加强监管　扭转生态环境恶化趋势
——甘肃整治祁连山国家级自然保护区生态环境破坏问题

【引言】 2017年5月26日，习近平总书记在十八届中央政治局第四十一次集体学习时指出：我对生态环境保护方面的问题看得很重，党的十八大以来多次就一些严重损害生态环境的事情作出批示，要求严肃查处。我之所以要盯住生态环境问题不放，是因为如果不抓紧、不紧抓，任凭破坏生态环境的问题不断产生，我们就难以从根本上扭转我国生态环境恶化的趋势，就是对中华民族和子孙后代不负责任。

【摘要】 祁连山是我国西部重要生态安全屏障，是黄河流域重要水源产流地，是我国生物多样性保护优先区域，国家早在1988年就批准设立了甘肃祁连山国家级自然保护区。长期以来，祁连山局部生态破坏问题十分突出。对此，习近平总书记多次作出批示，要求抓紧整改。在中央有关部门督促下，甘肃省虽然做了一些工作，但情况没有明显改善。

甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏问题主要有：一是违法违规开发矿产资源问题严重。长期以来大规模的探矿、采矿活动，造成保护区局部植被破坏、水土流失、地表塌陷。二是部分水电设施违法建设、违规运行。当地在祁连山区域黑河、石羊河、疏勒河等流域高强度开发水电项目，水生态系统遭到严重破坏。三是周边企业偷排偷放问题突出。部分企业环保投入严重不足，污染治理设施缺乏，偷排偷放现象屡禁不止。四是生态环境突出问题整改不力。2015年9月，原环境保护部会同原国家林业局就保护区生态环境问题，对甘肃省林业厅、张掖市政府进行公开约谈。甘肃省没有引起足够重视，约谈整治方案瞒报、漏报31个探采矿项目，生态修复和整治工作进展缓慢，截至2016年底仍有72处生产设施未按要求清理到位。

祁连山生态环境破坏问题被通报后，甘肃省紧盯突出问题，全力推动整改措施落地见效，相关监管部门加大监管力度，扭转了生态环境恶化趋势。

【关键词】 生态破坏 环境监管 长效机制

一、背景情况

祁连山是甘肃河西走廊的“生命线”，地处青藏高原、内蒙古高原和黄土高原的交汇处，位于石羊河、黑河、疏勒河三大内陆河流域的源头，分布有丰富的冰川、雪山、森林、草地和湿地资源。甘肃祁连山自然保护区于1987年成立，1988年升为甘肃祁连山国家级自然保护区（简称“祁连山保护区”），地跨武威、金昌、张掖3市8县（区）。2014年5月，经国务院批准对祁连山保护区范围和功能区进行了调整，调整后总面积扩大至198.72万公顷，核心区为50.4万公顷、缓冲区为38.74万公顷、实验区为109.58万公顷，并设有外围保护地带66.6万公顷。

祁连山保护区内生态系统多样，国家重点保护野生动植物种类繁多，生态服务功能巨大。祁连山北麓形成了石羊河、黑河、疏勒河三大内陆河，灌溉了河西走廊和内蒙古自治区额济纳旗的70万公顷农田、110万公顷林地，滋养了河西走廊500多万人民。祁连山冰雪融水和降水形成的河西绿洲和祁连山共同构成了阻止库木塔格、巴丹吉林和腾格里三大沙漠合围的防线，也是拱卫青藏高原乃至“中华水塔”三江源生态安全的屏障，是西北地区乃至全国最为重要的生态安全屏障之一。

长期以来，祁连山局部生态破坏问题十分突出。在祁连山保护区成立之前，就存在以森林砍伐、盗伐为主的生态破坏行为。在保护区成立之后，由于存在大量的探采矿项目、水电项目和旅游项目，保护区内生态环境局部恶化。甘肃省相关部门提供的资料显示，20世纪90年代到21世纪初，保护区范围内仅肃南裕固族自治县境内就有532家大小矿山企业，张掖境内的干支流上先后建成了46座水电站。由于开发活动过重、人类活动干扰，不同程度影响到气候干旱、雪线上升、草原退化，对生态环境造成了严重破坏。

