紧盯“小卡片”做好“大文章”
——四川整治扶贫“一卡通”中的腐败问题
【引言】 2019年1月，习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上指出：要“在实践中拓展整治群众身边腐败和作风问题工作，从具体人、具体事着手，将问题一个一个解决”。习近平总书记要求坚决惩治扶贫领域腐败问题，强调：“凡是再动扶贫这块奶酪的要严惩不贷，敢在群众‘救命钱’上动心眼、下黑手的绝不放过。”
【摘要】 为保障扶贫资金安全高效使用，让每一厘“救命钱”“造血钱”都真正用在贫困户身上，各地各部门通过银行卡或存折等支付工具，以“一卡通”形式将扶贫资金发放到贫困户手中。但扶贫“一卡通”管理部门多、发放渠道多，“一户多卡、一人多卡”的情况普遍，个别基层干部趁机私自代持、随意调用，甚至“套卡”截留挪用、“借卡”虚报冒领、“扣卡”吃拿卡要，使扶贫“一卡通”乱象丛生。
四川省凉山州坚持问题导向，把查处“一卡通”中的腐败问题作为深化扶贫领域腐败和作风问题专项治理的切入点，取得明显成效。四川省在凉山州“清卡行动”的基础上，在全省范围内开展惠民惠农财政补贴资金“一卡通”管理问题专项治理，通过全面清理、严肃查处、系统治理、建章立制“四步走”，解决了一批群众反映强烈的问题，形成了一批行之有效的制度规定，一体推进了不敢腐、不能腐、不想腐，以“小卡片”书写“大文章”，为各地因地制宜、标本兼治推进群众身边的腐败和作风问题治理工作提供了借鉴。
【关键词】 扶贫领域 “一卡通” 清卡行动 “四步走”
一、背景情况
让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，坚持以人民为中心的发展思想，从全面建成小康社会要求出发，把脱贫攻坚工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重要任务，作出了一系列重大部署和安排。党的十九大又把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一，作出明确部署。习近平总书记怀着为人民谋幸福、为民族谋复兴的殷殷初心和崇高使命，始终把脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置，在多个重要节点、重要会议、重大场合反复强调脱贫攻坚工作，多次指出“让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”，“全面实现小康一个都不能少”。
习近平总书记强调：“脱贫攻坚任务能否完成，关键在人，关键在干部队伍作风”，要求针对脱贫攻坚中反映的腐败和作风问题，开展专项治理。党中央将扶贫领域腐败和作风问题专项治理纳入《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，发出了新形势下廉洁扶贫、阳光扶贫的动员令。中央纪委国家监委把开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理作为重要政治任务，在十九届中央纪委二次、三次全会中作出全面部署，并制定印发《关于2018年至2020年开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理的工作方案》，各项工作有序展开，治理成果不断涌现。四川省治理扶贫“一卡通”中的腐败问题就是其中一个侧影。
四川省凉山州，“一步跨千年，跑步奔小康”，一个深度贫困的样本，一个扶贫开发的缩影。习近平总书记高度重视凉山州脱贫攻坚工作，2018年2月深入大凉山腹地考察扶贫攻坚，看望贫困群众。2018年5月，中央领导同志到凉山州调研脱贫攻坚工作，在了解到雷波县溪洛米乡原乡长冯某利用特殊困难儿童补助存折挪用扶贫资金案件后，指出扶贫“一卡通”中出现的腐败问题是个典型，要重点研究解决，在全省范围开展专项治理。
