把党的建设贯穿城市基层治理的始终
——上海党建引领城市基层治理创新的探索经验

【引言】 习近平总书记2015年3月参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时指出，创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，深入拓展区域化党建，建立一支素质优良的专业化社区工作者队伍，推动管理重心下移，推动服务和管理力量向基层倾斜，实现从管理向治理转变，激发基层活力，提升社区能力，形成群众安居乐业、社会安定有序的良好局面。

【摘要】 上海作为处于改革开放前沿的超大城市，较早地遇到了许多城市基层治理难题。从城市发展维度看，大量流动人口涌入，城市建设管理存在许多短板，新的社会矛盾不断增多。从基层治理维度看，社会群体结构和社会组织架构深刻变化，大量“单位人”成为“社会人”，基层治理体系和治理能力与人民群众对美好生活需要之间的矛盾相互交织。从党建面临的形势看，如何发挥基层党组织在基层治理中的引领作用，扩大党组织在城市新兴领域的覆盖面，巩固党的执政基础是城市基层党建必须直面的新课题。

2014年以来，上海市委认真贯彻落实习近平总书记在全国“两会”期间参加上海代表团审议时的重要指示精神，坚持把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿城市基层治理的一条红线，以改革创新精神探索加强基层党的建设引领基层治理的路径。出台创新社会治理加强基层建设“1+6”文件，强化党的意识、党的领导，坚持系统建设、整体推进，把基层党的建设贯穿于基层社会治理的各方面和全过程，构建市、区、街镇、居村党组织四级联动体系，形成“全区域统筹、多方面联动、各领域融合”工作格局，从简单粗放向精准发力转变，精细指导、精准施策，基层党建工作全面加强、不断进步，社会治理有序推进、健康发展。

【关键词】 城市基层党建 基层治理 体制机制创新

一、背景情况

上海是一座拥有2400万人口的超大城市，也是全国改革开放的前沿，在基层治理方面较早地遇到了其他城市还没有遇到的情况和问题。

城市发展进入新阶段。2017年全市国内生产总值总量已跃升到3万亿元，第三产业增加值占比接近70%，高端服务业高度集聚，创新创业活动蓬勃开展，跨国公司地区总部超过600家，新经济、新业态催生了商务楼宇、各类园区、商圈市场等新的城市形态，成为城市经济发展的重要承载。人口结构上，1995年上海常住人口1447万人，到2018年底，全市实有人口达到2423万人，外来人口大量导入，目前是976万人，城市的资源环境与公共服务承载压力持续增大；同时，人口老龄化程度大大提升，60岁及以上老年人口突破500万人，占比超过33%，是中国老龄化程度最高的城市，老年人生活在社区，对物质和精神方面都有更多期待。

基层治理迎来新挑战。随着所有制结构日趋多元，经济关系深入调整，社会群体结构和社会组织架构深刻变化，大量“单位人”成为“社会人”，大量没有上级行政主管和资产纽带关系的新经济组织和新社会组织涌现出来。目前全市38.3万家非公企业（实体运作17万家），产值占全市生产总值的比重为52%；全市还活跃着4.3万个社会组织。这些体制外的新经济组织和新社会组织为促进经济繁荣和社会发展、扩大就业、维护稳定作出了重要贡献，成为上海发展的重要力量，成为激发社会活力的重要领域。随之而来的，是人们的政治生活和社会生活逐渐从传统“单位”中脱离出来，城市基层日益成为各类人群的集聚点、各项工作的落脚点、各种矛盾的交汇点，街道社区在基层治理中的重心地位和兜底作用日益显现。

党建工作面临新课题。城市化进程催生的新情况，组合在一起，就带来整个城市发展任务、群众需求、组织形态、利益关系等多方面的变化，这些都对基层党建提出了新课题。如何使城市基层党建与人口结构需求相适应、与城市形态功能相匹配、与社会组织形式相融合，这是我们谋划推进工作的“基本面”；如何把党的组织和工作无空白、无遗漏地推进到城市方方面面，同时把单位、行业和各领域党组织联结整合起来，使之成为一个有机整体、形成严密的组织体系，是摆在我们面前的重大课题。

加强城市基层党建，是为了进一步完善城市治理体系、增强城市治理能力、提高人民群众生活质量，走出一条中国特色城市发展道路。从这个意义上看，它既是时代发展的历史必然，更是党的作用发挥的现实必然。

二、主要做法

上海市委面对新形势新任务，全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，按照总书记对上海工作的重要指示精神，特别是关于加强党的建设和社会治理的一系列要求，牢牢把握“核心是人、重心在城乡社区、关键是体制创新”，始终遵循“把加强城市基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿始终的一条红线”，接续探索、奋力前行。

