3.1　透明制度

阳光是预防腐败最好的“防腐剂”，透明是最好的“反腐药”。无论是基于“社会契约”关系的产物，还是作为“阶级矛盾不可调和”的产物，政府权力自诞生起就注定是众人争论的焦点。“三权制衡”的制度设计主要基于外在力量对政府权力的制衡，建立在现代市场经济基础上的现代政府，不仅需要外在的来自市场或公民社会对政府权力的抗衡，很大程度上还需要政府的“内外兼修”，而政府运作程序中的透明制度，诸如公共报告制度、信息公开制度、金融实名制以及采购制度的透明运作，为普通公众监督政府的运作提供了新的视角和约束机制。政府信息公开制度为我们揭开了政府运行的神秘面纱，办事公开使政府运行袒露在公众的双眼之下。同时受市场经济制度约束的政府采购行为，则要求政府的采购不仅要合情合理，更要符合制度设计的运行路径。建构在国库集中支付制度之上的公共财政管理制度，更是从财政资金的使用方面制衡政府的“乱作为”，再加上金融实名制和财产申报制度的助力，对制约政府工作人员黑色、灰色收入形成了更加强有力的钳制。

1.公共报告制度

任何有权力的人都倾向于滥用权力，这是一条亘古不变的真理。法国的启蒙思想家孟德斯鸠曾有言：“有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”。当权力约束权力，并且正确发挥作用时，权力就是“令人敬仰的天使”了。为了约束政府的权力，公共报告制度的建立不可或缺。

1）审计报告制度

审计是监督政府运用公共资金、改善行政管理的主要工具，更是打击政府腐败行为非常重要的支柱。《审计法》颁布实施以来，我国审计机关在国家审计报告方面起步良好，通过制度上进行相应的规范，我国对于审计报告制度的认识也在不断加深。审计不仅限于事后审核财政收支情况的消极查错防弊范围，还发展为积极帮助政府、经济主管部门以及企业改善经营管理，提高社会经济效益的手段。议会通过审计报告了解政府的财政情况，监督公共财政是否合理使用，保证政府的财政透明化、公开化，防止腐败现象的滋生。

审计报告主要是审计部门的职责履行情况，一般包括：对政府各部门及其公共机构的审计报告、对企事业单位的审计报告、对社会保险机构的审计报告和对国有企业的审计报告。审计报告制度是审计信息公开制度和审计结果公告制度的载体，即作为连接审计过程和审计结果的桥梁承接信息披露的全过程，顺承审计过程的执行，同时又作为国家审计质量的衡量标准予以公示，在整个国家审计监督体系中处于承前启后的重要地位。

从根本上说，国家审计的真正委托人是人民，国家审计机关要向人民负责，并将审计结果通过报纸、电视、网络等新闻媒体或召开新闻发布会、发表公报等形式向社会公布。公告制度的推行是对国家审计人员的有力监督，是保证审计工作的客观公正性的有力工具。审计结果公告让社会公众及时了解审计结果，更好地发挥舆论监督、群众监督、社会监督的作用。同时，审计结果公告作为政务公开的重要内容，有利于推进政府行为公开透明，减少权力部门的暗箱操作，是促进依法行政的重要手段，这就从客观上使审计机关在监督别人的同时，自身也受到监督，这对审计机关的廉政建设起到一定的促进作用。

2）听证制度

“听证”一词源于英国古老的“自然公正原则”，即“必须公正行使任何权力，不利于当事人的决定必须听取他的意见”。在当时，该原则是“英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时，要求它们公正行使权力的原则”。1215年英国颁布的《自由大宪章》中又出现公民“法律保护权”的观念和制度，其基本精神是：以程序公正保证结果公正。

听证制度是指政府在进行直接涉及公众或公民利益的公共决策时，听取利害关系人、社会各方及有关专家的意见，以实现良好治理的一种规范性程序制度。听证制度是现代民主政治和现代行政程序的重要支柱性制度，是现代制度所追求的公正性与民主性的集中表现。在我国，听证制度也是实践“三个代表”重要思想最重要的体现。1996年3月通过的《行政处罚法》，首次从国家层面对听证制度做了规定。1997年通过的《价格法》和2000年3月通过的《立法法》，又对价格决策和地方立法听证做了规定。法律法规关于听证制度的规定，加速了听证程序建设和听证制度的实施推广。中央和地方的很多政府部门制定了专门的听证程序或规则、办法。听证在价格决策、地方立法、行政处罚、国家赔偿等诸多领域被广泛采用。

