牢记使命
勇做反腐败斗争尖兵
——外交部积极做好反腐败国际追逃追赃工作案例

【引言】 2014年1月，习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上强调，国际追逃工作要好好抓一抓，各有关部门要加大交涉力度，不能让外国成为一些腐败分子的“避罪天堂”，腐败分子即使逃到天涯海角，也要把他们追回来绳之以法，五年、十年、二十年都要追，要切断腐败分子的后路。

【摘要】 推进反腐败国际追逃追赃工作，是深化全面依法治国、全面从严治党、服务反腐败大局的重要方面，党中央高度重视。在中央反腐败协调小组的统一领导和中央追逃办的有力协调下，反腐败国际追逃追赃工作稳步推进，成果丰硕。但随着此项工作迈入深水区，面临的挑战日益突出，主要表现在：有的国家缺乏合作政治意愿，为合作设置重重障碍；不同国家法律制度各异，法律障碍导致合作效率低下；追逃追赃工作跨部门、跨领域、跨国界，需要国内各部门和驻外使领馆统筹协调、高效配合；我国对外缔结的引渡、刑事司法协助等条约覆盖面无法完全满足工作实际需求；腐败分子暗中向境外转移资产，伺机出逃，对防逃任务提出挑战。

党的十八大以来，外交部全力开展反腐败国际追逃追赃工作：突出政治引领，服务反腐败大局；前后方一盘棋，坚持不懈推动个案办理；夯实法律基础，完善国际司法合作网络；引领规则制定，提升国际反腐败治理水平；切实履行防逃工作职责，加强因公护照签发与管理工作。总体看，我在反腐败国际追逃追赃问题上积极作为，牢牢把握道义制高点和工作主动权，在国际反腐败合作中发挥引领作用，将反腐败成就成功转化为国家形象软实力，有力地提升了国际影响。做好反腐败国际追逃追赃工作，必须提高政治站位，坚定必胜决心；必须强化沟通协调，形成最大合力；必须不断加强法治化规范化水平。

【关键词】 反腐败 追逃追赃 国际合作

一、背景情况

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就反腐败国际追逃追赃工作作出重大战略部署，使之成为全面从严治党和反腐败斗争的重要一环，要求“不管腐败分子逃到哪里，都要缉拿归案、绳之以法”。外交部党委以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，从“四个全面”战略布局和维护社会主义国家政权安全的高度认识反腐败国际追逃追赃工作的重要意义，自觉服从服务于反腐败工作大局，在中央反腐败协调小组的统一领导和中央追逃办的有力协调下，扎实推进国际追逃追赃工作，取得丰硕成果。2014年至2019年3月，外交部配合国内主管部门先后从120多个国家和地区追回外逃人员5575人，追回赃款137亿元。

但与此同时，反腐败国际追逃追赃工作面临的困难和挑战十分突出，主要表现在以下方面：

一是有的国家出于意识形态偏见，缺乏合作政治意愿，为合作设置重重障碍。例如，《联合国反腐败公约》规定，以订有条约为引渡条件的缔约国，如果其不以本公约作为引渡合作的法律依据，则在适当情况下寻求与本公约其他缔约国缔结引渡条约，以执行本条规定。一些国家作出声明，不将该公约作为引渡的法律依据，但是并非所有这些国家都显示出为执行该公约而与其他缔约国缔结引渡条约的积极态度。

二是不同国家法律制度各异，法律障碍导致合作效率低下。例如，各国均根据本国法律审查外国提出的引渡请求，而各国法律制度往往在定罪量刑、诉讼时效、主管机关职权范围等问题上存在差异，其中不少国家难民申请、酷刑风险评估等程序阻断引渡、复杂冗长，耗时少则几个月，多则数年，导致引渡案件久拖不决，一些犯罪嫌疑人甚至借机逃脱。

