2.2　廉政建设法律体系

新中国成立以来，党和国家一直高度重视各领域廉政建设，不断将一些成功的廉政经验、做法、政策、制度上升为法律法规，形成了一套较为健全的廉政法规体系。

新中国成立以来的廉政立法体系建设主要经历了四个时期，即20世纪五六十年代为起步时期，20世纪70年代末到90年代初逐步纳入法制化轨道时期，20世纪90年代初到21世纪初伴随市场经济转型的廉政立法适应期，21世纪初至十八大前期的全面发展期以及十八大以来的稳步成熟期 。

1.20世纪50—60年代（1949年10月—1965年）：初步建立反腐控制体系

新中国成立之初，由于有关制度不完善，党政机关、经济部门等地方滋长着不少贪污、浪费和官僚主义的现象，不仅给经济建设事业造成了重大的损失，也从政治、思想上腐蚀了一些干部，破坏了政府的形象。毛泽东同志明确指出，对于这些腐败现象，如果不加以肃清，就有亡党、亡国、亡身的危险。因此，根据我国的具体国情，制定了惩治贪污贿赂的刑事法规，建立了初步的反腐控制体系。该时期的廉政立法制度主要表现在以下几个方面。

新中国成立后，党和国家立即部署与贪污贿赂犯罪的斗争。1951年12月1日，中共中央在《关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》中，把反贪污、反浪费、反官僚主义作为贯彻精兵简政、增产节约这一中心任务的重大措施，要求普遍检查贪污、浪费和官僚主义问题。1952年3月，政务院公布了《中央节约检查委员会关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》，提出了处理贪污行为和贪污犯罪的政策界限。同年4月，正式公布了《中华人民共和国惩治贪污条例》，这是新中国成立以来第一部反贪污的单行刑法。

1949年11月9日，中共中央发出《关于成立中央及地方各级党的纪律检查委员会的决定》，随之成立中央和地方各级纪律检查委员会，朱德担任中央纪律检查委员会书记。同时，《共同纲领》第十九条规定，成立隶属于政务院的人民监察委员会，著名民主人士谭平山担任第一任主任。1955年3月，中国共产党全国代表大会通过了《关于成立党的中央和地方各级组织监察委员会的决议》，以更好地开展廉政建设工作。1956年，在党的八大上通过的党章中，进一步规定了党的监察委员会的组织形式及职权范围，并指出任何党员和党的组织，必须受到党自上而下和自下而上的监察。1962年9月，中共八届十中全会通过了《关于加强监察机关的决定》，从各方面加强监察机关的工作。邓小平曾评价说：“党的各级监察机关的建立和健全，对于反对党内不良倾向的斗争，具有重大的意义。”

检察署在新中国成立之初也逐步建立起来。检察署最初的中心任务是镇压反革命活动。1951年9月3日，中央人民政府委员会第十二次会议审议通过了《最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》，进一步推动了人民检察机关的组织建设和业务建设。1954年9月，第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》，对人民检察院的设置、职权、领导关系和活动原则等作了原则规定。到1955年年底，全国各级检察机关已经基本建立起来。

2.20世纪70年代末到90年代初（1978—1992年）：廉政立法逐步纳入法制化轨道

在改革开放初期，我国的廉政立法工作是和行政立法一起进行的，以保障拨乱反正和廉政制度的实施。1978年通过的《中华人民共和国宪法》和1982年修订后的《宪法》，均对国家公职人员廉洁从政行为做出了要求。

1979年2月，新成立的全国人大常委会法制工作委员会在半个月内，讨论通过了《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等7部重要法律。虽然这些法律不是专门针对反腐败立法，但就国家政权的运作形式作出了规定，对国家公职人员滥用职权、贪污、挪用、贿赂等腐败犯罪行为作出了定罪量刑的具体规定，在法律条文中改变了将受贿笼统地包括在贪污之内的情况，体现出新时期廉政立法的进步性，同时也标志着廉政立法进入了一个新的发展阶段。