公开听证只要不涉及国家机密、商业机密和个人隐私，就必须公开使社会民众有机会了解行政机关的行政决定作出的过程，从而实现监督行政机关依法行政。由于行政相对人并不一定都能娴熟地掌握法律知识来维护自己的合法权益，所以，允许其获得必要的法律帮助。在听证中，行政相对人可以委托自己的代理人参加听证，以便维护自己的合法权益。行政相对人可以对行政机关提出决定的事实和法律依据提出质疑和反诘，以便案件事实更加真实可靠，行政决定更加公正合理。听证过程还要以记录的形式保存下来，行政机关以笔录作为作出行政决定的依据。

2.财产申报制度

早在1766年，瑞典就实行家庭财产收入申报制度，也被称作一项“阳光法案”。家庭财产申报制度是有关家庭财产申报、登记和公布的制度。瑞典公民有权查看从一般官员直到首相的纳税清单，因此这一制度被看作预防腐败制度的起源，并被世界许多国家借鉴和延续，成为极具约束力的反腐机制。由于其反腐效果被实施该制度的众多国家所验证，所以其在20世纪80年代后逐渐为大多数国家所采用并被不断完善。

公职人员家庭财产申报制度是体现“终端治腐”理念的一项重要措施。其理论基础在于公共利益优先，其实践价值在于反腐高效。有效的财产申报机制，可以将官员的家庭财产置于广大公民和国家法律制度的监督之下，使其非法所得无处可藏，使腐败分子难以为所欲为，从而有效遏制腐败现象的发生。

在1989年的全国人大会议上，就有代表提出了尽快制定《财产申报法》的立法建议，以后仍不断有代表提出这一建议。1994年，第八届全国人大常委会将《财产申报法》正式列入立法规划。1995年4月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，成为新中国成立以来第一个具有财产申报制度的某些特征的规范性文件，为财产申报法的制定打下了一定的基础。该项规定是我国首次要求党政领导干部申报收入接受监督的制度，它对收入申报的宗旨、申报主体、申报范围、申报时间、受理机构、违反责任、执行监督、解释及生效日期都做了规定，形成了我国财产申报制度的基本框架。2006年1月1日，《中华人民共和国公务员法》开始实行。该法的第1条明确规定其立法目的为“规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能”。

国家公务员本身性质的特殊性决定了其为财产申报制度的主要适用人群。公务员是受全体人民的委托来管理各种公共事务的，其权力和职责合法性基础就是全体人民的认可。所有公务员的个人行为和公众行为，都应受到广大民众的监督，又称公务员个性的法定“自我丧失”，即各项行为都应该遵守“公意”的各项要求。正是这种个性的法定“自我丧失”，为公务员的财产申报制度奠定了合法性基础。

财产申报制度的申报范围是指法律要求申报主体申报的财产名目，主要包括资产、负债和开支，但是并非所有国家法律都规定此三项均属于申报范围。首先，财产申报范围的首要名目就是资产。这里所说的资产通常包括薪金收入、劳务收入、存款、动产和不动产、有价证券、无形财产权和好处，以及接受的馈赠、款待和谢礼。

财产申报制度作为反贪防腐的一种利器，是现代民主政治和市场经济发展的必然产物，也确实强力推进维护了廉政建设。财产申报制度与相关配套法律一旦确立后，所规定的申报主体必须按照规定申报财产变化状况、变化来源和报告中的各种经济关系，如不申报，被查出时将会受到更严厉的惩处。而且，官员每年履行财产申报义务之时，不断接受监督，会不断建立廉洁自律意识，会从中受到一种道德教育，促使自己遵守职业道德规范，主动避免违反公众利益之事。同时，财产申报制度的实施对可能的腐败能起到早期预警的作用。通过财产申报及审查核实，可以确认政府公职人员的生活消费质量与数量的水平是否与其正常合法的财产收入相符相称，如有异常情况，就可加以跟踪调查，并依法责令当事人作出相关的解释。这预设着未来可能的起诉前提。

3.金融实名制度

金融是现代经济的核心，是现代经济的命脉，它为经济资源的流动和配置提供了一个平台，企业可以在这里筹措到需要的资金，公众的闲置资金也可以在这里暂时转让。它是经济增长的助推器。

金融资产实名制是指对个人或法人持有的银行存款、股票、债券等金融资产及其与金融机构间的一切金融往来，用真实姓名及身份证号，或者用法人名及纳税注册号登记的制度。其根本宗旨是在有效保护个人利益和维护国家利益的前提下，促进金融往来在公平、公正、公开的基础上进行，从而保证个人或法人金融资产的真实性。我国现阶段储蓄存款制度所带来的一系列问题，可以通过实行金融实名制从源头上得到一定程度的解决。