三是追逃追赃工作跨部门、跨领域、跨国界，政治性和法律性极强，需要国内各部门和驻外使领馆统筹协调、高效配合。例如，“百名红通人员”1号杨秀珠于2003年4月潜逃出境，逃窜多国，我国外交、司法、执法部门和各驻外使领馆必须快速出击、步步为营。

四是我国对外缔结的引渡、刑事司法协助等条约覆盖面无法完全满足国际追逃追赃工作实际需求。例如，已与我国缔结引渡条约的国家中西方国家较少，与腐败分子外逃“重灾区”国家缔约始终没有突破，与其开展引渡合作面临法律障碍。

五是腐败分子暗中向境外转移资产，伺机出逃，对防逃任务提出挑战。例如，有的人员可能会持有因公护照，如果不加大防逃工作力度、针对相应情况堵塞制度漏洞，就无法防范这些人员外逃的风险。

二、主要做法

面对上述困难和挑战，外交部多措并举，攻坚克难，紧紧抓住重点追逃对象、重点追逃国家、重点缔约国家，以部内协调小组为依托，以缔约和司法执法合作机制建设为抓手，以多边外交和国际规则制定为平台，以推进防逃机制建设为重要方面，一体化推进反腐败追逃追赃防逃工作。

（一）突出政治引领，服务反腐败大局

国际追逃追赃需要跨国合作，足够的互信是顺利合作的基础。受历史、文化、国情等方面影响，不同国家发展模式和道路不同。开展国际反腐败追逃追赃合作，需要在尊重各国国情差异、照顾彼此关切的基础上，寻求合作最大公约数，实现求同存异、互利共赢。

党的十八大以来，党中央高瞻远瞩，把反腐败国际追逃追赃提升到国家政治和外交层面，纳入反腐败工作总体部署。习近平总书记在各种重大外交活动中多次谈论反腐败问题，阐明中国共产党惩治腐败的鲜明态度和坚定立场，牢牢把握国际道义制高点。国际社会共同打击腐败已形成声势，多国都明确表态，不会成为腐败分子的“避罪天堂”。

外交部和各驻外使领馆深入学习和领会党中央的指示精神，进一步增强开展国际追逃追赃工作的自觉性，不断提升追逃追赃在外交工作格局中的重要地位。加强谋划、主动设计，将反腐败国际合作和追逃追赃纳入国家领导人重要外事议程和外交工作总体格局，坚持“有访必谈、有案必谈”。外交部部领导以及各驻外大使、总领事利用各种场合坚持不懈开展工作，取得积极成果，使反腐败国际追逃追赃工作成为我国全面推进中国特色大国外交的重要内容和重要抓手。通过不懈推动与相关国家达成加强反腐败国际合作的政治共识，双边合作不断深化，反腐败合作已成为双边关系的亮点。

（二）前后方一盘棋，坚持不懈推动个案办理

反腐败国际追逃追赃工作具有高度的复杂性，其对象在国外，基础在国内，需要国内外、多部门间通力协作，否则就会产生“九龙治水”、多头对外、合作不畅、效率低下的局面。

为加强顶层设计，加大统筹协调，外交部于2014年2月专门成立该项工作的部级内部协调小组。在这一机制下，部领导亲自挂帅，靠前指挥；部内各司局不断加强沟通，从政治、法律、领事、外事管理、公共外交、人事财务等不同角度积极开展工作，形成有机整体，协调并进；外交部与驻外使领馆不断加强联动，通过建立快速联系渠道，高效协作，无缝对接。在此基础上，多次召开协调小组会议、动员部署会、业务培训班等，及时传达学习并贯彻落实党中央关于反腐败国际追逃追赃工作重要指示精神，根据中央有关部署研究推进外交部反腐败追逃追赃防逃工作。此外，作为中央追逃办成员单位，外交部不断加强与中央纪委国家监委、公安部等国内各部门的联动，及时了解主管部门需求，协助研讨工作方案及策略，从外交政策和法律等角度提供支持。

