“防控治”三位一体　打好净土保卫战
——浙江台州市推进土壤污染综合防治先行区建设

【引言】 2018年5月18日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调：“要全面落实土壤污染防治行动计划，推动制定和实施土壤污染防治法。突出重点区域、行业和污染物，强化土壤污染管控和修复，有效防范风险，让老百姓吃得放心、住得安心。”

【摘要】 经济较为发达的浙江台州，是我国有名的“原料药之都”“中国再生金属之都”“城市矿山”“中国制造业之都”等，医化、废五金拆解、电镀等支柱行业在推动经济高速发展，为台州百姓赚得“金山银山”的同时，前期粗放的发展方式、不正确的生产经营模式、高强度的污染物排放，也导致台州局部区域重金属和有机物严重污染了土壤，高昂的污染处理成本又让土壤修复难上加难，台州百姓与“绿水青山”渐行渐远。

为切实加强土壤污染防治，改善土壤环境质量，台州市全面启动土壤环境质量详查，“防控治”三位一体，统筹推进先行区建设工作。防，即强化土壤污染源头预防，深化重点行业整治提升，严防新增污染。控，即强化土壤环境空间管制，强化农用地分类管控，加强企业责任管理，守住安全底线。治，即强化污染地块环境管理，有序推进医化、电镀、拆解等行业企业退役场地治理修复，切实解决存在的突出问题，逐步削减污染存量。通过系统推进土壤污染综合防治先行区建设，台州全面建立起土壤污染防治体系，改善了土壤环境质量，保障了农产品质量和人居环境安全，探索了土壤污染“防控治”的台州模式，为全国土壤污染防治工作提供了一条可供借鉴的路径。

【关键词】 环境修复 土壤整治 “防控治”三位一体

一、背景情况

改革开放40年来，台州逐渐发展成为长三角经济最发达的地区之一。但与此同时，由于医药化工、废五金拆解、电镀、印染、造纸等重点行业发展方式较为粗放，污染物排放居高不下，土壤作为污染物的最终受体，局部地区已经受到严重污染，进而影响农产品质量、人居环境安全和居民身体健康。

20世纪80年代至21世纪初期，台州市医药化工、电镀、金属熔炼等重点行业企业基数大，大多为“散乱污”企业，零散分布于居民住宅区附近，污染治理设施不完善，生产中“跑、冒、滴、漏”和偷排、暗管直排较普遍，导致有的场地土壤污染严重。21世纪后，台州市关停了大量的“散乱污”企业，但污染退役场地依然威胁人居环境安全和周边居民健康；打“游击战”的非法小企业、小作坊依然存在，这些企业污染物成分不同、污染程度各异，污染分布不连续，呈现斑块状特征，进一步增大了土壤污染治理修复的难度。

台州市委市政府认识到台州局部地区土壤污染问题突出，人与自然的矛盾日益尖锐，必须当机立断，下决心整治污染源头、修复污染土壤，打响净土保卫战。2009年，出台实施《台州市固体废弃物拆解业整治与土壤污染修复控制实施方案》，首次尝试对受污染农田进行修复。2011年，启动典型区域土壤污染综合治理项目，出台实施《台州市土壤清洁行动方案》。这个阶段，台州的土壤污染综合防治工作取得了一定成效，但整体工作体系尚未形成，土壤污染的趋势并未得到有效遏制。

“如何处理好发展与保护的关系？如何把土壤污染防治工作推向纵深？如何建立土壤污染综合防治体系？如何打好净土保卫战？”四道难题仍旧摆在台州市委市政府的面前。党的十八大作出“大力推进生态文明建设”的战略部署，为台州深入推进土壤污染综合防治工作指明了方向。市委市政府认识到要把土壤污染防治工作推向纵深，关键在人，关键在发展思路，关键在处理和平衡好发展与保护的关系，关键在寻找新动能和处理老问题上把握好方向、节奏和力度。要转型发展和整治修复并重，对土壤污染既要治理修复也要控源减量，对医药化工、废五金拆解、电镀等行业既要防污也要升级，要生态效益、经济效益和社会效益齐抓。为此，台州进行了系统深入的探索实践。