针对祁连山的生态破坏问题，习近平总书记多次作出重要批示，要求抓紧整改。在中央有关部门督促下，甘肃省虽然做了一些工作，但情况没有明显改善。2017年1月央视曝光祁连山生态环境问题后，2017年2月12日至3月3日，党中央、国务院有关部门组成中央督查组就此开展专项督查。2017年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题督查处理情况及其教训的通报》（以下简称《通报》），指出甘肃祁连山国家级自然保护区存在的四方面生态环境破坏突出问题。一是违法违规开发矿产资源问题严重。保护区设置的144宗探矿权、采矿权中，有14宗是在2014年10月国务院明确保护区划界后违法违规审批延续的，涉及保护区核心区3宗、缓冲区4宗。长期以来大规模的探矿、采矿活动，造成保护区局部植被破坏、水土流失、地表塌陷。二是部分水电设施违法建设、违规运行。当地在祁连山区域黑河、石羊河、疏勒河等流域高强度开发水电项目，共建有水电站150余座，其中42座位于保护区内，存在违规审批、未批先建、手续不全等问题。由于在设计、建设、运行中对生态流量考虑不足，导致下游河段出现减水甚至断流现象，水生态系统遭到严重破坏。三是周边企业偷排偷放问题突出。部分企业环保投入严重不足，污染治理设施缺乏，偷排偷放现象屡禁不止。巨龙铁合金公司毗邻保护区，大气污染物排放长期无法稳定达标，当地环保部门多次对其执法，但均未得到执行。石庙二级水电站将废机油、污泥等污染物倾倒河道，造成河道水环境污染。四是生态环境突出问题整改不力。2015年9月，原环境保护部会同原国家林业局就保护区生态环境问题，对甘肃省林业厅、张掖市政府进行公开约谈。甘肃省没有引起足够重视，约谈整治方案瞒报、漏报31个探采矿项目，生态修复和整治工作进展缓慢，截至2016年底仍有72处生产设施未按要求清理到位。

《通报》指出，这些问题的产生虽然有体制、机制、政策等方面的原因，但根子上还是甘肃省及有关市县思想认识有偏差，不作为、不担当、不碰硬，对党中央决策部署没有真正抓好落实。一是落实党中央决策部署不坚决不彻底；二是在立法层面为破坏生态行为“放水”；三是不作为、乱作为，监管层层失守；四是不担当、不碰硬，整改落实不力。针对祁连山生态破坏事件，党中央对相关单位和责任人进行了严肃问责。据统计，共有97名相关责任人被追责问责，其中包括省管干部25人、县处级干部41人。

《通报》发布后，在全国范围内产生了巨大影响，各省、自治区、直辖市，国家机关都以祁连山国家级自然保护区生态破坏问题为鉴，在全国范围内针对自然保护区开展了一系列问题排查整改工作，一大批自然保护区的顽疾得到治理。甘肃省委、省政府高度重视，迅速传达学习，以实际行动坚决贯彻落实，立即安排部署祁连山保护区生态环境问题整改工作。根据甘肃省提供的材料显示，截至2019年4月，祁连山生态环境问题专项督查反馈的8大类31项问题，16项已按时限要求完成整改，其余15项正在按计划有序推进。

二、主要做法

2017年6月23日，甘肃省委省政府召开全省祁连山自然保护区生态环境问题整改工作领导干部会议，要求全省从政治和全局高度充分认识全省生态环境保护存在问题的严重危害，坚决把思想和行动统一到以习近平同志为核心的党中央决策部署和《通报》精神上来，全力以赴推进祁连山生态环境问题整改落实和生态环境建设的实际工作。甘肃省委省政府主要领导带头落实领导干部任期生态文明建设责任制，全面负责推动甘肃祁连山保护区生态环境问题整改工作。在整改过程中，主要有以下做法。