通过建立部级内部协调小组机制和认真履行中央追逃办成员单位职责，外交部形成“前后方联动、全球一盘棋”的工作格局，为反腐败国际追逃追赃工作的顺利开展提供了有力的组织保证，并在多起大要案中发挥关键作用，杨秀珠案就是典型一例。杨秀珠，温州市原副市长、浙江省建设厅原副厅长，涉嫌贪污犯罪，2003年4月潜逃出境，先后逃窜新加坡、意大利、法国、荷兰、美国等地，于2016年11月回国投案。杨秀珠逃亡海外十余年，企图利用各国政治因素、法律程序逃避国内对她追究刑事责任。外交部各有关司局和驻外使领馆全力以赴、锲而不舍，与国内司法、执法等各部门通力协作，打出了包括政治、外交、法律在内的一套“组合拳”，特别是通过扎实的“法律战”，迫使杨秀珠胆战心惊、无处藏身，最终回国自首。杨秀珠在法国被发现申请难民身份后，我立即通过外交途径向法国提出司法协助请求，请法国协助对杨秀珠涉嫌贪污案调查取证，并正式请求遣返杨秀珠。在刑事司法协助和遣返程序的双重压力下，2005年杨秀珠仓皇逃亡荷兰，并向荷兰政府提出“政治避难”申请，但遭驳回并被宣布“不受欢迎”，应予遣返。外交部和驻荷兰使馆坚持不懈做工作。杨秀珠见在荷兰滞留前景暗淡，不惜铤而走险，于2014年5月以非法手段逃离荷兰、入境美国。杨秀珠逃到美国后又申请“政治避难”，外交部通过中美执法合作联合联络小组反腐败工作组渠道向美国提出遣返杨秀珠，并提供了相关证据和线索，美国很快将杨秀珠逮捕并羁押。外交部和驻美国使领馆通过多渠道做美国各主管部门工作，特别是配合我国内主管部门，于2014年12月与美方共同将杨秀珠案确定为五起重点追逃案件之一。中美联合工作组多次开展实地调查取证，杨秀珠涉案资产被依法冻结和追缴，案件不断取得重要进展。在走投无路的重重压力下，杨秀珠最终不得不选择回国投案。作为“百名红通人员”1号，杨秀珠的归案带来强烈的震慑效应。截至2019年5月，外交部协助国内各主管部门缉捕、劝返或遣返外逃“百名红通人员”58名，包括李华波、黄玉荣、闫永明等在内的一批要犯已经归案。

此外，作为引渡对外联系机关，外交部积极履行引渡法赋予的职责，扎实推进引渡个案办理，服务追逃追赃需要。2018年，我成功从葡萄牙、保加利亚等国引渡回20名外逃人员。我还与西班牙就电信诈骗案联合开展“长城行动”，截至2019年5月，已从西班牙成功引渡回犯罪嫌疑人131名。

（三）夯实法律基础，完善国际司法合作网络

开展国际追逃追赃工作离不开坚实的法律基础，但各国法律体系、司法制度、执法机制存在客观差异，为追逃追赃合作的有效开展带来诸多难题和挑战。为进一步织密追逃追赃法律网络，党的十八大以来，外交部对外司法执法合作条约网络建设工作全面“提速换挡”，立足追逃追赃工作重点需求，积极开展引渡和刑事司法协助条约缔约工作以及司法执法合作机制建设。

在缔约方面，一国一策，有重点、分层次地规划和推进相关工作。针对部分国家对司法合作类条约签而不批的情况，利用多种场合机会做工作，促使对方批准或研究批准条约。针对与部分国家条约谈判久拖不决的情况，集中精力完成谈判，为签署、批准奠定坚实基础。针对有意愿商谈条约的国家，积极回应并开展谈判。针对在一些国家追赃难的问题，大胆创新，通过召开研讨会、草拟建议、开展磋商等各种方式，推动工作不断发展。