2014年，原环保部将台州典型区域土壤污染综合治理项目提升为土壤污染综合防治示范区项目。2016年，国务院《土壤污染防治行动计划》出台，将台州列为全国6个土壤污染综合防治先行区之一。市委市政府召开土壤污染综合防治先行区建设专题会议，解读国家《土壤污染防治行动计划》和先行区建设标准，全面部署土壤污染防治工作。出台实施《浙江省台州市土壤污染综合防治先行区建设实施方案》，明确以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点，坚持预防为主、保护优先、风险管控、综合治理，突出重点区域、行业和污染物，坚持“防控治”三位一体统筹推进先行区建设。目前，台州市已基本构建起党委领导、政府主导、环保牵头、部门联动、齐抓共管的土壤污染综合防治工作体系，“防控治”三位一体取得了一定成效。

二、主要做法

“防控治”三位一体的基本思路是：防，通过强化土壤污染源头预防，深化重点行业整治提升，严防新增污染，遏制土壤污染加重的态势。控，即强化土壤环境空间管制，强化农用地分类管控，加强企业责任管理，守住安全底线，保持土壤环境质量基本稳定。治，即强化土地开发利用关键环节的环境准入把关，强化污染地块环境管理，有序推进医药医化、电镀、拆解等重点行业企业退役场地治理修复工程，切实解决存在的突出问题，逐步削减污染存量，实现全市土壤环境质量的明显改善。

（一）注重建章立制，全方位建立土壤污染防治工作体系，打造工作“推进器”

土壤污染防治工作是生态文明建设的新领域，综合性很强，没有可借鉴的经验，相关的管理流程尚不完善，涉及的管理部门又很多，在实际工作中存在较多困惑。要把各项工作落到实处，必须秉持山水林田湖草是生命共同体的理念，从系统工程和全局角度寻求治理修复之道，亟须强化领导力量，制定一整套可操作、接地气的土壤污染防治制度，整合各部门力量，做到既分工负责又联动合作。为此，市委市政府在全面加强组织领导的基础上，将建章立制作为先行区建设的一项基础性、全局性的重要工作，通过制度建设和执行最大限度整合各方力量，树立制度的刚性和权威，逐步建立起党委领导、政府主导、环保牵头、部门联动、齐抓共管的土壤污染防治工作体系。

1.建立组织协调机制。专门成立以市长为组长、分管副市长为副组长，40个市级单位为成员的台州市土壤污染综合防治先行区建设工作领导小组，领导小组办公室（市治土办）设在生态环境主管部门。同时，各县（市、区）也全面建立了相应的领导小组和办公室，加强市县两级上下联动，形成合力共同推进先行区建设。

2.建立责任考核机制。市政府分别与9个县（市、区）人民政府、集聚区及高新区管委会签订土壤污染综合防治目标责任书。出台市级单位责任分工方案。每年制订工作计划和任务书，分解落实先行区建设指标目标和工作任务。出台先行区建设考核办法，2018年起专门将先行区建设工作纳入市对县（市、区）党委政府“经济社会发展目标责任制”考核，进一步加强党对土壤污染防治工作的领导。

3.建立调度督查机制。建立先行区建设联络员制度，定期不定期召开部门联席会议，针对相关政策和具体问题进行研讨会商。建立先行区建设工作按季调度预警通报、信息简报等制度，及时掌握工作动态，调度工作进展。加强工作督查指导，通过采取现场督办、书面通报、领导约谈等方式，确保各项工作有序推进。

4.建立管理制度体系。围绕源头预防、准入管理、项目实施、执法监管等环节，探索建立有针对性、可操作性强的土壤环境管理制度体系。目前，台州市正在推进土壤污染防治地方性立法工作，已出台实施重点行业企业用地土壤环境监管、关停搬迁转产污染防治、土壤环境违法行为举报奖励、治理修复项目综合考评及成效评估、土壤环境第三方机构备案考核等管理制度。

