的环境综合整治战，是一项得民心惠民生的德政工程，形成了良好的工作态势。资金保障方面，通过积极争取上级政府部门扶持、地方财政投入、引进合作伙伴投资等多方筹措资金，保证了充足的资金投入。组织保障方面，省、市、区、镇四级联动，合力治污，各级党委政府逐级立下“军令状”，层层落实主体责任，确保了有人抓落实。社会保障方面，将行业污染整治与当地环境整治有效结合，统筹谋划，因势利导，多形式开展宣传宣教活动，普及生态知识，实施公众参与和监督机制，赢得了广大人民群众的理解、拥护和支持。

（四）树立创新意识，探索新型产业体系是可持续发展的必由之路

习近平总书记指出，推动经济高质量发展，要把重点放在推动产业结构转型升级上。要立足优势、挖掘潜力、扬长补短，努力改变传统产业多新兴产业少、低端产业多高端产业少、资源型产业多高附加值产业少、劳动密集型产业多资本科技密集型产业少的状况，构建多元发展、多极支撑的现代产业新体系。对于贵屿而言，在推动电子废物拆解产业转型升级的同时，积极以传统产业为着力点，延长产业链条，提升产品附加值，培育形成技术含量高的产业集群，探索新型产业体系，成为推动可持续发展的必由之路。

【思考题】

1.请结合当地实际情况，论述本案例哪些工作模式、工作方法可推广到你所在的地区？

2.生态环境保护监管执法中，面对生态利益与群众短期经济利益之间的矛盾，要注意哪些工作方法？

3.按照绿色发展、循环发展、低碳发展要求，如何进一步创新电子垃圾回收利用模式？