扶贫资金经相关职能部门审核审批后，由财政部门通过银行直接打入享受补贴群众银行账户，被群众形象称为扶贫“一卡通”。2018年2月，喜德县民政局救灾救济股原股长程某被立案审查，揭开了扶贫“一卡通”管理乱象的“盖子”。程某在发放高寒山区农牧民特困群众生活救助金时，利用职务之便，伙同单位驾驶员，借用群众身份证和银行卡信息，以一户多人的方式将信息多次复制粘贴到24个乡镇资料中，一年内套取资金209万元，“钱来得太容易了，动动手指就可以。我自己也没有想到”。少数基层干部私心作祟、违纪违法，导致扶贫“一卡通”不仅没打“通”扶贫开发“最后一公里”，反而让党的好政策被“卡”在半路上，损害了群众切身利益。
2018年5月，四川省纪委监委在全省范围开展大走访、大调研，发现扶贫“一卡通”管理问题在基层各地都不同程度存在。走访调研发现，扶贫资金涉及多部门、多领域，不同的扶贫资金使用不同的银行卡发放，一个部门一家银行、一个项目一张卡，一户群众手中少则两三张卡，多则十几张卡，而且不同渠道资金的发放周期又不同，“有的一个月发一次，有的几个月发一次”，没有一家监管部门能说清到底有多少卡、多少钱，群众心中更是一本糊涂账。个别基层干部趁机随意调用群众“一卡通”，任性发放扶贫资金，“说是多少就是多少”。会东县铁柳镇财政所原副所长利用职务之便，按每户10%的比例，对全镇农户享受耕地地力保护补贴面积进行调减，调减出来的2008亩全部划到自己亲戚名下，涉及补贴金额25万余元，对此全镇农户都毫不知情。
走访调研还发现，小小的“一卡通”折射出基层管理混乱。部门只挂名不出征，乡镇看得见不想管，群众看不见管不了，条块分割产生“独立王国”，信息不公开造成“监督空白”，导致扶贫资金申报、审核、发放等环节监管层层失守，有的基层干部随意找几张卡，动动手指，扶贫资金就轻松进入私人腰包。扶贫“一卡通”乱象丛生，必须下决心整治根治。
二、主要做法
2018年4月，凉山州瞄准扶贫“一卡通”乱象这个靶子，在全省率先开展“清卡行动”，通过精准排查每户群众“一卡通”办理和使用情况，深挖彻查扶贫“一卡通”背后的腐败问题，为群众挽回大量经济损失。
在总结凉山州“清卡行动”经验的基础上，四川省在全省开展惠民惠农财政补贴资金“一卡通”管理问题专项治理。四川省纪委监委会同有关省级部门制发《关于开展惠民惠农财政补贴资金“一卡通”管理问题专项治理的通知》，提出了治理扶贫“一卡通”的全省方案。一方面，注重条块结合、协同联动。坚持省、市、县、乡、村五级联动，充分发挥各级党组织政治动员力和组织领导力；财政部门谋划部署，牵头实施，建章立制；主责部门积极配合，狠抓落实，系统治理；纪检监察机关立足“监督的再监督”，强化督促协调，压实各方责任，理顺各方关系。另一方面，注重长短结合、标本兼治。确定全面清理、严肃查处、系统治理、建章立制“四步走”，既立足“当下改”，严查群众身边的“微腐败”，有效削减存量；又着眼“长久立”，立起制度“四梁八柱”，大力遏制增量。
第一步，全面清理、精准排查，摸清底数发现问题。
数字准才能情况明，摸清底数才能有的放矢。四川省聚焦与群众利益高度相关的25类财政补贴资金，坚持乡镇全面排查、市县逐一核查、省级随机抽查，对群众“一卡通”申报、审核、发放、管理等各个环节进行全链条清理，既摸清每户群众“一卡通”办了多少、卡在哪里、谁在保管，又搞清楚每户群众补贴项目有哪些、资金是多少，清理排查覆盖每个环节、每户群众，实现“村不漏户、户不漏人、人不漏项、项无差错”。
1.到人到卡逐户排查。着力发挥县级职能部门和乡镇“前哨”作用，相关职能部门提供补贴项目资金明细表，金融机构梳理群众“一卡通”办理情况，财政部门审核汇总形成台账；乡镇、村组对照台账，采取“一户一表、逐户采集、当面核实”的方式，走村入户、挨家挨户核查群众“一卡通”使用情况和资金到户情况，着力发现党员、干部随意调用群众“一卡通”、违规发放补贴资金等问题。通过自上而下梳理和自下而上排查，精确比对数据、精准发现问题。全省共排查扶贫“一卡通”4480万张，涉及补贴资金822亿元。