（一）持续学思践悟新思想，正确指引党建引领基层治理的发展方向

回顾发展历程，上海的党建引领基层治理工作正是在习近平新时代中国特色社会主义思想和对上海工作重要指示精神一路指引中，不断推向前进的。总的来看，大致经历了三个阶段：

第一阶段，是在习近平总书记亲自推动下的破题深化阶段。2007年4月，时任上海市委书记的习近平同志考察静安区。调研中，他提出了一个深刻命题，就是上海在国际化、市场化、信息化和社会多元化的进程中，遇到的新情况、新问题更早、更突出，作为一座超大型城市，如何努力走出一条符合改革开放和发展社会主义市场经济条件下党建工作规律、具有上海超大型城市特点的基层党建新路子，他希望基层的党组织共同来实践。围绕这一重大命题，贯彻落实习近平同志在沪工作时提出的“构建单位党建、区域党建、行业党建互联、互补、互动的基层党建工作新格局，使党的工作覆盖经济社会发展的所有领域”等重要思想，市委站在巩固党的执政基础的高度，深刻把握基层党的建设与社会建设的关系，开始探索以党建破题超大城市社会治理，并由早期的局部推进向系统建设、整体建设逐步转变。

第二阶段，是在习近平总书记持续指导下的全面推进阶段。2014年以来，习近平总书记连续几年在全国“两会”期间参加上海代表团审议，都提到了社会治理问题。他深刻指出，创新社会治理、加强基层建设，核心是人、重心在城乡社区、关键是体制创新，要把加强城市基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿始终的一条红线，在全面从严治党、创新社会治理等方面有新作为。围绕这些重要指示，2014年以来，市委立足系统建设、整体建设，出台创新社会治理加强基层建设“1+6”文件，制定“城市基层党建20条”，着力构建市、区、街镇、居村党组织四级联动体系，形成“全区域统筹、多方面联动、各领域融合”工作格局，使党建引领基层治理成为上海基层党建的最大特色。

第三阶段，是在习近平总书记最新指示下开启的高质量发展新征程。2018年，习近平总书记专门视察了上海基层党建、社会治理等工作，在讲到要“提高党的建设质量和水平”时，他指出，基层党建既要发扬优良传统，又要与时俱进，不断适应新形势，拓宽基层党建的领域，做到党员工作生活在哪里，党组织就覆盖到哪里，让党员无论在哪里都能找到组织找到家。希望上海在加强基层党建工作上继续探索、走在前头。围绕总书记的殷切期待，市委出台了以组织体系建设为重点推进新时代基层党建高质量创新发展的意见，正努力创造上海城市基层党建新成果。

（二）持续放大街道体制改革综合效应，深化党建引领基层治理创新发展路径

上海作为超大城市，率先推动资源、服务、管理下沉基层、做实基层，在党建引领基层治理上趟出新路子。

1.社会治理重心在街道社区，城市基层党建重心也必须落到街道社区。上海以“1+6”文件为总纲，全面完成了街道体制改革，强化街道社区党组织领导核心地位，确立以加强党的建设为首的八项职能，取消招商引资职能，让街道集中精力抓党建和“三公”工作；形成“八办六中心”的机构设置，让街道管理体制进一步简约高效；赋予街道对区职能部门的人事考核权和征得同意权等“五项权力”，实行街道事务准入制度，让条块关系更加顺畅；落实居民区书记“事业岗位、事业待遇”，完善“三岗十八级”职业化社区工作者体系建设，让基层工作岗位受人尊敬、令人向往。2014年全国“两会”期间，习近平总书记参加上海代表团审议时，全国人大代表、全国优秀共产党员、长宁区虹储小区党总支书记朱国萍，用讲故事的方式向总书记汇报近年来上海创新社会治理的实践，习近平总书记夸她“故事讲得好、很生动”。朱国萍用30年的时间，把握党建引领这根红线，紧跟社区发展变化，构建了“1+2+6”治理架构，总结了社区党建基本法，形成了居民区党总支工作法等。在她的带领下，虹储居民区连续20多年被评为市“文明小区”，所在的虹桥街道成为全国人大常委会法工委唯一设在基层街道的立法联系点。上海正是有一大批像朱国萍这样的基层干部，躬身实践基层党的建设工作，才能把群众紧密团结在党的周围，巩固党在城市的执政根基。

