建立“三实名制”大平台
创立“三位一体”新体制
——新疆兵团第六师五家渠市推进团场改革试点实践

【引言】 2014年4月，习近平总书记到新疆考察时指出，在新疆组建担负屯垦戍边使命的兵团，是党中央治国安邦的战略布局，是强化边疆治理的重要方略。要使兵团真正成为安边固疆的稳定器、凝聚各族群众的大熔炉、先进生产力和先进文化的示范区。实现新疆社会稳定和长治久安，关键在党，根本靠坚强的干部队伍、严密的基层组织体系、管用的群众工作机制。我们要有一个坚强的基层政权。

【摘要】 团场连队作为兵团的基本单元和基础，长期以来，土地承包经营权不落实、承包土地职工身份不落实、民兵职责义务不落实，造成基层党组织不够强、基层治理不够强、民兵队伍不够强，新形势下兵团不适应履行维稳戍边职责使命的问题比较突出。

2017年以来，兵团党委确定第六师五家渠市进行团场综合配套改革试点，围绕强化团场党委的核心领导地位作用，从连队党组织和连队治理入手，着眼建设“拉得出、用得上、干得好”的民兵队伍，打破了多年来农垦企业体制，在健全和转变“政”的职能同时，建立了兵团实名制信息化管理平台，师市立账户、团场搞登记，三大数据平台实现了“职工承包土地身份实名制、基干民兵动态实名制、机关事业单位财政供养人员实名制”。在此基础上，创立了土地、职工、民兵“三位一体”新的管理体制，成为“严密的基层组织体系、管用的群众工作机制”。两年来的实践表明，连队党支部的组织力、凝聚力、战斗力大大增强，连队管委会的服务能力明显增强。特别是职工们履行民兵义务的积极性空前高涨，练兵、备勤的自觉性非常高，民兵队伍维稳戍边的看家本领明显提升，兵团的组织优势和动员能力得到明显增强。

【关键词】 团场改革 实名制 组织优势和动员能力

一、背景介绍

新疆生产建设兵团是担负维稳戍边特殊使命的党政军企合一的特殊组织，是实现党中央关于新疆工作总目标的重要力量。由于使命的特殊性，从组建之日起，其组织架构一直保持了师团连的建制，同时，为适应新形势的需要，又实行师市合一、团镇合一体制。按照中央设市建镇要求，对应地方，就是师建市，团建镇。到2018年底，兵团共有14个师（其中9个师市）、149个团场（承担乡镇政府相应职能），1851个连队（类似于行政村）。团场和连队作为兵团的基本单元和基础，其党的建设如何、治理能力如何、民兵的看家本领如何，直接关系到兵团整体的组织优势和动员能力，关系到履行维稳戍边职责使命，关系到边疆治理和反分裂斗争。这是新时代贯彻落实以习近平同志为核心的党中央治疆方略和对兵团定位要求的基础性、关键性课题。

然而，由于很长一段时期以来团场没有跟上全面深化改革特别是农村改革和国企改革的脚步，存在或出现了很多不适应新形势新任务新要求的问题，主要体现在以下几个方面：一是“四不清”和“四不分”问题并存。团场人员、土地、资产、债务底子“四不清”，政企不分、政资不分、政社不分、政事不分“四不分”，与全面依法治国、全面从严治党、依法行政、市场经济体制机制很不适应。二是体制比较僵化。在一定程度上受到计划经济体制与农垦企业经营方式的束缚，与市场经济体制不能完全接轨。最典型的就是农业“五统一”：从种什么到生产资料供应，从田间管理到产品卖给谁，都由团场和连队说了算，职工没有多少生产经营自主权。三是行政职能不健全，基层治理不规范。缺乏完善的行政管理手段，依法行政的意识不够强，行政命令的方式多。基层社会管理、基层治理上民主化程度低，依法治理、依法管理的水平还不够高。四是管党治党不够严。长期存在“党委书记、党支部书记说了算，还是团长、场长、连长说了算”的问题。甚至出现连队召开党支部会议，连长讲话，党支部书记做记录的怪现象。五是管理制度上不够健全。在机构设置、人员编制、财务收支、承包费收支、土地出让、城镇管理、合同签订等方面，存在制度不健全、漏洞较大、不照章办事等问题。六是“兵”的能力不够强。连队民兵的兵源不足、经费不足、训练不足，离“拉得出、用得上、干得好”差距甚大。长期以来“民兵训练临时雇，执勤民兵不固定”，组织优势和动员能力难以适应维稳戍边的需要。七是职工老化问题比较突出。多年来，团场一线职工只减不增，年龄老化加剧。以六师为例，农牧一线职工每年退休都在1000多人，截至2016年底，团场连队一线职工2.8万人，其中35岁以下青年职工只有1607人，占4.6%。八是干群矛盾较多。生产经营行政干预多，棉花、番茄等大宗农产品与龙头企业的订单合作，不少存在压级压价、乱扣水杂、收购价格不与市场接轨、不按时兑现、与民争利的现象等问题。