2.地毯式全覆盖督查。着力发挥省级“督”、市（州）“促”的作用，采取部门联合督查、市县交叉检查等方式，坚持“一竿子插到底”，全覆盖开展“二次入户核查”，有效解决发卡和清理由同一批人实施的问题，把真实情况摸上来，把突出问题找出来。省级部门组成11个联合督导组，督导核查42个县（市、区）和84个乡镇。21个市（州）对全省4615个乡镇开展全覆盖核查。广安市教育系统是群众来信来访反映问题的重点领域，但在自查自纠中出现“零问题”情况，对此广安市组织开展专门核查，发现并查处虚报冒领学生寄宿生活补助问题414个，清退收缴违纪资金2万余元。
3.加强专项审计调查。着力发挥审计机关专业优势，把扶贫“一卡通”使用情况纳入2018年度全省审计计划，聚焦主管部门、财政部门、金融机构三方资金的发放情况，采取“上审下”“交叉审”的方式，以数据分析锁定疑点，入村入户落地核查。审计调查对象涉及113个县（市、区）政府及所属财政、农业、民政、扶贫开发等部门，共抽查审计乡镇1045个。
第二步，把握政策、分类处置，宽严相济强化震慑。
扶贫“一卡通”管理问题是基层治理能力与现代社会发展不相适应的具体体现，其背后交织着历史与现实的、客观与主观的诸多因素，必须坚持实事求是、分类处置的原则，不能“一刀切”“一锅煮”。四川省坚持政治与法治相统一，既体现专项治理的刚性，又体现“四种形态”的准确性，做到监督执纪有力度，治病救人有温度，真正实现惩处极少数、教育大多数的政治效果、纪法效果和社会效果。
1.敦促主动说清问题。重槌敲响鼓，贵在敲鼓心。省纪委监委通过电视、广播、网络、微信等，向全社会公开发布《关于限期主动说清问题的通告》，深刻解读全面从严治党的政策和策略，让“问题干部”放下包袱，信任组织、依靠组织，主动向组织说清问题。各地把清理排查的过程转化为教育警示的过程，针对重点人员开展“一对一”谈话提醒，通过“院坝会”把政策宣讲平台搬到群众家门口，深入宣传发动，强化政策攻心，形成高压态势。许多党员、干部从开始的犹疑、彷徨，到最后主动到所在乡镇、部门说清问题，内心深处经历了一番挣扎。“我是来向组织自首的，这段时间我每天晚上都睡不着”，“每天听到‘村村通’广播通告，我坐立难安”，“后果迟早要面对，不如主动坦白”。在高压震慑和政策感召下，全省有2.5万名“问题干部”悬崖勒马，主动说清问题，上交违纪资金8044万元。
2.深化运用“四种形态”。坚持惩前毖后、治病救人，对限期内主动说清问题的党员干部，违纪行为轻微的，让本人作出说明，依纪依规从轻或免予处分；需要追究党纪责任的，在纪律审查过程中做好思想政治工作，促使被审查人员认错悔错改错；存在严重违纪违法涉嫌犯罪，执迷不悟、拒绝挽救的，坚决依纪依法严肃处理。把政策教育贯穿治理全过程，不搞“不教而诛”“一棍子打死”，既讲“霹雳手段”，又讲“菩萨心肠”，在思想上断“问题干部”后路，在处理上给“悔过干部”出路，让党员、干部心中带着戒律和敬畏，重整行装再出发，取得良好政治和社会效果。2018年，全省查处扶贫领域腐败和作风问题8537起，给予党纪政务处分7204人，较2017年分别增长350%、193%。
3.持续加大查处力度。保持高压态势，使纪律“带电”“长牙”，是治理扶贫“一卡通”的关键一招。坚持零容忍态度，对胆敢动扶贫资金“奶酪”的，坚决查处、通报曝光。全省纪检监察机关共排查问题线索2.6万件，给予党纪政务处分1949人，通报曝光典型案件3889件次。对在限期内未主动说清问题，以及对组织不忠诚、不老实，避重就轻、欺骗组织的，一经查实，依纪依法从严从重处理。宁南县新村乡两名村干部私自扣留群众“一卡通”，从中领取并私分退耕还林补贴资金11万余元，两人心存侥幸、执迷不悟，未在限期内主动说清问题，均受到开除党籍处分。此案通过新闻媒体进行公开曝光，对不收敛不收手的党员干部形成强烈震慑，“有多大的事，都要向组织说清楚，这不仅是唯一正确的选择，也是代价最小的选择”。
第三步，查纠并举、综合施策，不断放大治理效应。