金融实名制是在公民个人有效证件的基础上建立起来的。信用是公民的通行证，个人信用的好坏直接关系着其能否享受贷款、分期付款和透支行为，有些甚至还影响到退休后的保障。实名制带给老百姓的另一大好处可能就是以后个人贷款将更加方便，现在个人消费信贷遇到的最重要障碍之一就是缺乏个人信用资料。银行所能获取的信用依据只能是和原有体制密切相连的“单位证明”或“单位担保”。这种状况很难真正使消费信贷普遍推广，而有了个人信用做担保，银行就不是考虑贷不贷的问题，而是考虑贷多少、贷多久的问题。

实行金融实名制，一个人的资金虽可存入多个金融机构，但仅有一个真实姓名和身份证号，比较容易查询和统计，不义之财将难以隐匿。金融实名制也可以使一些官员产生强大的心理压力，在透明的财产登记制度下，倘若有与自己的收入不相符的巨额财产，势必难以解释清楚，对于自己的腐败就等于不打自招，影响自己的仕途。面对强大的舆论压力，官员考虑到腐败的风险和机会成本很可能无奈地严于律己了。

因此，金融资产实名制的实施，将有力打击犯罪，遏制腐败，使“黑钱”“赃款”等不正当收入无立足之地，再也不能通过金融渠道变成正常的财产收入。同时，也使司法机关的调查取证工作更容易，司法机构可以通过法定程序查阅银行电脑网络，很容易就能掌握被调查者的财产收支状况，这样反腐败的力度就会大大加强。而且，税务机关可以在金融部门的协助下，通过电脑网络准确地计算出个人所得税的应缴数额，确保国家财政收入的增长，从而摆脱“弱财政”的困境。公款私存、小金库等滋生犯罪的“温床”也将从根本上得到清除。

4.公共采购制度

现代市场经济制度下的政府，要求政府运作和行为契合市场经济的运行规则。公共财政制度的确立除保证政府职能在于公共服务之外，还要求政府的采购行为既要在财政预算之内，又要合法合理。公共采购制度的约束，使政府最易出现腐败的环节和领域在众目睽睽之下运作。国库集中支付制度，作为适应市场经济的公共财政管理制度的一种具体管理方式，则构成了政府廉政的基石。

公共采购又称“政府采购”，主要是指中央政府和地方各级政府及其所属机构为了开展日常的政务活动或为公众提供公共服务的需要，在公共财政的监督之下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或者服务的购买。

公共采购作为公共组织使用公共资金的职能性活动必须遵循一定的原则，各国的公共采购基本上都遵循公开透明、效率、竞争、公平的原则。公共采购的方式多种多样，按照不同的标准有不同的分类。根据组织模式可以将采购方式分为集中采购和分散采购。集中采购方式下所有和采购相关的职能和权力及责任都由采购首长控制的中央组织单位所享有。第二次公共财政管理制度是政府廉政体系建设的基石，科学合理的公共财政管理制度支撑着政府廉政体系的大厦，同时政府廉政体系的大厦也庇佑着公共财政管理制度的成长。廉洁的政府可以营造良好的政治氛围，维护健康的政治环境，构建清平的政治社会，在这样的条件之下，公共财政管理制度才能健康成长。

与传统的政府利益型财政制度和封建专制型财政制度相比，公共财政制度有着显著的现代化的特点。公共财政有两个基本特征：一是公共性。公共财政的职能是满足社会公共需要，其范围是以满足社会公共需要为口径界定的，即只涉足属于或可以纳入社会公共需要领域的事项。二是非营利性。在市场经济条件下，政府作为社会管理者，其行动的动机只能是追求公共利益。其职责只能是通过满足社会公共需要的活动，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。即便有时提供的公共物品或服务的活动也会附带产生数额不等的收益，但其基本出发点或归宿仍然是满足社会公共需要。公共财政以满足社会公共需要为基本出发点，与全体社会成员的切身利益直接挂钩。不仅财政收入要来自于社会成员的缴纳，财政支出要用于向社会成员提供公共物品和服务的事项，而且财政收支出现差额带来的成本和效益，最终仍要落到社会成员的身上。既然是大家的事情，社会成员对于公共财政的运作便有强烈的监督意识，从而要求和决定着政府财政收支行为的规范化：以法制为基础、全部政府收支进预算、财税部门总揽政府收支。

公共采购电商化在我国也取得了快速发展，尤其是2014年以来，浙江、四川、上海、深圳等多地开始探索与电商企业进行政府采购合作，公共采购电商化的趋势越来越明显。在公共采购电商化趋势的驱动下，中央国家机关政府采购中心建立了中央政府采购网上商城，通过与知名电子商务企业平台对接，实现价格实时刷新，解决政府采购价格与市场脱节的问题。