在双边司法执法合作机制方面，不断提升国际司法和执法合作在外交全局中的地位，加强对国际司法合作的跨国、跨部门协调。通过中美执法合作联合联络小组，中加司法执法合作磋商，中澳大利亚、中新西兰、中瑞士司法执法磋商等机制，持续做好推动缔约、推动重点案件进展等相关工作，取得积极成果，为追逃追赃工作创造了有利条件。

经过不懈努力，对追逃追赃重点国家的缔约工作取得重要突破。我国已与法国、意大利、比利时等国缔结引渡条约，与英国、意大利、比利时、奥地利等国缔结刑事司法协助条约。2016年9月，我国与加拿大正式签署《关于分享和返还被追缴资产的协定》，这是我国就追缴转移到境外的犯罪所得对外缔结的第一项专门协定，对推进与其他国家签订此类协定、开展追赃合作具有示范意义。截至2019年5月，我国共对外缔结56项引渡条约和64项刑事司法协助条约，基本建成覆盖全球各大洲主要国家的追逃追赃网络，为追逃追赃工作提供了重要法律武器，对外逃人员或企图外逃人员的心理形成巨大震慑。

（四）引领规则制定，提升国际反腐败治理水平

当前，追逃追赃国际合作呈现出多样化及突破传统的新特点。相关国际平台越来越多，在《联合国反腐败公约》等传统机制外，许多新生的国际或地区性反腐败合作机制不断涌现。追逃追赃问题的研究角度更为全面深入，以追赃及犯罪资产返还为主要议题的研讨逐渐成为热点。

外交部牢牢把握发展趋势，积极开展多边外交，配合国内主管部门在各种国际和地区会议上主动设置反腐败议题，推动相关国际规则的完善，推动建立国际反腐败新秩序。

一方面，深度参与多边框架反腐败治理进程，以中国反腐败国际追逃追赃理念和实践，为全球反腐败治理贡献中国智慧和中国方案。积极履行《联合国反腐败公约》对外工作牵头部门职责，牵头国内有关部门组成高级别代表团参加公约缔约国大会和公约框架下履约审议机制、资产追回、预防腐败等各项工作组会议，全面深入地介绍党风廉政建设和反腐败斗争取得的成就，向国际社会展现我反腐败坚定的决心，并提出构建共商共建共享的反腐败国际治理体系的政策主张。2016年11月，我国接受《联合国反腐败公约》第一周期履约审议报告执行摘要公布，执行摘要内容基调正面、积极，向国际社会展示了我国打击腐败的坚定决心和有效举措。外交部还会同国内有关部门积极参与二十国集团、亚太经合组织、上海合作组织、金砖国家等框架下的国际规则制定和合作机制建设。2014年，我国主办亚太经合组织会议，主导通过《北京反腐败宣言》，协调建立亚太经合组织反腐败执法合作网络，将初始阶段秘书处设在中国，举办国际追逃追赃培训班。2016年二十国集团领导人杭州峰会期间，通过《二十国集团反腐败追逃追赃高级原则》，在我国设立二十国集团反腐败追逃追赃研究中心。2018年，中国与加勒比地区国家反腐败执法合作会议在格林纳达举行，进一步推动中国与加勒比地区国家的反腐败合作。通过不懈努力，我国进一步凝聚了国际共识，争取了更多国际支持，不断扩大在反腐败国际合作领域的“朋友圈”。

另一方面，密切关注资产追回等追逃追赃工作热点问题的国际趋势和动向，以更加开放积极的姿态参与对国际反腐败新形势、新任务的探索，密切关注及研究包括“洛桑进程”等在内的资产返还及司法合作国际机制，积极参加有关资产返还的各类研讨及国际会议，提高跨国追赃合作水平和成功率，推动国内跟进追赃及资产返还法律及制度建设。