惩是为了治。治理“一卡通”不能像割韭菜，割了一茬又一茬，必须在全面清理的基础上系统治理，达到“查处一件、治理一片”的效果。四川省坚持一手抓惩处不放松，一手把治理往深里做，对“一卡通”清理中发现的问题逐一梳理分析，分门别类管理，从问题中找答案，从案件中要规律，按照“谁的问题谁解决”的原则，一项一项推进，一类一类治理。
1.统一清理农机购置补贴。针对全省普遍存在的套取农机购置补贴问题，由农业农村厅牵头，在全省开展农机购置补贴专项清理，全面核查2017年以来申请补贴额在2000元以上的机具，逐户核查购机真实性、补贴资金到人到户情况，共清理核查机具1.3万台，涉及购机户8068户，涉及补贴资金2亿余元。
2.因地制宜开展专项清理。针对各地个性问题，坚持有什么问题就解决什么问题，因地制宜开展专项清理。德阳市开展生猪保险财政补贴管理问题“清险行动”，严肃查处保险公司伙同乡镇畜牧站采取虚假投保方式恶意骗保行为，纪检监察机关立案查处72人，公安机关立案查处23人，追缴资金6448万余元。乐山市开展天然保护公益林补偿资金专项清理，发现问题42个，立案审查19人。雅安市开展“死亡保”专项清理，清退292人，追回资金25万余元。
3.探索实现“阳光审批”。在解决了资金发放这个“末端”问题后，又着力解决审核审批这个“前端”问题。针对部门数据壁垒产生的死亡人员吃空补、财政供养人员享受困难补助、贫困户识别不精准等问题，引入大数据审核监督平台，综合群众身份户口信息、住房车辆等财产信息、贫困伤残救助信息等，贯穿财政补贴资金申请、审批、发放、公示全过程，通过比对分析各类数据，进行精准识别、精准审核、精确处置，做到一网申请、一网审批、一网发放，实现监督关口前移。泸州市、广安市、眉山市等地通过数据比对，筛查违规享受、超范围发放等异常数据6.2万余条，清退违规享受财政补贴237人，追缴资金17万余元。
第四步，建章立制、标本兼治，推进基层治理现代化。
举一反三，关键在建章立制。专项治理绝不是“雨过地皮湿”，绝不能就“卡”说“卡”、就事论事，必须透过“卡”看到基层治理中的深层次问题，釜底抽薪、正本清源，才能避免运动式治理。四川省按照“巩固、拓展、深化、规范”的原则，把治理成果转化为制度建设成果，把制度优势转化为治理效能，用制度笼子管住任性权力，推进基层治理能力现代化。
1.推动实现“一卡统”目标。坚持“宜统尽统、一户一卡、集中直发”，依托社会保障卡这“一张卡”，财政部门将补助资金直接发放到卡，银行机构“点对点、一项项”清楚提醒，着力解决一户多卡、多头发放、群众辨识使用混淆等问题，从源头上堵塞“一卡通”管理漏洞，让糊涂的“一卡通”变成明白的“一卡统”。部分地区推行“卡折配套”，向每一户群众同步发放银行卡和存折。群众通过银行卡，可在任何银行网点取款；通过存折，可直观、清楚地看到每一笔资金名目、金额和到账时间等，成为群众随时随地查阅的“明细表”。群众纷纷感到，“卡统一后真的方便多了，原来左张卡右张卡，根本分不清，只好自己标注‘低保卡’‘地力卡’‘母猪卡’，现在就搞得清楚了”，“所有的钱都打在一张卡上，随时都有短信提醒，我们也比较方便”。
2.探索体制机制改革。理顺省、市、县、乡、村五级关系，厘清财政部门与职能部门监管职责，明确“乡镇收集信息、财政直发到人、部门审核监督”，建立健全村务监督委员会机制，全面清理责任书、属地管理事项、“一票否决”事项，既压实部门监管责任，又推进监督向基层延伸，形成多方位、在身边、可视化的监督网络。结合专项治理，对农村人口基础信息进行再采集、再核实、再完善，提高社会保障卡持卡人覆盖率，建立完善各部门信息共享机制，为推进基层治理现代化提供了基础和条件。结合机构改革，加快推进放管服、“最多只跑一次”等事关民生的重大改革。自贡市开展林权专项清理，推进集体林权制度改革，将林权流转工作纳入农村产权交易平台，保障公平交易，加强林权流转监督管理。南充市推行村财代理记账制度，将村级财务“外包”给专业社会代理记账机构，规范了村级财务管理。