1982年9月，党的十二大决定，从1983年下半年开始，用三年时间分期分批对党的思想、作风和组织进行一次全面整顿。至1982年年底，全国人大又陆续出台和颁布了《关于严惩严重破坏经济犯罪的决定》《关于惩治贪污、受贿罪的补充规定（草案）》等约300个法律、法令和行政法规。1984年10月，中共十二届三中全会作出了关于经济体制改革的决定，以城市为重点的经济体制改革在全国逐步展开。伴随改革的进行，一些危害改革、损害党风和社会风气的新的不正之风也蔓延起来，对此中纪委和各级纪检机关以及其他反腐败职能机构采取实际措施，进行了认真纠正。

1989年，七届全国人大通过《行政诉讼法》，并于1990年10月起施行，标志着我国行政诉讼制度的正式建立，“民不告官”已成为历史，“依法行政”观念日益深入人心，极大地推动了我国行政立法、执法、司法活动向现代化迈进，也促进了廉政立法向纵深发展。1990年12月，国务院发布《行政复议条例》，建立了行政复议制度。1992年1月18日至2月21日，邓小平在视察南方时发表了重要谈话，其中就谈到了反腐败问题。他指出：“对干部和共产党党员来说，廉政建设要作为大事来抓，还是要靠法制，只有法制靠得住些”。

3.20世纪90年代初到21世纪初（1993—2003年）：伴随市场经济转型的廉政立法适应期

1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制后，在“市场经济是法制经济”的思想主导下，相关市场立法被提上日程。该时期，全国人大及其常委会共制定和修改法律153部，约有三分之一的法律直接涉及完善市场法制，因此带来廉政建设伴随市场经济转型的适应期立法境遇。

1993年8月20日至25日，中纪委二次全会正式提出了新形势下反腐败斗争的思路和对策，确定了近期反腐败斗争的任务。这是新中国廉政立法史上最具里程碑意义的一次会议，之后的反腐败斗争，基本上按照这一工作格局进行。该时期针对新形势下党员、干部中出现的新情况、新问题，制定了一批加强党风廉政建设的法规和制度，如《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》《中共中央、国务院关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》《中国共产党纪律处分条例（试行）》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》《关于领导干部报告个人重大事项的规定》等，把廉政立法和加强监督管理结合起来，逐步形成了有效的监督制约机制。

1996年3月，八届全国人大通过《行政处罚法》，在行政处罚领域建立了参与、公正、公开、公平和权力制约等体现现代行政法基本原则的行政程序制度。1997年发布实施的《中国共产党纪律处分条例（试行）》和《中国共产党领导干部廉洁从政若干准则（试行）》等，内容更具体，操作性更强。同年5月，全国人大常委会通过《行政监察法》，这对于促进和保障公务员依法行政和加强勤政廉政建设，具有非常重大的意义。

4.21世纪初至十八大前期（2003—2012年）：廉政立法的全面发展期

十六大以来，党中央坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的战略方针，着力建立健全惩治和预防腐败体系，在严惩腐败的同时，更加注重治本和预防，更加注重制度建设，将反腐倡廉法规制度摆在了更加突出的位置上。

2003年是反腐倡廉具有转折意义的一年。这一年，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次提出建立教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的崭新命题。同年，中共中央办公厅印发《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》，这对于保证党的路线、方针、政策和国家法律、法规的贯彻执行，推动反腐倡廉工作深入开展，具有重要意义。

2006年3月，中央纪委、中央组织部又制定《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》。前述针对党政领导机关和领导干部廉政建设的法律法规及规范性文件的制定与执行，说明廉政建设正依法有序进行。2007年1月，国务院通过《政府信息公开条例》，这是中国立法史上第一部保障公民知情权、建设“透明行政”的专门法规。

2006年1月，《中华人民共和国公务员法》施行。该法把对公务员“廉”的要求，从以前的政策、制度要求上升为法律规范，将责任追究制度作为公务员管理的一项基本法律制度，强化了对公务员的监督约束，同时对公务员工资水平作了严格规定。