2.街道社区党组织领导核心地位得到强化，城市基层党建引领作用更加彰显。上海坚持共建共享理念，发挥街道社区党组织统筹协调作用，全力打造开放式、集约化、共享性的服务体系，2万多个党建服务中心站点与市民驿站、睦邻家园、邻里中心等融为一体，把各种为民服务送到了群众“家门口”；推行网格化党建，把各种人财物资源编到3万多个微网格统一使用，完善快速响应处置机制；创新智能化党建，系统集成党建、行政、社会各类数据，实现“一网通办”；探索党建带群建促社建，15649家社会组织在社区开展公共服务、公益慈善、文体活动、专业调处，职工之家、妈咪小屋、青年中心、社区科协等群团组织治理平台进驻党群服务站点，在把条线资源下沉基层的同时走出了群团改革的坚实步伐，全总、中国科协等都在上海召开了现场会加以推广。习近平总书记考察上海时去的嘉兴街道市民驿站，就是街道网格化综合管理服务片区，主要针对网格辖区内市民的“最后一公里”难题按需服务。700平方米的空间里，设有老人日托所、社区活动室、社区卫生服务站、社区食堂等多项设施，为社区居民提供全方位的服务。目前，虹口区共建成市民驿站35个，每个街道设置3—6个驿站，平均每个驿站覆盖0.67平方公里，服务2.3万人。

3.治理难题集中反映在基层一线，城市基层党建成效也必须体现到基层一线。街道社区党组织责权利和人财物落地了，条块关系理顺了，队伍精气神提升了，抓落实的“最后一公里”打通了，船和桥的问题解决了，基层活力迸发。老百姓的“操心事、烦心事、揪心事”，正在一件件被解决。垃圾分类、老旧公房加装电梯是新命题、老难题，上海坚持党的领导与居民自治相结合，不“包办代替”，不唱“独角戏”，推动多元主体参与进来，实现共建共治共享，把垃圾分类、老旧公房加装电梯变成了新时代新时尚。上海还紧盯群众关注的物业治理问题，出台加强党建引领业委会建设的意见，在党组织领导下把居委会、业委会、物业服务企业“三驾马车”串联起来，推动全市97.5%符合条件的业委会建立了党的工作小组，97.62%符合条件的住宅小区实行居民区党总支、居委会与业委会成员“双向进入、交叉任职”，确保居民区党组织对业委会的人选建议权、审核权、把关权，并通过党建带群建，成立“青年社区”，着力把社区青年人发动起来、再组织化，为党组织的领导延展工作手臂、集聚工作合力。

（三）持续推动新兴领域基层党建“难点”变“亮点”，厚植党建引领基层治理的发展优势

城市经济社会结构深刻变化对巩固党在城市的执政基础提出新的挑战。习近平总书记强调，党建工作的难点在基层，亮点也在基层。他在考察陆家嘴金融城党建服务中心时提出：“我们党在非公有制企业当中有没有吸引力，‘两新’组织的年轻人愿不愿意入党，从上海的情况看，答案是肯定的”。作为中国最大的经济中心城市，上海正是从产业集聚、企业汇聚、人才广聚的实际出发，抓住楼宇等最富活力的阵地，抓住年轻人这个最具活力的群体，不断创新党建工作模式，做到党员工作生活在哪里，党的组织和工作就覆盖到哪里，党的宗旨和作用就体现到哪里。

1.持续深化楼宇党建创新升级。商务楼宇是上海经济发展的重要承载，楼宇党建是习近平总书记亲自推动、念兹在兹的一项工作，他在沪工作期间就强调要把楼宇党建作为上海党建的重点，做到支部建在楼上、党建落到实处。632米高的上海中心大厦，体量相当于一个垂直的外滩，经济总量、税收贡献相当于一座小城，大量的年轻人才在楼里工作，陆家嘴金融贸易区综合党委在楼里建立了党建服务中心，把党的旗帜插上了中国第一高楼。针对有的员工觉得在陆家嘴中午吃饭太贵，党组织就协调场地，在办公楼建起白领餐厅，每顿午餐在25元至30元；有的人觉得从地铁站走到办公大楼要走上1公里远，党组织就协调开通了6条金融城巴士短驳线路。党组织按业缘、趣缘针对性地提供创业就业、文体活动、交友相亲、子女就学等服务，通过开放式活动、分类建立社团等方式先将他们组织起来，再将党建工作渗透进去，积极开展“双培工程”，把党员培养成骨干，把骨干培养成党员。近年来共有300多名企业骨干加入党组织，140余名党员成长为企业骨干，500多名优秀员工成为入党积极分子。目前，全市1410幢重点商务楼宇已实现组织全覆盖，90%的标志性商务楼宇建立楼宇党委、设置党群服务站并配备专职党群工作者，有效实现了对楼宇经济、楼宇治理、楼宇人群的引领带动。