（一）深入反思检讨，找准问题根源，认真汲取教训，推动生态文明建设党政主体责任有效落实

甘肃省委主要负责人指出，发生这起生态环境破坏典型问题，说明我们对党中央一系列方针政策和决策部署以及国家有关法律法规，在学习的系统性、理解的透彻性、贯彻的自觉性上还有很多欠缺。主要表现在四个方面：一是“四个意识”树得不牢固，政治站位不够高。对习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平生态文明思想学习理解不透彻，没有真正从战略和全局的高度认识祁连山生态地位的极端重要性，没有真正把祁连山生态环境破坏问题看成是严肃的政治问题，没有真正从树牢“四个意识”、维护以习近平同志为核心的党中央权威的高度抓好有关重要指示精神的有效落实。二是新发展理念贯彻不充分，正确导向落实不够坚决。三是主体责任履行不到位，担当作为不够有力。四是职能作用发挥不得力，审核把关不够严格。

通过深入反思，找准问题根源，认真吸取教训，甘肃将祁连山保护区生态环境问题整改作为落实习近平生态文明思想的生动实践，坚决彻底抓、用心用力抓、持续深入抓，坚定不移走好生态优先、绿色发展之路。尤其在秦岭北麓违建别墅问题发生之后，甘肃省对祁连山保护区生态环境问题再次展开“回头看”。甘肃省委省政府主要领导先后多次赴祁连山保护区实地督促指导整改工作，并召开全省生态环境问题整改工作推进会议，通报“回头看”发现的问题，安排部署下一步整改落实工作，确保抓细抓实祁连山生态环境问题整改。

（二）紧盯突出问题，明确整改目标，制定整改方案，全力推动整改措施落地见效

针对《通报》提出的问题，甘肃省成立了省委书记、省长任组长的“祁连山自然保护区问题整改工作领导小组”，召开省委常委会、省政府常务会、生态建设和环境保护协调推进领导小组等会议，深入一线实地指导调研，制定了《甘肃祁连山自然保护区生态环境问题整改落实方案》。对整改工作实行“一周一汇总、一月一调度、一季一报告”的工作机制，出台了矿业权分类退出办法、水电站关停退出整治方案、旅游项目设施差别化整治和补偿方案，扎实推进问题整改落实。经过努力，目前祁连山保护区问题整改已取得阶段性成效。

1.全面关停退出保护区探采矿项目。《通报》明确指出，祁连山自然保护区内违法违规开发矿产资源问题严重。为了推动整改工作，甘肃省政府成立了矿产资源整改组，制定了整治方案，相关负责人30余次深入相关市县实地检查调研、走访座谈，及时掌握矿业权分类退出的第一手资料。先后下发通知，坚决停止各级各类保护区内矿产勘查开采活动和审核审批工作。积极探索自然保护区矿业权退出法理依据，在深入考察调研、面对面征求矿业权人、自然资源部门、相关市县政府以及相关部门意见的基础上，制定了《甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法》，坚持“共性问题统一尺度，个性问题一矿一策”整治原则，在以冻结方式全面停止祁连山国家级自然保护区内矿产资源勘查开发活动的基础上，通过注销式、扣除式、补偿式3种差别化方式，全部退出了保护区内144宗矿业权。

甘肃祁连山国家级自然保护区张掖段占到保护区总面积的76.44%，是祁连山保护区生态环境整治、保护与修复的主战场。在2017年底完成保护区内117个探采矿项目全部关停、撤离人员、拆除设施、封堵矿井、实施矿区矿点地表生态恢复治理的基础上，严格按照规定推动矿业权分类退出工作。117个探采矿项目中，除40个废弃无主矿、矿业权到期已注销的项目外，77宗应退出的矿业权全部退出（其中注销式退出44宗、扣除式退出7宗、补偿式退出26宗），矿业权全部注销，祁连山自然保护区张掖段已无矿山探采活动。矿业权退出后，还通过种树、种草等综合措施，对矿区矿点生态环境进行修复。