（二）开展土壤详查，全方位摸清土壤污染底数，构建基础“数据库”

过去，台州市也曾对局部区域的土壤污染状况进行调查，但这些调查都是仅针对具体点位的超标率，并且调查点位布设不多、检测指标较少、覆盖面不广，尚不能全面反映土壤污染的分布和程度，台州市的土壤环境依然“底数不清”，亟须进行全面详查，深入掌握污染分布状况、污染物种类及污染程度，摸清“家底”，使得后续的“防控治”具有针对性。为此，台州市将土壤污染状况详查作为一项重要的市情调查来抓，专门成立了台州市土壤污染状况详查工作协调小组和技术组，市政府专门召开专题会议进行部署，农业农村部门、生态环境部门分工牵头负责农用地土壤污染状况详查和重点行业企业用地土壤污染状况调查工作，努力构建土壤污染防治工作的基础“数据库”，并以此探索摸清土壤污染的系统性和内在规律，算大账、算长远账、算整体账、算综合账，为全面实施土壤污染防治行动计划提供科学依据。

1.加密布点，进行农用地土壤污染状况详查。台州市结合前期多次农用地土壤调查的基础数据，在国家规定布点密度的基础上，增加土壤点位1167个（合计点位2942个），增加特色农产品协同调查样品318个（合计点位605个）。目前，台州市已全面完成农用地土壤和农产品样品的采样、制备、流转和测试分析工作，基本完成详查数据成果汇总工作，初步划清全市农用地分类管控区域。

2.严控质量，开展重点行业企业用地土壤污染状况调查。建立“协调小组—技术组—专业机构—质控单位”四方调查工作架构，并组建专家组对调查工作进行监督和指导，全面实行挂图作战，确保各阶段任务、时间节点和责任人落实到位。截至目前，台州市已全面完成全市1268家（国家任务为760家）重点行业企业信息采集，初步摸清了全市重点行业企业分布及土壤污染风险，并进入采样检测阶段。

3.依托科技，建成全市行政区域内统一、多部门联动监管的台州市土壤环境信息化管理平台，建立土壤污染状况详查、农用地土壤环境监测和土地质量地质调查数据库，实行“大数据”管理，初步实现全市土壤环境质量状况共建共享、动态更新、预报预警。

（三）强化源头预防，全方位切断工业污染进入土壤的途径，消除污染“风险点”

控制和消除土壤污染源，切断各类污染物进入土壤的途径，是防止土壤污染的根本措施。台州医化、电镀、拆解、印染、造纸等重点行业企业约有1300家，还有相当数量的“散乱污”企业，这些企业的“三废”排放成为土壤污染的重大隐患和风险。通过多年的整治实践和探索，市委市政府提出重点行业企业的整治提升必须要抓住重点区域、行业和污染物的“牛鼻子”，抓好“调结构、优布局、强产业、全链条”，通过分行业采取“关停一批、打击一批、整治一批、入园一批”的综合措施，深入推进重点行业“退转升”和产业生态化，打好污染防治攻坚战，打大仗、硬仗、苦仗、持久仗，有效降低工业生产污染土壤的风险，严防新增污染物进入土壤。