2.高度重视互联网企业这个党建工作重要阵地。互联网日益成为意识形态斗争的主阵地，上海是互联网企业集聚地，拥有1/5的全国百强互联网企业。地处杨浦区五角场街道的B站（哔哩哔哩），在杨浦区委“就地服务企业发展、就地培育员工社团、就地促进党组织和党员骨干成长、就地支持企业公益”的理念引领下，拿出了3楼一整个楼面建成党建服务站，作为党员交流的场所，在党支部刚成立时，专门举办了一场党的十九大报告学习会。B站还投资了一部国产原创动画片《那年那兔那些事儿》，用深入浅出的方式讲述党和国家的历史，在年轻人中圈粉无数。“我们在内容上下功夫，用年轻人喜爱的方式表达，前提是要用党建引领企业发展，抓好自身队伍建设。”公司的战略研究部经理、党支部副书记说。如今，上海近3000家互联网企业全面实施“党的领导+行业管理”工作路径，在初创时就“植入红色种子”，把党建贯穿企业成长全过程。

3.始终保持党组织对青年群体的吸引力。青年是社会上最富活力、最具创造性的群体，上海充分依托党的诞生地的独特优势，着力探索新时代面向青年的党性教育新路径，持续推出“十九大精神十九人讲”音频党课和“从石库门到天安门”美术作品展，创新打造“阅马研读营”“筑梦忆初心”等党性教育品牌，让青春与信仰同行。在纪念马克思诞辰200周年之际，市委组织部联合市委党校、上广电台等5家单位，连续21天推出“给‘90后’讲讲马克思”音频党课，由市委党校8位“80后”青年骨干教师主讲，在全国24家省市级广播电台及阿基米德FM播出，中央网信办向全国各大网站全网推送，累计收听量达到2.7亿人次，此后又配套出版《马克思的20个瞬间》，精准有效实现对青年白领的政治引领、价值引领。近年来，本市35周岁以下新发展党员数占当年度发展总数的80%，切实把青年吸引凝聚到了党组织周围。

（四）持续创新单位、行业和各领域党组织互联互补互动模式，提升党建引领基层治理的发展能级

上海始终以更加开阔的视野谋划党建引领基层治理工作，破除体制、隶属、级别的束缚，深化拓展区域化党建，积极探索单位党建、行业党建、区域党建互联互补互动，不断提升党建引领基层治理整体效应。经过10多年的探索，全市已经普遍建立区、街镇、居村三级区域化党建联席会议，常态推出资源、需求、项目“三张清单”，年均实施区域化党建项目1.6万个，推动“同一屋檐下”的各类组织，在党建融合、工作融合、感情融合中成为“一家人”，变“一枝独放”为“春色满园”。

1.面向更深层次，注重服务国家战略。围绕迎办首届中国国际进口博览会，开展“进博先锋行动”，设立“进博一线党建联盟”，汇聚中央单位、市直部门和地区党组织力量，为会议举办保驾护航。围绕推动长三角地区更高质量一体化发展，发挥龙头带动作用，在沪浙、沪苏毗邻地区与浙江、江苏相关党组织一起探索开展“毗邻党建”，推动基础设施互联互通、公共服务共享共用、边界地区联勤联防。位于沪浙交界处的金山区廊下镇山塘村，与一桥相隔的浙江平湖市广陈镇山塘村成立了南北山塘联合党支部，通过毗邻党建，实现了面对面的连接。南山塘重点打造毗邻党建广场和钹子书馆，北山塘侧重于提升百姓舞台、老年活动室，资源共享、开放共融。同时，两地通过健全毗邻地区环境保护和治水护水联动机制，共同破解环保“邻避效应”难题，大力推进解决“断头路”“肠梗阻”工程项目，推动两地公交卡、市民卡互联互通，通过跨省党建联建，放大“同城效应”，实现“抱团发展”。