针对《通报》指出的甘肃省在立法层面为破坏生态“放水”问题，甘肃对《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》与国家上位法不一致的部分，逐条进行修订完善，并于2017年9月6日印发执行。同时，还对2011年至2016年印发的141个文件、代拟的8个地方性法规逐一进行了合规性复查。

除了保护区内的矿点外，位于外围保护带的历史遗留无主探采矿点也纳入《甘肃省矿山地质环境恢复和综合治理规划（2018—2022年）》，逐步恢复治理。此外，还编制了《甘肃省绿色矿山建设工作方案》，在金昌市、张掖市开展绿色矿业发展示范区建设。开展祁连山地区自然生态空间用途管制制度试点。完成祁连山地区自然资源全要素确权登记试点。严格执法监管，加大执法检查力度，确保类似事件不再发生。

2.保护区水电开发项目完成阶段性整改。水电违法违规建设、对生态流量考虑不足、严重破坏水生态，是《通报》指出的一个重要问题。祁连山自然保护区内的42座水电站（33座已建成、9座正在建设），有41座位于实验区。水电站的开发建设，使祁连山范围内的大通河、黑河等河流形成了0.29公里至21.04公里不等的减水河段。

在水电站专项整治过程中，甘肃制定了《甘肃祁连山国家级自然保护区水电站关停退出整治方案》，作为开展水电开发项目整改的依据。在整改过程中，对在建水电站采取“一站一策”分类整治。对于关停的水电站，不但拆除了现场的所有设施，还对引水枢纽、支洞、厂房等周边场地进行清理，并恢复了植被。

为了解决水电开发项目中出现的生态流量不足问题，2017年7月21日，甘肃制定了《关于严格落实祁连山自然保护区水电站最小下泄流量的通知》，明确要求祁连山自然保护区水电站分枯水期、丰水期两个时段下泄生态流量，维护河流健康生命。为此，甘肃建立了水电站引泄水流量监管系统，通过在水电站设置永久性、无障碍生态流量泄放设施，安装引水泄水计量监控设备，对水电站生态下泄流量实施在线监控。

根据甘肃省提供的材料显示，祁连山自然保护区内42座水电站完成分类处置，其中9座在建水电站退出7座、保留2座；33座已建成水电站关停退出3座、规范运营30座。关停退出的10座水电站已经完成生态恢复治理，规范运营的30座水电站已全部安装生态流量无障碍下泄设施和计量监控系统，实现在线监控和预警管理，保证了河道生态基流，解决了由于水电开发导致的祁连山自然保护区大通河、黑河等河流的减水问题。

3.依法依规整治旅游设施。甘肃省通过全面排查清理，摸清了祁连山保护区内的旅游项目底数，共有旅游项目25项，其中核心区、缓冲区5项，实验区20项。摸清底数后，制定了《甘肃祁连山国家级自然保护区旅游设施项目差别化整治和补偿方案》，明确了祁连山保护区旅游项目差别化整治的原则和政策界限，即对保护区核心区、缓冲区的旅游开发项目和设施，坚决予以关停退出，限期拆除，并实施生态恢复；对实验区未批先建、批建不符等违规项目和设施，停止建设或使用，组织专家进行评估，逐一排查梳理，分类提出解决办法；对实验区证照齐全、前期工作完备的旅游项目评估达标的，允许继续经营，但需严格遵循生态保护、环境容量等法规，强化环境监管。对评估不达标的，停止建设或使用，限时整改。并出台了《祁连山自然保护区旅游项目差别化整治措施清单》，逐一明确了25个旅游项目的整改目标、整改措施、责任单位和完成时限。此外，还通过实地督查、跟踪督办、下督办单等方式，确保整改措施落实见效。