1.场内“圈区管理”，场外重拳打击，切断拆解污染物进入土壤的途径。台州市投资60余亿元，将全市所有38家国家批准的废五金定点拆解企业全部搬迁进入台州市金属资源再生产业基地，高标准打造全国一流的“圈区管理”示范园区。基地建立“原料入园—园内拆解加工完毕—成品出园”的封闭管理运行模式和管委会、海关、出入境检验检疫、生态环境、公安“五位一体”的全流程、全方位、全天候监管模式，实现拆解业管理、加工、污染的防控一体。目前，基地拆解回收率达95%以上，垃圾产生量仅占年拆解总量的1.9%，废线路板等危废产生量仅占1.79‰，杜绝拆解垃圾流出园区以外，造成污染。自2012年以来，台州市直指场外非法拆解，开展了多轮清理整顿专项行动。2017年，路桥区针对场外非法拆解较为集中、流动性强、难发现、易反弹的特点，在全区71个机关单位抽调工作人员组成综合执法工作组、督查组、蹲点组，入驻34个村（社区），连续开展打击非法拆解系列行动，创新性地对途经辖区的固废运输车辆实行“三联单”管理模式。全区共设置6个卡点，配备人员144人，实行三班倒，日均检查运输车辆500—600辆，拦截固废运输车约80辆，从源头截断污染物流入路桥区。6年多来，台州市共拆除违章工棚、涉拆解业违建3000多间近100万平方米，清运拆解垃圾25万吨，场外拆解整改率达100%，新增绿化面积6000多亩，彻底清理了场外非法拆解“毒瘤”。拆解污染最严重的峰江街道成功获评省级森林小镇荣誉称号，实现了从“城市矿山”向台州都市区“南花园”的蝶变。

2.实施医化行业“退转升”，有效削减污染物排放量。台州市主动改变以往末端治理的工作方法，通过关停会产生恶臭废弃物和有毒废弃物的医化合成发酵项目，实现“退”出污染；通过调整产业结构和产品结构，实现“转”出成效；通过实施管道化、密闭化、自动化、信息化和自来水管架空、物料管线架空、污水管线架空、废气管线架空的“四化四架空”建设，实现“升”出水平，着力从源头上消除化工污染，提升行业综合竞争力。党的十八大以来，全市192家医化企业，关停78家，退出医化合成发酵项目211个，COD和氨氮排放量分别削减51.5%和60%，医化行业规上工业产值达476.36亿元，较2012年增长30.13%。

以电镀工业园建设为重点，逐步聚集选址不合理涉重金属企业，合理规划工业园建设，进行集中发展、集中治污，实现产业优化聚集、层次提升和环境综合治理的目标。目前，台州市已在电镀、熔炼、铸造等涉重金属行业推广专业化园区管理模式，截至2018年底，台州市重点重金属排放量较2013年削减14.97%。

（四）实施分类管控，全方位守住土壤环境安全底线，打造先行“示范区”

土壤污染治理的技术、经济条件千差万别，与大气、水污染治理相比，土壤污染治理（特别是农用地治理）的难度大、周期长、成本高。台州市坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉，以风险管控为导向，通过典型区域的试点、示范建设，不断探索如何“因地制宜”选择“实用、安全、经济可行”的土壤分类管控模式，守住土壤环境安全底线，提升人民群众获得感、幸福感、安全感。

1.加强土壤环境空间红线管制。全面划定环境功能区划，全市共划分自然生态红线区、生态功能保障区、农产品安全保障区、人居环境保障区、环境优化准入区和环境重点准入区六大类环境功能区264个小区，明确了每个小区的土壤环境质量目标和管控措施要求，严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线。同时，台州市依托基本农田土地质量地球化学监测网络、浙江省农田土壤污染监测预警体系和土壤环境质量国控监测点位，整合形成全市共计474个监测点的农用地土壤环境监测网络，初步建立了农业“两区”土壤污染监测预警体系。

2.积极探索建立受污染耕地分类管控模式。温岭市泽国镇和路桥区峰江街道作为历史上场外非法拆解的重灾区，其土壤重金属和有机物复合污染特征明显，而台州很大部分土壤污染呈现复合污染特征，选择两地受污染耕地作为分类管控试点，其综合防治经验可对其他地区进行辐射推广。台州市率先完成温岭市泽国镇全镇域范围44233亩农用地土壤质量类别划定试点，划定优先保护类耕地38000亩，作为永久基本农田实施严格保护；划定安全利用类耕地5460亩，采取农艺调控、替代种植等措施，降低食用农产品超标风险；划定风险管控类重度污染耕地（粮食禁种区）773亩，通过种植结构调整、治理修复、集中处置、生态补偿等措施，实施风险管控。