5.十八大以来的稳步成熟期

十八大以来，新一届中央领导集体在反腐败上发实招、出重拳，一连串“虎贪”“蝇贪”落网，民心为之一振。中共中央总书记习近平用三个“依然”来形容腐败形势，即“腐败现象依然多发，滋生腐败的土壤依然存在，反腐败斗争形势依然严峻复杂”。

1）推进反腐立法

全国人大常委会工作报告提出，要推进反腐败国家立法。全国人大常委会法制工作委员会刑法室主任王爱立表示，反腐败国家立法是一个综合的系统工程，不仅包括刑法、刑事诉讼法，还包括行政监察法等。

源头治理、制度反腐将是大势所趋。在制度建设方面必须要有一个清醒的认识，只有把反腐纳入法制轨道，靠立法、司法、制度来推动反腐倡廉工作，才能从根本上遏制腐败易发高发的现象。以前，我们注重的是事后惩处，加大惩处力度，要查处大案要案，给予贪腐分子以极大的心里震慑，这种做法确实取得了不错的效果，但是仍然有很多不足。现在，我们要“标本兼治”，要考虑制度创新，要考虑从源头预防腐败。从中国长期以来的反腐倡廉制度建设和法制建设的经验来看，加强源头的治理和反腐制度的完善才是长久之计。

反腐败是一个长期艰巨的任务，不是一朝一夕能处理好的。要想解决这个“疑难杂症”，不仅要注重制度和组织创新，还要以实事求是的态度，深入调查研究，了解实际情况，结合中国的实际情况，并借鉴国外成功的经验，具体问题具体分析，进行顶层设计并落实相关创新制度。

2）中央巡视

2014年10月10日，中央纪委监察部网站开设专栏，集中公布2014年中央巡视组第一轮巡视整改情况。从第一轮巡视工作开始到第四轮巡视工作即将结束，中央纪委完成了十八大以来对全国31个省（自治区、直辖市）的第一波巡视全覆盖，体现了善始善终、善做善成的鲜明态度，也在一定程度上决定着下一波中央巡视、地方巡视工作的未来方向。正如中央政治局常委王岐山强调的，“哪里问题集中就巡视哪里，谁问题突出就巡视谁，巡视过后再杀个‘回马枪’，给党员干部以警示，发挥更大威慑力。”

四轮巡视时间安排极为紧密，如此雷厉风行，既体现了中央将反腐败斗争进行到底的坚定决心和强大魄力，也让腐败分子再无喘息之机、再无立足之地。在每一次巡视结束后，中央纪委监察部网站都会及时开设专栏，公布“巡视清单”和“整改清单”，将问题曝光在阳光下，这不仅传递出中央透明反腐的决心，也传递出中央反腐务求实效的坚定意志，同时也极大地增强了中央纪委巡视工作的透明度与公信力。

3）责任反腐

2015年1月14日，习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上强调，要落实党委的主体责任和纪委的监督责任，强化责任追究，不能让制度成为“纸老虎”“稻草人”。中央纪委也多次强调，落实好党风廉政建设主体责任和监督责任，就是牵住了党风廉政建设和反腐败斗争的“牛鼻子”。

主体责任意味着党委既是领导主体、落实主体，也是工作主体、推进主体。主体责任的缺失会严重影响党风廉政建设的有效性和权威性。强化党委主体责任，基础在于思想教育，关键在于制度建设，核心在于责任追究。党委把党的建设抓好了，纪委的工作才能更好地开展，纪委的监督责任才能落实。过去，在党风廉政建设和反腐败工作中，有的纪委承担了很多本该由党委、政府及其职能部门承担的任务。明确并落实好纪委的监督责任，各级纪检监察机关要进一步转职能、转方式、转作风，从大量的具体事务中解脱出来，既协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，又督促检查相关部门落实党风廉政建设各项工作任务，经常进行检查监督，严肃查处腐败问题，集中精力抓好执纪监督主业。