通过全面整治，处于保护区核心区、缓冲区的旅游设施项目全部拆除基础设施，完全关停退出，处于实验区内的全部停业整治，在落实环保设施、补办缺失审批手续后规范运行。在张掖市，七一冰川旅游景区、文殊山滑雪场、海潮坝省级森林公园彻底关闭退出，中华裕固风情走廊、扁都口旅游景区关闭拆除了部分设施，其他3个项目全部签订补偿协议退出。

4.整治草原超载问题。在《通报》发布后，甘肃对《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》进行了修订，修改内容22处，严格与上位法保持一致。制定了《甘肃祁连山国家级自然保护区内林草“一地两证”问题整改落实方案》，调查核实保护区林权证与草原证重叠面积567万亩，完成了林草“一地两证”问题的整改。将保护区8县1场所有草原纳入了新一轮草原奖补政策范围，根据甘肃省提供的材料显示，提前完成三年减畜21.97万羊单位的任务，传统共牧区放牧牲畜全部退出并实现禁牧管理。

积极稳妥推进保护区内生态移民，有效缓解人类活动对保护区带来的影响和扰动。张掖市、武威市在保护区核心区内共有208户701名农牧民需要搬迁出来，甘肃通过整合生态保护、农牧民定居、草原奖补、公益林补助管护、精准扶贫、困难群众救助等方面的政策，制定科学的工作方案。以张掖市为例，采取了一户确定一名护林员、一户培训一名实用技能人员、一户扶持一项持续增收项目、一户享受一整套惠民政策的“四个一”措施，确保保护区核心区农牧民搬得出、稳得住、收入有保障、生活有改善、发展有前景。根据甘肃省提供的材料显示，在张掖，保护区核心区149户484人已于2017年底全部搬出并妥善安置，95.5万亩草原实施禁牧，3.06万头（只）牲畜出售或转移到保护区外舍饲养殖。通过加大实用技能培训，基本解决了农牧民搬迁后转产就业问题。

5.加强环境监管，打击保护区内违法违规活动。《通报》发布后，甘肃省相关部门加大对企业环境守法情况的暗查检查和执法力度，将祁连山地区522家重点工业企业纳入各地年度环境执法工作计划，基本信息全部录入《甘肃省环境监察移动执法信息平台—企业档案系统》，并开展多轮次暗查排查工作，对发现的问题及时查处。2018年8月，生态环境部通报了祁连山国家级自然保护区神树水电站生态破坏问题整改不到位问题后，甘肃省对祁连山保护区生态环境问题整改情况进行全面“回头看”，重点解决整改不到位、不彻底、不全面的问题。通过一系列督查执法，查处整改了一批环境违法行为。例如，针对张掖巨龙铁合金公司直排烟尘、石庙二级水电站排放污染物的违法行为，对企业6名相关责任人予以拘留，并分别处以33.95万元、13.96万元的罚款。通过加强环境监管，企业的环保意识明显提高。

除了加大对工业企业的监管力度之外，甘肃省还通过开展“绿盾”“绿剑”以及2018年森林督查、卫片执法等专项行动，对保护区内未经许可擅自修筑设施、毁林开垦、采石挖砂、各种破坏林地及盗伐林木等行为，进行了全面排查，及时发现线索，及时移交相关部门进行依法处理，有力打击了保护区内的违法违规活动。