针对路桥区峰江街道成片的8600多亩受污染耕地，通过严禁种植可食用农作物、调整实施花卉苗木发展规划、出台相关扶持政策等各项措施，建成花木基地9000多亩，种植各类花卉苗木450万余株，形成了花卉苗木种植与销售为一体的亿元级农业产业，实现了环境效益、社会效益、经济效益的“三赢”。

3.建立重点企业责任管理。将全市重点行业企业分为土壤污染重点监管企业和一般重点行业企业两类，对重点监管企业实施重点管控和责任书管理。目前，全市所有171家土壤污染重点监管企业均与当地人民政府签订土壤污染防治责任书并向社会公开，企业土壤污染防治主体责任得到有效落实。

（五）深化综合治理，全方位规范污染地块再开发利用行为，推进监管“一张图”

台州市部分医化、涉重金属企业退出遗留下的场地污染严重，造成土壤污染历史欠账多，影响人民群众生产生活。同时，由于统计方法不同，自然资源和规划部门在收到生态环境部门通报的污染地块名录后，无法在本单位管理系统上找到相应的地块，造成了部分污染地块管理的缺失。为此，台州市坚持把解决损害人民群众环境权益的突出问题作为解决民生问题的优先领域，积极构建“强治理、严准入、一张图”的污染地块治理修复和管理机制，努力做到还清旧账、不留新账，满足人民群众对良好生态环境新期待。

1.强治理，即加强污染地块风险管控和治理修复。重点推进实施全市医化、电镀、拆解等重点行业工业企业退役场地治理修复工程，全市累计完成治理修复工程6个、正在开展治理修复或风险管控工程5个。针对历史上“散乱污”或违规企业拆后场地，综合运用规划布局优化、拆后绿化美化、治理修复等手段，确保退役场地的安全绿色利用，实施“腾笼换鸟”。

2.严准入，即严格污染地块开发利用准入管理。台州市建立污染地块再开发利用多部门协同监管机制，严把拟开发利用地块规划条件、建设用地规划许可证准入关，将土壤环境保护目标和土壤污染防治要求纳入城市总体规划、土地利用总体规划、控制性详细规划等相关规划，明确地块开发利用必须符合规划用途的土壤环境质量要求。

3.一张图，即探索污染地块信息化管理模式。依托台州市土壤环境信息化管理平台，生态环境部门、自然资源和规划部门分别将全市重点行业企业（含2013年以后关停的）地块和拟出具用地规划条件文件的地块矢量空间信息输入平台，由系统自动进行叠加和预警，实现两个部门间土地开发利用准入的“一张图”协同监管；生态环境部门、农业农村部门将污染土壤治理修复项目日常管理、现场评估、工程进度等信息输入平台，实现治理修复项目全生命周期“一张图”协同监管。

台州市实行“防控治”三位一体、统筹推进先行区建设工作以来，土壤污染加重趋势得到遏制，土壤环境风险得到有效管控，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤污染防治制度创新初见成效，土壤环境管理体系基本建成。截至2018年底，台州市没有发生因土壤污染引发的食用农产品超标事件，污染地块安全利用率为100%，切实保障了农产品质量和人居环境安全，确保老百姓吃得放心、住得安心。

三、经验启示

台州市全面贯彻落实习近平生态文明思想和《土壤污染防治行动计划》，坚持问题和目标导向，深入研究当前土壤污染变化趋势和现状，准确把握土壤污染存在的问题，运用系统思维和方法，进行顶层设计和集成创新，突破了在某一方面、某一点上的瓶颈制约，打出了“防控治”三位一体的“组合拳”，采取的五项措施层层深入、环环相扣，既有严密的理论逻辑关系，又有可操作性强的具体方法，既符合党中央关于建设生态文明和美丽中国的总体部署要求，又符合新时代土壤污染防治的实际需要。