4）网络反腐

2013年4月19日零时，人民网、新华网等8家中央媒体新闻网站，以及新浪网、搜狐网、网易网、腾讯网4家大型商业网站，同时在首页推出“网络举报监督专区”。“网络举报监督专区”将中央纪委监察部、中组部、最高检、最高法和国土资源部的网络举报平台整合集纳一体，进入这个专区，就相当于走进了一个网络举报大厅，可随意进入上述部门的举报窗口。这是中国网络媒体首次统一开设“举报监督专区”，被普遍视为将网络反腐纳入“正规军”的举措。

同年9月2日，经过大半年的筹备，中央纪委监察部网站正式开通。该网站由监察部网站、国家预防腐败局网站、全国纪检监察举报网站、纠风之窗和工程建设领域治理工作网站五网合一而成，“接受网络信访举报”是其主要功能之一。网站首页显著位置开辟了举报专区，下设“举报指南”“我要举报”“举报查询”“其他举报网站”“举报方式”等版块，构建群众参与监督的渠道和平台，方便群众的监督举报、诉求、建议等“一键直达”中央纪委。网站另一个极其重要的版块就是“案件查处”，自开通后，几乎所有省部级官员被查处的消息都在此第一时间公布。

5）治奢反腐

2013年前6个月，全国检察机关共查处地厅级以上领导干部贪污贿赂犯罪案87人，共查处50万元以上贪污贿赂犯罪案件2975件，同比上升31.6％；查办发生在群众身边、损害群众利益贪污贿赂犯罪案件9747件13842人，涉案总金额17.7亿元。全国检察机关共受理行贿犯罪档案查询60万余次，同比增加76.5％，其中涉及单位83万余家，个人111万余人。同时还有蒋洁敏、李春城、周镇宏、刘铁男、倪发科、郭永祥、王素毅、李达球、王永春等省部级高官被查。

中央八项规定出台不久，中央纪委监察部就针对元旦、春节两个重要节日发出通知，要求切实改进工作作风，加强廉洁自律。在这份通知中，中央纪委用了9个“严禁”。这也是十八大后中央出台的第一个节日禁令。此后，每逢重要节庆，或发出通知，或部署监察，一道道节日禁令直指公款送礼、公款吃喝、公款旅游和奢侈浪费等不正之风。

从发布禁令、群众举报，到点名通报、严格执纪，中央纪委的节日反腐正以“组合拳”的形式出现，彰显了铲除积弊已久的官场歪风新思路。

6）海外追逃

随着反腐败力度的加大，一些腐败分子携款外逃，广大群众对此十分关注。2013年10月10日，最高检、最高法、公安部、外交部四部门联合发布《关于敦促在逃境外经济犯罪人员投案自首的通告》。通告指出，在逃境外经济犯罪人员自本通告发布之日起至今年12月1日前自动投案，如实供述自己罪行，自愿回国的，可以依法从轻或者减轻处罚。

2014年1月，习近平总书记在十八届中央纪委第三次全会上强调，“不能让国外成为一些腐败分子的避罪天堂，腐败分子即使逃到天涯海角，也要把他们追回来绳之以法”。王岐山同志也指出，“加大国际追逃追赃力度，决不让腐败分子逍遥法外，给妄图外逃的腐败分子以震慑。”

2015年，最高检工作报告指出，2014年共抓获境内外在逃职务犯罪嫌疑人749人；2015年将积极推进追逃追赃工作，决不让腐败分子逍遥法外。同年1月，公安部通报，为期半年的“猎狐2014”专项行动共从69个国家和地区抓获外逃经济犯罪人员680名。

全国人大代表朱列玉曾说，2015年，我国已经完成了引渡条约和刑事司法协作条约的总数达到91项，而且国际追逃追赃也绝不会松懈。下一步，应该做好建立外逃人员数据库、加强国际合作、健全法律法规等方面的工作，使海外追逃追赃工作效果更加明显。