（五）切实履行防逃工作职责，加强因公护照签发与管理工作

随着我国持续加大全面从严治党和反腐败斗争力度，有的腐败分子暗中向境外转移资产，伺机出逃，防逃任务艰巨。有必要防患于未然，做好防逃工作，将腐败分子及时挡在国门之内。

外交部党委落实全面从严治党主体责任，坚持防逃追逃两手抓，在开展追逃追赃的同时，切实履行防逃工作职责。不断加强因公护照签发管理体系的法制化建设，坚持严格审核把关因公护照签发与管理，从技术和管理两方面进一步提升因公护照的签发管理水平，加大因公护照收缴力度。会同有关部门加强外事管理制度建设，从制度上防堵有关人员利用因公临时出国渠道外逃的漏洞。在国内各有关部门的共同努力下，涉嫌违纪违法干部外逃势头得到了有效遏制。据统计，近几年新增外逃国家工作人员从2014年的101人，降至2015年的31人、2016年的19人、2017年的4人。

三、经验启示

我在反腐败国际追逃追赃问题上积极作为，攻坚克难，牢牢把握道义制高点和工作主动权，在国际反腐败合作中发挥引领作用，将反腐败成就成功转化为国家形象软实力，有力地提升了国际影响。

1.做好反腐败国际追逃追赃工作，必须提高政治站位，坚定必胜决心。党中央英明决策，为开展反腐败国际追逃追赃工作提供了强大的政治指引和坚实的政治基础，是外交部开展这项工作的“指路灯”和“定盘星”。必须学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想，不断提高工作的主动性和前瞻性，紧紧围绕反腐败中心任务部署追逃追赃工作，坚持纳入外交工作总体格局，同规划、同部署，高层推动与专业推进并重，保质保量地完成党中央交办的政治任务。

2.做好反腐败国际追逃追赃工作，必须强化沟通协调，形成最大合力。反腐败追逃追赃工作是一项系统工程，横跨国内国际，涉及方方面面，协同作战、统筹资源是成功的关键。一方面，追逃追赃涉及外交、司法、执法等多个部门，在开展工作时，必须注意保持密切互动、及时沟通和有效协调。外交部各地区业务司主管业务不同，驻外使领馆和国内前后方各有优势，必须坚持通过部内协调小组机制充分统筹好政治、外交、法律等各项因素，前后方联动必须要密切、顺畅，形成合力，实现“一加一大于二”的效果。另一方面，每一名外逃腐败犯罪嫌疑人的归案，离不开其外逃地所在国家的支持，是两国乃至多国共同合作的成果。在国际追逃追赃个案中，必须因地制宜、因国施策，与外国外交、移民、警察等各有关部门加强沟通、相互配合，为顺利办理案件提供有力保障。

3.做好反腐败国际追逃追赃工作，必须不断加强法治化规范化水平。反腐败追逃追赃是政治性和专业性都很强的工作，既依赖他国政治意愿，也离不开引渡、司法协助等专业和技术手段。习近平总书记指出，“要加快与外逃目的地国签署引渡条约、建立执法合作”。做好反腐败追逃追赃工作，必须从提高缔约“覆盖面”和扩大缔约“含金量”两个方向不断编织司法协助类条约的天罗地网，夯实追逃追赃的法律基础。在个案办理中，必须牢固树立法治意识和法治思维，尊重外方司法主权和法律制度，充分利用现有的双边和多边法律工具，善用、巧用引渡、遣返、劝返、异地追诉等各种方式，推动案件取得进展。实践证明，联手打击腐败犯罪是国际社会的共识，没有国家愿意做腐败分子的“避风港”，只要真正尊重彼此关切，本着灵活务实的态度协商解决问题，就可以寻求在不同法律制度之间搭建桥梁，不断积累互信，促进友好合作。

【思考题】

1.在深刻领会并贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的过程中，如何理解反腐败国际追逃追赃工作的重要意义？

2.追逃追赃案件情况各异，开展这项工作不能千篇一律。请谈谈本案例中有哪些工作模式、工作方法等可以推广。