鉴于上述情况和问题，兵团党委高度重视团场在兵团工作中的重要地位，把团场综合配套改革作为兵团深化改革的基础工程和“重头戏”，以推进团场政企、政资、政事、政社四分开为主线，以强化连队基层组织建设为切入点，以健全团场行政职能、规范编制管理、完善预算管理体制为重点，着力推进团场职能行政化、人员编制实名化、团办企业市场化、公共服务均等化、社会事业一体化、连队管理民主化。坚持试点先行，以点带面，确定第六师五家渠市为团场综合配套改革整师推进试点，为兵团面上改革创造经验。

第六师进疆时是六军十七师，是著名的“亮剑之师”。习近平总书记2014年4月29日到第六师五家渠市考察，并就兵团工作发表了重要讲话，鼓舞师市干部群众在工作上一直站前列、当先行。第六师总面积8341平方公里，下辖15个团场、2个镇，3个街道办事处。总人口38万人，其中，市区人口12万人。60多年来一直承担着卫戍任务，为乌昌地区的稳定做出了应有的贡献。

二、主要做法

团场综合配套改革领导组由兵团党委书记、政委任组长，兵团党委常委带队，分别组成协调指导组、连队“两委”选举指导组，进驻六师五家渠市，督促、指导、协调推进试点工作。从2017年6月起，师市党委按照兵团党委的决策部署，用“绣花功夫”制订贯彻方案，以“雷霆手段”狠抓责任落实，全面推进团场综合配套改革整师推进试点工作。

（一）打破计划经济束缚、农垦企业惯性，建立“三实名制”大平台

1.实行土地“三权分置”，取消农业“五统一”，确立职工的市场经营主体地位。连队国有农用土地全面进行清查核准，划分职工身份地，签订承包合同，确实权、颁铁证，土地承包期与职工退休年龄相一致，子女拥有优先承包权。既给职工吃了“定心丸”，也使职工树立“义务观”。按照“四议两公开”，核查、公开职工和土地，接受群众监督。职工的身份明确了，职工土地明确了，人心也就稳定了。首次将土地的使用权、承包权、经营权“三权分置”，允许承包地在本团场内进行流转。全面取消农资采供、种植、销售等“五统一”，彻底打破了多年来职工群众反映较多、意见较大的农业“五统一”制度，职工拥有了生产经营自主权。种什么、农资买谁的、产品卖给谁，都由职工自己说了算，真正确立了职工的市场经营主体地位。

2.从职工反映强烈的大宗农产品收购入手，让职工得到改革红利。积极推进订单农业，建立龙头企业与农户的利益联结机制，运用市场手段公平调节收购价格，运用政府手段严管乱扣水杂、压级压价，实现了既增产又增收。仅番茄订单收购预付订金就在2亿元以上，有效解决了长期以来棉花等大宗农产品收购中不按时兑现、不履行订单合同等问题，棉花亩均收入连续两年大幅度提高，年均增长300多元，使群众得到了实惠，干部提高了威信，打牢了团场综合配套改革坚实的群众基础。

3.以地引人、以地留人取得良好效果。通过合理划分职工身份地，过去地少的按职均补齐了，地多的也按职均收回了，特别是坚决依法收回大户手中的经营地和擅自开垦的土地，除了补足现有职工承包地外，其余土地不留一分全部用来新招内地职工，对增加新职工和年轻职工起到了非常积极的作用。比如，六师五家渠市2016年底之前共拥有账面耕地284万亩，2017年经清查实有耕地多达306万亩，其中经营地占到总耕地面积的一半多。经依法收回经营地后，重新划分、招录职工，职工尤其是年轻职工增加了，普通民兵的总量、基干民兵的质量都有了很大改观，为破解团场连队管理弱化、职工老化、民兵减少的难题起到了重要作用。