3.发挥群众监督作用。坚持把监督的钥匙交给群众，过程由群众参与、成效由群众评价，着力解决“政府干、群众看”的问题。建立扶贫款物返还制度，凡是群众应得的扶贫资金，通过召开现场清退会的方式，现场返还群众，现场宣讲政策，让群众知道自己应得多少、实得多少、少得多少，充分调动群众参与监督的积极性。雷波县烂坝子乡召开清退草原补贴和生态补偿金截留款现场会，乡纪委宣布将截留款全部返还群众后，会场响起了热烈的掌声，“原来我一直少领了这么多钱”，“没想到钱还能拿回来”。进一步丰富村务公开方式，鼓励有条件的地方探索信息化手段，把扶贫信息送到群众“手尖上”；引导条件艰苦的地区开通“村村通”，召开“院坝会”，实时公开扶贫政策、资金发放等具体信息，为群众监督提供了必要条件。
三、经验启示
（一）群众利益无小事，必须站在政治高度严肃认真对待
习近平总书记反复强调：“我们要坚持把人民群众的小事当成自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起，带领人民不断创造美好生活！”扶贫“一卡通”虽小，却承载着群众致富奔康的美好愿望。四川省从群众关心的“一卡通”管理问题入手，严肃查处啃食群众利益的“蝇贪”，维护群众切身利益，“清卡把党的好政策清明白了，把群众的心清亮堂了”，“钱拿在手里、暖在心里，群众真正得了实惠”，群众切实感受到党的好政策在身边、全面从严治党在身边。实践证明，必须坚持以人民为中心的根本政治立场，人民群众反对什么、痛恨什么，我们就坚决防范和纠正什么。凡是群众反映强烈的问题都要严肃认真对待，凡是损害群众利益的行为都要坚决纠正，有“老虎”打“老虎”，有“苍蝇”拍“苍蝇”，以“打虎拍蝇”的实际成效，不断厚植党执政的政治基础和群众基础。
（二）把握运用客观规律，科学方法是解决问题的重要保障
治理扶贫“一卡通”中的腐败问题，必须坚持稳中求进工作总基调，自觉遵循反腐败斗争规律，讲政策、讲策略，有定力、有作为。四川省坚持问题导向，精准定位扶贫“一卡通”这个靶向，综合运用全面清理排查、限期主动说清问题、加大查处力度等方式，既集中优势兵力，打好“歼灭战”；又深化运用监督执纪“四种形态”，抓早抓小、防微杜渐，以小杠杆撬起大格局。实践证明，治理基层腐败问题，要坚持从实际出发，对着问题去，有什么问题就解决什么问题，什么问题突出就集中整治什么问题，做到有的放矢、精准治理。坚持具体问题具体分析，按照不同地区、不同部门、不同领域的具体实际，从群众诉求中找答案，在案件查办中要规律，分类研究、分类施治，动辄则咎、治病救人，一类一类抓，一项一项推进，实现高质量发展。
（三）学会“弹钢琴”，协同联动才能形成合力、增强实效
治理扶贫“一卡通”中的腐败问题，四川省坚持党委政府组织领导、纪委监委督促检查、财政部门牵头实施、相关部门各负其责，形成上下联动、左右协同、整体推进的工作格局。实践证明，必须坚持党对一切工作的领导，充分发挥各级党组织的政治动员力和组织领导力。必须学会“弹钢琴”的工作方法，左手弹好纪委监督责任的“和音”，右手弹好部门监管责任的“主音”，联手弹好各部门协同联动的“全音”，分工协作、密切配合，增强工作实效。
（四）见树木更要见森林，要着眼于统筹推进、标本兼治
一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，是解决群众身边的腐败和作风问题的根本方法。治理扶贫“一卡通”中的腐败问题，四川省坚持“三不”一体推进，把严肃查处作为前提，保持震慑；把建章立制作为关键，强化制约；把教育警示作为根本，固本培元，由此及彼、由表及里，标本兼治扶贫“一卡通”表象问题和基层治理深层次问题，推动治理出实效、见长效。实践证明，不敢腐、不能腐、不想腐是一个有机整体，不是三个阶段的划分，也不是三个环节的割裂。必须打通三者内在联系，同步推进、同向发力，在严厉惩治、形成震慑的同时，扎牢制度笼子、规范权力运行，加强党性教育、提高思想觉悟，才能拔掉基层腐败问题的“韭菜根”，确保国家长治久安。
【思考题】
1.请结合本案例学习和实际工作，谈谈如何把全面从严治党要求贯穿脱贫攻坚全过程。
2.请结合本案例学习，谈谈如何找准本地区或本单位治理基层腐败问题的切入点，有针对性解决问题、破解难题。