2.面向更高水平，注重体现精准精细。紧盯超大城市地铁安全运行，实施地铁站长、轨交公安警长、属地派出所长、街镇长“四长联动”，提高风险管控和应急处置能力。聚焦人民群众对高品质文化生活的向往，通过“文化思南”区域化党建平台，将喜欢读书、爱好文艺的细分人群凝结在一起，探索出一条把传播党的思想与满足群众文化需求相结合的发展之路。围绕破解两大机场空港地区管理条线多头的难题，上海机场集团作为一家市属国企，与市文明办、民航华东地区管理局、东航等单位一起，建立了“空港社区”，成立了党建联建文明共治委员会，探索出“有事共协商、难题共探讨、顽症共治理、信息共交流、风险共承担、成果共享受”的“六共”原则，通过建立车辆拥堵协调机制、优化停机位安排、提升机场资源使用效能、强化空地配合、调整深夜航班等举措，有效解决了长期以来机场存在的飞机滑行时间长、航班准点率低、噪音扰民等问题，共同提升地区功能品质。

3.面向更宽领域，注重加强整体统筹。连续12年实施三轮城乡党组织结对帮扶，2019年围绕乡村振兴战略，实施“结对百镇千村，助推乡村振兴”行动，覆盖所有涉农区乡镇和村，推动城乡一体化发展。针对45公里黄浦江滨江岸线涉及5个区、25个街镇的实际，建立“滨江党建跨区域联盟”，在地区党组织的领导下，带动沿线单位、行业党组织和广大党员志愿者共同参与滨江治理。着眼为老旧社区、小区内部公共空间、街角街边公共空间进行“微更新”，相关区和同济大学等沪上知名高校通过党建联建，建立了“社区规划师”制度，高校专家被聘任为社区规划师，设计建造“红楼梯”，获得2018年全球设计奖，成为“网红”；逐步打造建设“睦邻楼组”“睦邻广场”“睦邻小区”和“睦邻街区”，让社区公共空间发生了蜕变。一方面，高校专业力量深度参与社区治理，探索了成本低、参与度高、易于复制推广的城市更新新路径，符合社区群众的需要；另一方面，一批规划专业人才走出象牙塔，通过深耕社区，在一线发现问题、解决问题，也为自身成长积累了宝贵经验，符合学校师生的需求，通过党建联建，实现了高校与社区的双赢。

三、经验启示

上海按照习近平总书记的重要指示，在探索党建引领超大城市基层精细化治理上，走出了一条康庄大道。在这个过程中，上海始终立足党的诞生地，把做实党建引领基层治理作为天然使命和责任担当；立足我国改革开放的前沿和窗口，着眼实现国家治理体系和治理能力现代化，紧扣改革发展稳定大局推进党建引领基层治理；立足我国最大的经济中心城市，积极适应社会结构形态变化加强党建引领基层治理创新；立足创新之城、人文之城、生态之城建设，把增进人民群众福祉作为所有工作的出发点和落脚点。实践中，得出如下启示：

（一）城市基层党建犹如城市治理的筋骨，要不断强筋壮骨，才能保持城市治理健康有效

只有不断织密建强党的基层组织网络，发挥基层党组织坚强战斗堡垒作用，以党建贯穿基层治理、保障基层治理、引领基层治理，才能更好地守望群众的幸福。要发挥党的独特组织优势，用好遍布城市基层各个领域的基层党组织，把党建工作高度融入业务工作，在基层工作中充分发挥基层党组织统一思想、凝聚力量、联系群众的优势。要发挥党组织整合社会的功能，依托党建引领寻求各方利益的最大公约数，最大限度地撬动社会资源，推动人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享，实现组织功能、组织优势、组织力量最大化。

（二）基层是一切工作的落脚点，基层工作做得好不好，关系千家万户，影响百姓冷暖

必须始终坚持大抓基层、夯实基础的鲜明导向，坚持重心下移、力量下沉，改革创新基层体制机制，把资源、服务、管理下沉基层、做实基层，把街道、社区党组织做强做活，才能使城市治理的“最后一公里”更加畅通，服务群众的神经末梢更加灵敏。要坚持问题导向，树牢系统思维、底线思维，不仅要想到当前，还要考虑长远，力求圆满周全、防患于未然。

（三）超大城市的治理要坚持以人民为中心，更好为群众提供精准有效的服务和管理

上海作为国际大都市，群众对美好生活的向往已经从“有没有”转向“好不好”的阶段，提高城市管理治理精细化水平是推动高质量发展的重要举措、创造高品质生活的必然要求。要始终把老百姓放在心上，把党的群众路线贯彻到党建引领基层治理全过程，以绣花般的细心、耐心和巧心解决好人民群众关心的突出问题，实现民有所呼、我有所应，不断提升群众的获得感、幸福感、安全感，厚植党执政的群众基础。

【思考题】

1.如何准确把握基层党的建设和城市基层治理的关系？

2.如何理解党建引领基层治理中“核心是人、重心在城乡社区、关键是体制创新”？