（三）建立健全生态环境保护长效机制，全面加强祁连山生态环境保护监管

在整改过程中，甘肃省注重建立健全生态环境保护机制，以更好地保护祁连山保护区生态环境。一是健全理顺管理体制，《祁连山国家公园总体规划》已经专家论证通过，编制印发了《祁连山国家公园体制试点甘肃省片区实施方案》，挂牌成立了祁连山国家公园管理局。祁连山22个保护站和18个森林派出所全部上划甘肃省林草部门管理，理顺了祁连山保护区管理体制。二是科学划定生态保护红线，制定了《甘肃省祁连山地区生态保护红线划定工作实施方案》，于2017年11月完成了祁连山地区生态保护红线划定任务。三是建立产业准入负面清单，制定《甘肃省国家重点生态功能区产业准入负面清单（试行版）》，严禁纳入祁连山冰川与水源涵养生态功能区范围的10个县发展不符合主体功能定位的产业。四是积极推进自然资源资产管理各项改革试点，制定《祁连山地区自然资源产权制度改革试点工作方案》，编制完成祁连山地区自然资源资产负债表，制定《甘肃省自然生态空间用途管制试点工作方案》。五是加大生态补偿力度，制定《甘肃省流域上下游横向生态保护补偿试点实施意见》，推进祁连山地区黑河、石羊河流域开展上下游横向生态补偿试点。

祁连山自然保护区属超大型自然保护区，单靠人力进行监管存在一定的不足，为此，甘肃省利用卫星遥感技术，建立起“天空地”一体化的生态环境监测网络，着力打造高效能、信息化、多方位、全覆盖的长效监管体系。例如，张掖市生态环境局建立起了以“一库八网三平台”为主要内容的生态环境立体化监管模式，通过对各类环境要素监测数据有效集成，可以对祁连山和黑河湿地自然保护区等重点生态功能区、生态敏感与脆弱区、草原等的生态环境状况及变化趋势开展常规监测、生态调查和动态评估，有效提高了生态环境全面监管的科学化、精准化水平。

三、经验启示

中央对祁连山自然保护区生态环境破坏事件进行通报，严厉指出了问题之所在，深刻剖析了问题发生的根源，对各地扎实推进生态文明建设是一次深刻警醒和有力鞭策。这一事件对加强生态环境保护、推进生态文明建设有着积极的借鉴意义。

（一）抓生态文明建设必须提高政治站位，严格落实生态环境保护和生态文明建设责任

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视生态文明建设和生态环境保护工作。2018年5月，习近平总书记在全国生态环境大会上指出，各地区各部门要增强“四个意识”，做到“两个维护”，坚决维护党中央权威和集中统一领导，坚决担负起生态文明建设的政治责任。对此，各级各部门要进一步增强生态文明建设的思想自觉，坚持把生态文明建设作为增强“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”的重要抓手，坚决扛起政治责任，狠抓工作落实，推进生态文明建设各项重大决策部署落地见效。

（二）各地党政部门必须增强统筹推进生态文明建设的行动自觉

生态文明建设是一项十分复杂的系统性工程，事关经济社会发展全局，涉及各部门各方面。因此，正确处理好生态环境保护与经济发展的关系，妥善协调好各个方面的利益，形成工作合力，统筹推进生态文明建设是必然选择。各地在发展过程中，要深刻吸取祁连山生态环境问题的教训，无论是编规划、定政策、上项目，都必须坚守生态环保红线、底线的原则，坚决摒弃损害甚至破坏生态环境的发展模式，真正实现高质量发展。

（三）推进生态文明建设必须以完善制度体系为保障

甘肃在立法层面为破坏生态行为“放水”等问题，对各地是一个深刻教训。无论开展哪一项工作，必须有完善的制度体系来保障。保护生态环境必须依靠制度、依靠法治，只有编密织牢制度笼子，构建起科学有效的制度体系，才能更加有力有效地推进生态文明建设。

（四）解决重点难点问题必须积极探索行之有效的举措办法

甘肃在祁连山生态环境问题整改过程中，针对保护区内旅游项目的关停退出或规范运行等重点难点问题，在国家相关部委、有关科研机构的指导支持下，坚持差别化整治的原则，探索出了一些有效的经验做法。对于各地来说，在生态文明建设中碰到的重点难点问题，要根据实际情况，积极探索，才能找到行之有效的解决办法。

【思考题】

1.作为党政领导干部，从祁连山生态环境破坏事件中可以汲取哪些教训？

2.如何处理好生态环境保护与经济高质量发展之间的关系？

3.党政领导干部如何增强推进生态文明建设的思想自觉和行动自觉？