（二）建立土地、职工、民兵“三位一体”的管理新体制，维稳戍边看家本领有了制度保障

在推进土地、职工、民兵“实名制”数据平台管理基础上，创立了土地、职工、民兵“三位一体”新体制，明确了团场连队的国有农用土地就是“职工自主经营田，法定民兵义务田”，也叫做“民兵养兵田”“职工经营田”。职工必须履行“缴纳社会保险和民兵的义务”。否则，一律解除职工身份，收回其身份地，从而把职工享有身份地的权利和履行相关职责的义务联系在了一起，实现了以地养人、引人、育兵，从制度上稳定了农牧一线职工队伍和民兵队伍，保证和增强了团场连队的组织动员能力。同时，围绕“拉得出、用得上、干得好”的要求，推进民兵编兵、建兵、养兵、训兵、用兵模式改革，积极打造一流民兵队伍，提高维稳戍边看家本领。职工民兵预备役全员编兵。建立45岁以下所有适龄从业人员民兵普查登记制度，全部编入民兵组织，登记在册。规范连队基干民兵建制。构筑以35岁以下农牧业一线职工为主体、辖区内其他适龄人员为补充的基干民兵队伍，形成有效编组格局。推进基干民兵实名制管理。按照“退一补一”原则，及时精准充实调整，确保基干民兵队伍始终保持满员状态。建立边境团场护边员制度。坚持不脱产原则和管、建、用、保一体化。

“三位一体”体制，构成了纵向到底、横向到边的组织体系和管理体系。团场社会管理职能和连队的基础管理职能得到明显增强。明确职工的权利和义务，厘清国家、集体、个人三者利益关系，大大强化了职工群众的国家观念、组织观念、法律意识、集体主义精神、看家本领意识、反恐维稳自觉、“兵”的意识、抢险救灾责任意识，等等，对于团场和连队的社会治理、工作协调、民兵备勤、军事训练、维稳处突、安全防范等各项工作的开展，提供了有力的制度支撑和组织体系。2018年以来，从兵团到师市，都广泛开展了大练兵、大军训、大冬训，职工民兵踊跃参加，成为一道新风景、新气象，充分发挥了提振士气、提升军事素质、震慑“三股势力”的作用。

（三）发扬民主选好连队“当家人”，强基固本打造连队“硬班子”

“三实名制”大平台和“三位一体”新体制，解决了职工流动性大、群众管理难的老大难问题，为团场连队建强党支部领导班子，实行职工民主管理，提供了依据和条件。

1.精心组织选举，突出政治标准，真正选好“当家人”。师市党委充分发挥主体作用，大胆探索了连队“两委”干部由“委任制”改为“选任制”，真正实行了党员干部和职工群众民主选举。严格执行兵团党委组织部关于连队“两委”选举指导意见，把突出政治标准放在首位，一批政治素质好、工作作风实、带富能力强、群众威信高、总目标意识牢的干部被选进“两委”班子。新当选的1182名连队“两委”班子成员，平均年龄降低2.9岁；大专以上学历提高5.6个百分点；女性提高1.6个百分点。注重把表现优秀的大学生选拔到“两委”班子中，真正留住了一批扎根兵团的优秀人才。263名大学生干部进入“两委”班子，40名大学生“连官”担任“两委”正职，其中15名大学生破格推荐选任。“两委”队伍年龄结构、知识结构、性别结构进一步优化，党员比例进一步提高。

2.聚焦提升能力，加强培训培养，切实打造“硬班子”。从提高连队“两委”能力素质着手，积极打造忠于兵团使命、敢于担当任事、适应履职需要、作风严谨扎实、具有新的精气神的连队“硬班子”。按照兵团党委组织部的总体安排，师市党委、组织部在“两委”选举结束后，及时分批对372名连队正职进行培训；分两批组织100名党支部书记、连长前往贵州加强党性锻炼，学习塘约经验，增强改革发展意识；选派20名连队党支部书记代表到关中第一村陕西袁家村学习新农村建设、产业发展经验，拓宽思维眼界。连队“两委”新班子履职之后，不等不靠，扑下身子，在农业生产、土地确权登记、产业结构调整、带领职工成立合作社、多元增收等方面示范带动，兑现承诺，成为职工群众致富奔小康的主心骨、领头雁。