（一）领导主动作为，条块结合强保障

土壤污染防治工作任务量大、涉及面广，必须有完善的领导组织体系保障，通过强化顶层设计和统筹规划，全面落实土壤污染防治技术、资金、人才等综合保障。台州市委市政府主要领导一直高度重视土壤污染防治工作，特别是在难点问题上，亲自过问、主动作为、敢于决策。台州市建立了各级先行区建设领导小组，明确了一把手为组长亲自抓，分管领导为副组长具体抓，各部门主要负责人为成员逐项抓，并将先行区建设纳入党政领导政绩考核，形成了纵向到底、横向到边，条块结合、纵横交错的领导组织体系和专家指导、技术咨询、财政补助、资金筹措、人才培养、宣传监督的综合保障体系。

（二）问题精准把握，建章立制成体系

抓土壤污染防治工作必须强化问题导向，牢固树立“问题意识”，要精确找准土壤污染防治的短板和薄弱环节，特别是深刻了解土壤污染的特征、土壤污染防治工作思路和方法与水、气等污染防治工作的差别，深剖问题、精准施治。土壤污染防治工作起步晚、基础弱，必须推进制度创新，通过建设系统化、易操作的土壤污染防治长效机制，保证各项工作规范、高效和可持续开展。台州市“防控治”三位一体措施和土壤污染防治制度体系，直面问题、直指本源，有目标、有标准、有方法、有步骤、有考核、有创新，有效提升了土壤环境管理的科学化、系统化、法治化、精细化和信息化水平。

（三）风险分类管控，安全利用出模式

土壤污染治理与修复具有成本高、周期长、难度大等特点，要始终坚持预防为主，加强污染源监管，严格控制污染物排放，严控土壤新增污染。对于受污染土壤，必须根据经济技术水平和土地用途等，分类别、分用途采取风险管控措施，有效防范土壤污染危害，做到安全利用。台州市通过不断探索实践，已初步形成了一套以水稻品种更换、重金属钝化剂与叶面阻隔剂应用加合理肥水调控相结合的水稻土壤重金属污染防治技术模式，以及“轻中度污染农田以农艺调整和控制为主，重污染农田以禁种区划定、土地利用规划调整和种植结构调整（种植非食用农产品）为主”的受污染耕地安全利用模式，形成了受污染耕地风险管控与高效利用的新模式。

（四）管理共建共享，以点带面齐推进

先行区建设要以具有典型代表性的突出土壤污染问题为重点，集中力量，以重点难点的突破带动整体工作提升。要坚持系统思维整合职能，坚持信息化互联互动。台州市通过制定先行区建设实施方案，明确先行区建设总目标和分阶段建设指标，明确各阶段重点任务和重点项目，以点带面高效推进先行区建设。台州市通过出台重点行业企业用地土壤环境监管办法和建立台州市土壤环境信息化管理平台，推进网上“一张图”管理，实现土壤相关部门联动监管，实现土壤污染和土地环境综合管理利用可视化、智能化、信息化，打破单位界限和空间壁垒，有效破解了土壤污染防治工作互动不够、互通互补不足等问题。

（五）施策因地制宜，示范带动可推广

土壤污染有其自身的特殊属性和特征，在解决土壤污染问题时，必须要立足区域自然环境条件、经济社会发展水平、土地利用类型、主要土壤环境污染特征、技术经济条件等，因地制宜采取土壤污染综合防治对策，防止简单化、“一刀切”、千篇一律。特别要避免照搬照抄大气、水污染治理思路和技术路径，既要防止治理不到位，更要防止过度修复。要坚持以点带面、示范引领，边建设、边总结，逐步将成熟的经验和做法向其他地区推广。台州市通过多年来建设多个土壤污染风险管控和修复示范项目，在医化、电镀、固废拆解等行业树立样板典型企业，不断总结提升土壤污染综合防治经验教训，并在此基础上不断优化土壤污染综合防治的技术路径和制度体系，使之可遵循、好操作、能推广。

【思考题】

1.如何在土壤污染防治工作中解决部门间职责不清、职能交叉的问题？

2.如何打通土壤污染防治的各个环节和流程，建立土壤污染综合防治和土地环境综合管理利用体系？

3.请结合习近平生态文明思想和你所在城市的实际情况，论述本案例哪些工作模式、工作方法、工作制度可以推广到你的工作中？