3.着眼基层基础，健全运行机制，充分发挥组织力。突出抓住基层基础建设，实施建强基层和阵地升级工程，按照兵团党委组织部基层组织标准化建设的要求，综合运用项目资金和山西援疆资金8837万元，打造了一批集“两委”办公、党员活动、职工议事、文化娱乐等多功能于一体的连队标准化阵地，进一步改善了基层党组织的工作条件。同时，把制度建设、机制健全作为重点，积极发挥基层党组织的组织力，提高“两委”为职工服务的能力水平。师市党委指导连队“两委”制定了《连队党支部、连队管理委员会工作职责》《连队“两委”班子成员职责分工》《关于规范和理顺“两委”关系的意见》等规章制度，完善以“四议两公开”为主要内容的民主决策制度，制定了连队党支部议事规则、连规民约等，增强“两委”依法办事和民主决策能力，确保职工群众的知情权、参与权和监督权。土地登记确权充分尊重职工的创造精神，严格落实“四议两公开”制度，效果良好，职工满意。以选举为契机整顿软弱涣散连队党组织26个，选派17个驻连“访惠聚”工作队，发挥第一书记作用，示范服务，工作有了明显起色。

三、经验启示

（一）坚持和改善党的领导是做好一切工作的根本保障

兵团团场改革之前的种种问题表明，职工队伍弱化老化、承包土地管理混乱、民兵队伍不稳定、干群关系紧张、组织优势和动员能力不能适应新疆工作总目标的需要，等等，都与党的领导弱化、虚化、边缘化有关系。团场综合配套改革牢牢把握坚持和改善党的领导，坚决把“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”摆在改革工作首位攻坚克难涉险滩，冲破农垦企业思维和利益固化的藩篱，实现对兵团体制机制的“重塑”，取得了改革巨大成功。兵团团场连队作为乡村治理的特殊形式，其改革的成功实践，对于完善乡村治理、基层社会管理，具有很好的借鉴意义。

（二）增强组织优势和动员能力，确保民兵队伍“拉得出、用得上、干得好”，是各级党委、政府必须抓好的重要工作

兵团党委、六师五家渠市党委在深化改革中，始终“不忘初心、牢记使命”，把增强组织优势和动员能力、增强维稳戍边的看家本领，作为衡量兵团、师市改革成功与否的根本标准，是树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”的具体体现。兵团各级党委牢记“国家利益就是兵团利益，新疆大局就是兵团大局”，把党中央在新时代推进兵团全面深化改革的历史重任，坚定坚决地担当起来，通过改革实现“浴火重生”，为实现新疆工作总目标，继承优良传统，传承红色基因，再立新功、创大业。民兵组织和民兵预备役制度作为具有中国特色的国防力量，是维护祖国统一和领土完整、保家卫国的一支重要力量。在当前国际国内新的形势下，加强民兵队伍建设和民兵预备役建设，强化民兵工作，既是各级党委、政府的职责使命，也是时刻不应放松的工作任务。防范各种风险、化解各种矛盾、处理突发事件，都不能忽视对民兵队伍的建设。兵团通过因地制宜、行之有效的工作，不断增强民兵预备役、民兵队伍的组织优势和动员能力，保证这支队伍“拉得出、用得上、干得好”。

（三）坚持系统思维，综合施策、协调联动是改革获得成功的基础

六师五家渠市党委清醒地认识到，团场改革就是团场的一场革命，是党中央给兵团人在革新中发展、在发展中壮大、在壮大中为新疆社会稳定和长治久安发挥特殊作用的新的历史机遇。改革坚持系统思维、底线思维，综合施策、协调联动，上下一致，人人参与改革，人人为改革出力。事实证明，团场改革激发了职工群众的活力，调动职工群众的生产经营积极性，凝聚了强大的改革动能，推动了兵团农业生产力的大发展。

（四）紧扣群众关切，问题导向、利国惠民是改革赢得民心的关键

团场综合配套改革，既是壮大兵团综合实力、更好发挥兵团特殊作用的需要，也是群众的迫切愿望和要求。改革之初，通过严抓乱扣水杂等一系列惠民举措，让职工群众增收有了保障，一线职工群众坚决拥护改革、积极支持改革的热情形成了推动改革的强大动力，形成干群互动、上下互动的大好局面。实践证明，改革离不开广大职工群众的智慧和力量，职工群众关心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推进什么，只要在改革过程中，做到集民智、惠民利、用民力、聚民心，不断激发职工群众的改革热情，不断汇聚蕴藏在职工群众中的强大力量，就能把改革推向深入。

【思考题】

1.请结合本案例和自己的工作实践，谈谈基层社会治理工作面临哪些难题？

2.请结合本案例和工作实践，谈谈如何做到在改革中始终坚持以人民为中心？

3.请结合你所在的地区和单位，论述本案例哪些工作模式、工作方法、工作制度等可推广到你的工作中，哪些做法不能解决你所面对的特定问题，对这些问题应该如何破解？